해상여객운송사업면허 거부처분 취소청구

피청구인이 2008. 2. 28. 청구인에게 한 해상여객운송사업면허 거부처분을 취소한다.

1. 사건개요 청구인이 2008. 2. 20. 피청구인에게 진도(팽목)-▶도간 해상여객운송사업면허신청서를 제출하였으나, 피청구인은 2008. 2. 28. ▶도항의 계류시설은 쾌속선 접안가능척수가 1회 1척에 불과하여 이용객 폭주시 체선에 따른 이용객의 불편이 가중되는 등 계류시설 등이 추가로 설치·확보되어야 한다는 이유로 청구인의 신청을 거부(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. ▶도에서는 여름철 성수기에 북쪽항을 이용하는데, 이 사건 처분 당시 보강공사가 완료되어 북쪽항의 양쪽 면을 모두 이용할 수 있었고, 겨울철 비수기에는 남쪽항을 이용하는데, 겨울철에는 선박의 운항횟수가 적어 현재의 시설로도 선박들이 접안하는데 큰 혼잡이 없으며, 성수기에 혼잡이 초래된다고 하더라도 제한된 시설을 다수의 사람이 이용하는데 발생할 수 있는 불가피한 현상이기 때문에 이용자들에게 수인할 수 없을 정도의 불편을 야기할 여지는 적다. 나. 「해운법」 등 관계법령에 따르면, 접안시설이나 승·하선대 등 계류시설이 부족하다고 하더라도 일정한 기간 내에 이를 갖출 것을 조건으로 면허할 수 있고, 이 사건 처분 이전에 다른 회사에 대해서는 선박계류시설확보를 조건으로 같은 항로에 해상여객운송면허를 한 사실이 있으므로 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이다. 다. 청구인이 신청한 항로는 기존의 ‘목포-○○도-▶도’의 항로가 아니라 ‘진도(팽목)-○○도-▶도’(이하 ‘이 사건 항로’라 한다)의 항로여서 관계법령상 동일한 항로가 아니므로 목포-▶도간을 운항하는 기존 선박들과 무리한 경쟁운항을 할 필요가 없고, 그러한 가능성이 있다 하더라도 이 사건 항로의 폭은 500～600m 가량이나 기존 선박의 폭은 9.4m～13.6m이므로 이 사건 항로의 폭 중 200～300m 만을 이용하더라도 선박이 충분히 진행 또는 교행할 수 있으며, 청구인이 신청한 선박의 폭은 10.1m에 불과하여 기존 선박들보다 충돌 위험성이 크다고 보기 어렵다. 3. 피청구인 주장 가. ▶도항의 계류시설은 쾌속선 접안가능척수가 1회 1척에 불과하여 이용객 폭주시 접안대기 등 체선에 따른 이용객의 불편이 가중되는 등 계류시설 등이 추가로 설치·확보되어야 하고, 이와 유사한 이유로 피청구인이 불허가한 목포-▶도간 해상여객운송사업면허 불허가처분 취소소송에 대한 1심 판결은 ▶도항의 북쪽항에 추가적인 접안시설 공사가 완공되어 이 사건 외 ○○훼리(주)가 신청한 선박이 접안할 수 있다고 판단하였으나, 추가된 접안시설은 소형 유람선이나 어선 등이 임시로 접안할 수 있을 정도의 규모이고, 2007년 3월 파손되어 아직 복구되지 않은 상태이며, ▶도항의 남쪽항 방파제 설치와 부두 확장공사는 2011년 완공될 예정이므로 1심 판결은 사실을 오인한 잘못이 있다. 나. 해상여객운송사업면허는 「해운법」 제5조의 면허기준을 종합적으로 고려하여 기술적·전문적으로 판단하는 행정청의 재량에 속하는 것이고, 이에 관한 행정청의 판단이 객관적으로 합리적이지 않다거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없으면 행정청의 의사는 가능한 존중되어야 하며, 피청구인이 2005년 9월경 주식회사 ●●해운에 대해 목포-▶도간 해상여객운송사업면허를 준 것은 위 회사가 신청한 배가 2,500t급 선박으로 기상악화시에도 운항이 가능하여 지역주민과 관광객의 편의를 크게 증진시킬 수 있었기 때문이며, 청구인의 경우와 같은 맥락에서 논의할 수 없고, 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 단순히 ◇◇교나 안벽의 길이에 따라 접안여부를 판단하지 않고 파도의 크기, 수심의 깊이, 조류방향과 크기, 선회반경, 교통밀집도 등의 해상환경의 여건을 종합적으로 검토하였으므로 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 관계법령 해운법 제5조 해운법 시행규칙 제4조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 해상여객운송사업면허신청서, 사업계획서, 해상여객운송사업 조건부 면허여부 검토결과 보고, 해상여객운송사업면허 신청에 따른 회시(▼▼군수), 해상여객운송사업면허 신청에 따른 의견 통보(목포해양경찰서장), 해상여객운송사업면허 신청에 따른 의견제출(한국해운조합목포지부장), 해상여객운송사업면허신청에 따른 의견회신(진도군수), 해상여객운송사업 조건부 면허신청 불허 통보, 상고이유서, 대법원 2008.12.11.선고 2007두18215 판결문, 광주고등법원 2007.7.26.선고 2006누2212 판결문 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2008. 2. 20. 피청구인에게 진도(팽목)-▶도간 해상여객운송사업면허신청서를 제출하였고, 이 신청서에 따르면 운항개시예정일은 ‘조건부면허일로부터 1년’, 항로구간(사업권역)은 ‘진도팽목/▶도’, 운항횟수와 사업개요는 ‘사업계획서 참조’로 기재되어 있다. 나. 위 사업계획서에 따르면, 항로는 ‘진도팽목/▶도(기항지 : ○○도)’, 사용할 선박은 ‘총톤수 300t급의 초쾌속 쌍동 여객선, 최대속력 40노트, 평속 30노트’, 적재능력은 ‘여객 300명, 화물 5t 탑재’, 운항기간은 ‘연간 8개월(240일) 운항, 4개월 휴항기간은 일기불순 및 수리기간’, 운항회수는 ‘1일 2왕복 운항’, 기타사항 중 잔교접안현황은 ‘진도 팽목항은 청구인 소요 비용으로 ◇◇교설치 또는 진도군과 협의하여 ◇◇교설치, ▶도항은 선착장 직접 접안, ○○도는 청구인 소요비용으로 ◇◇교설치 또는 ▼▼군과 협의하여 ◇◇교 설치건 협조요청 예정’으로 기재되어 있다. 다. 이 사건 면허신청과 관련하여, 피청구인은 2008. 2. 25. 목포해양경찰서장, 진도군수, ▼▼군수, 한국해운조합목포지부장에게 업무협의를 요청하였는데 피청구인이 이 사건 처분을 한 이유인 계류시설에 대한 의견은 다음과 같다. 1) 목포경찰서장은 기항지별 접안 여건 등에 대해, 팽목항의 선착장은 쾌속선이 계류하기에 부적합하여 승객의 승·하선 안전성이 보장될 수 있는 ◇◇교시설이 확보되어야 하며, ○○도와 ▶도에는 2개 선사 7척의 쾌속선이 운항중에 있어 접안시설 및 승객의 승·하선 안전상 문제는 없을 것으로 판단된다고 하였다. 2) ▼▼군수는 2006년 2월 ▼▼군과 ○○○○훼리 주식회사간 전천후 해상교통망 구축을 위한 투자협약을 체결하고 ▼▼군에서 면허신청을 대행하였는데, 피청구인이 면허 불허처분을 한 사실이 있고, 이 사건에 대해 1심과 2심에서 승소하여 현재 대법원의 확정판결을 기다리고 있는 상태인바, 당시 피청구인의 주된 불허처분 사유가 ○○도와 ▶도의 계류시설 부족이었고, 그간 ○○도와 ▶도의 계류시설 현황 및 개선계획에 대한 피청구인의 추진실적은 ○○○○훼리 주식회사가 면허신청한 당시와 크게 달라진 점이 없으므로, 이 사건 면허에 대해 허가처분을 하는 것은 2006년 ○○○○훼리 주식회사의 신청에 대한 불허처분과 상이한 판단이 될 것이라고 하였다. 3) 진도군수는 팽목항의 접안여건 및 잔교시설 설치계획에 대해 팽목항에는 경사식 물양장 1개소가 있는데 팽목연안항 개발사업비를 확보하였고 개발계획에는 여객부두(◇◇교1식)가 포함되어 있다고 하였다. 4) 한국해운조합목포지부장은 팽목항은 낚시어선용 ◇◇교가 설치되어 있으나, 여객선은 접안이 불가능하여 ◇◇교를 설치해야 하고, ○○도는 여객선이 이용하는 ◇◇교가 설치되어 있으나, 여객폭주시에는 접안시설이 부족하므로 여객선이 추가로 기항할 경우 접안시설 이용시간의 조정 또는 접안시설의 추가설치가 필요하며, ▶도는 동절기에는 1구 선착장에 오전 오후 각 1척씩 이용하고, 하절기에는 2구 선착장에 2척의 선박이 동시 이용가능하나 여객폭주시에는 ○○도와 같은 문제점이 있을 것으로 판단된다고 하였다. 라. 피청구인은 이와 같은 회신의견을 종합하여 2008. 2. 28. 이 사건 항로는 「해운법」 제5조제1항제2호의 계류시설 및 수송시설 적합여부와 관련해서는 팽목항○○○도항은 계류시설(◇◇교) 및 수송시설(매표 및 대합실)을 갖출 것을 조건으로 면허할 수 있으나, 종점지인 ▶도항 계류시설은 쾌속선 접안가능척수가 1회 1척에 불과하여 피서철 등 이용객 폭주시 접안대기 등 체선에 따른 이용객의 불편이 가중되는 등 면허신청선박 이·접안에 적합한 계류시설 등이 추가 설치·확보되어야 한다는 이유로 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 마. 피청구인은 2006. 4. 18. 이 사건 외 ○○훼리(주)에 대하여도 ▶도의 계류시설 부족 등을 이유로 목포-▶도 항로간 해상여객운송사업면허신청을 불허하였고, ○○훼리(주)는 피청구인을 상대로 행정소송을 제기하였는데 광주고등법원은 기항지의 선박계류시설 이용상의 불편은 성수기의 경우에 다른 교통시설에서도 동일하게 발생할 수 있는 정도의 불편이며 기항지에서의 안전사고 발생 역시 막연한 추측에 불과하다고 보아 면허신청을 불허한 피청구인의 처분이 재량권의 범위를 일탈·남용한 것으로 보았으며(광주고등법원 2007. 7. 26. 선고 2006누**** 판결), 피청구인은 이 판결에 불복하여 대법원에 상고하였으나 상고가 기각되었다(대법원 2008. 12. 11. 선고 2007두** 판결). 바. 우리 위원회가 직권으로 조사한 바에 따르면, ▶도의 북쪽항(7월～8월 약 1달간 이용)의 접안시설은 2척의 여객선이 접안할 수 있도록 되어 있고, ▶도의 남쪽항의 접안시설은 1척의 여객선이 접안할 수 있도록 되어 있으며, ▶도의 남쪽항에 대한 방파제공사가 2011년 완공예정으로 공사가 진행 중이다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 「해운법」 제4조, 제5조, 같은 법 시행규칙 제4조의3에 따르면, 내항 정기 여객운송사업 등 해상여객운송사업을 경영하려는 자는 사업의 종류별로 항로마다 국토해양부장관의 면허를 받아야 하고, 이 면허를 받으려는 자는 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 사업계획서를 첨부한 신청서를 국토해양부장관에게 제출하여야 하며, 국토해양부장관이 해상여객운송사업면허를 하는 경우 위 사업계획서가 1) 해당 사업을 시작하는 것이 국토해양부령으로 정하는 수송수요 기준에 맞는지, 2) 해당 사업에 사용되는 선박계류시설과 그 밖의 수송시설이 해당 항로에서의 수송수요의 성격과 해당 항로에 맞는지, 3) 해당 사업을 시작하는 것이 해상교통의 안전에 지장을 줄 우려가 없는지, 4) 해당 사업을 하는데 있어 이용자가 편리하도록 적합한 운항계획을 수립하고 있는지, 5) 여객선의 보유량과 여객선의 선령(船齡)이 국토해양부령으로 정하는 기준에 맞는지 여부에 대해 심사하여야 하되, 국토해양부령으로 정하는 기간 안에 위 조건 중 2)와 5)에 따른 시설 등을 갖출 것을 조건으로 면허를 할 수 있다고 되어 있다. 나. 이 사건 처분에 재량권의 일탈·남용이 있었는지 여부 1) 「해운법」 제5조에 의한 해상여객운송사업면허는 특정인에게 권리나 이익을 부여하는 행정행위로서 당해 항로의 수송수요, 선박계류시설 기타 수송시설의 적합성, 해상교통안전, 이용자의 편의 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 하는 재량행위에 속한다고 할 것이나 행정청의 재량행위라고 하더라도 사실오인 등에 근거하여 이루어졌거나 비례의 원칙 또는 평등의 원칙 등에 위배되는 경우에는 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다 할 것이다(대법원 2001. 7. 27.선고 99두8589판결 등 참조). 2) 위 인정사실에 따르면, 비수기에는 목포-▶도간 여객선은 하루 2회 운항되고 있으므로 계류시설의 부족은 문제될 것이 없어 보이고, 성수기의 경우 하루에 2개 회사 7척의 배가 2회씩, 모두 14회 운항하고 있는바, 성수기에 이용객의 증가로 인해 혼잡이 발생할 우려가 있어 보이나, 기항지의 선박계류시설 이용상의 불편은 성수기의 경우에 이용객의 일시적인 증가로 인하여 다른 교통시설에서도 동일하게 발생할 수 있는 정도의 불편을 초래할 뿐 이용자들에게 수인할 수 없을 정도의 큰 불편을 야기할 여지는 적어 보이고, 계류시설 선점을 위한 과속운항에 따른 해상사고 우려도 막연한 추측에 불과하며 오히려 선사간 입출항시간을 조정하는 등 여러 안전조치수단을 운항과정에서 마련함으로써 대처할 수 있는 것인 만큼 이로써 이 사건 면허신청을 거부할 사유가 된다고 보기도 어렵다. 또한, 피청구인 주장대로 성수기에 ▶도항의 계류시설이 부족하다 하더라도 「해운법」 제4조제4항은 해상여객운송사업면허를 함에 있어 국토해양부령으로 정하는 기간 내에 선박계류시설 등을 갖출 것을 조건으로 이를 면허할 수 있다고 규정하고 있으므로, 피청구인은 선박계류시설의 부족을 해상여객운송사업 면허신청의 불허사유로 삼기 전에 먼저 청구인이 선박계류시설을 갖출 수 있는지 여부를 살펴 그것이 가능하다면 선박계류시설을 갖추거나 그에 관한 시설공사가 완공된 후에 운항할 것을 조건으로 면허를 부여하는 것이 합당한 재량권의 행사에 해당한다 할 것이다. 3) 소결 그러므로 청구인의 이 사건 신청은 「해운법」 제4조의 면허기준에 적합하다고 할 것인데도 ▶도항의 계류시설이 부족하다는 이유만으로 한 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다. 참조 조문 ○ 해운법 제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "해운업"이란 해상여객운송사업, 해상화물운송사업, 해운중개업, 해운대리점업, 선박대여업 및 선박관리업을 말한다. 2. "해상여객운송사업"이란 해상이나 해상과 접하여 있는 내륙수로에서 여객선(여객 정원이 13명 이상인 선박을 말한다. 이하 같다)으로 사람 또는 사람과 물건을 운송하거나 이에 따르는 업무를 처리하는 사업으로서 「항만운송사업법」 제2조제4항에 따른 항만운송관련사업 외의 것을 말한다. 제4조 (사업 면허) ①해상여객운송사업을 경영하려는 자는 제3조에 따른 사업의 종류별로 항로마다 국토해양부장관의 면허를 받아야 한다. 다만, 제3조제2호에 따른 내항 부정기 여객운송사업의 경우에는 둘 이상의 항로를 포함하여 면허를 받을 수 있으며, 같은 조 제4호부터 제6호까지의 규정에 따른 외항 부정기 여객운송사업, 순항 여객운송사업 및 복합 해상여객운송사업(제2호 또는 제4호와 제5호의 사업을 함께 수행하는 경우만으로 한정한다)의 경우에는 항로와 관계없이 면허를 받을 수 있다. <개정 2008.2.29> ③제1항에 따른 면허를 받으려는 자는 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 사업계획서를 첨부한 신청서를 국토해양부장관에게 제출하여야 한다. <개정 2008.2.29> ④국토해양부장관은 제1항에 따라 면허를 할 때에는 국토해양부령으로 정하는 기간 안에 제5조제1항제2호 및 제5호에 따른 시설 등을 갖출 것을 조건으로 면허를 할 수 있다. <개정 2008.2.29> 제5조 (면허기준) ①국토해양부장관은 해상여객운송사업의 면허를 하려는 때에는 제4조제3항에 따라 제출한 사업계획서가 다음 각 호에 적합한지를 심사하여야 한다. <개정 2008.2.29> 1. 해당 사업을 시작하는 것이 국토해양부령으로 정하는 수송수요 기준에 알맞을 것 2. 해당 사업에 사용되는 선박계류시설과 그 밖의 수송시설이 해당 항로에서의 수송수요의 성격과 해당 항로에 알맞을 것 3. 해당 사업을 시작하는 것이 해상교통의 안전에 지장을 줄 우려가 없을 것 4. 해당 사업을 하는데 있어 이용자가 편리하도록 적합한 운항계획을 수립하고 있을 것 5. 여객선의 보유량과 여객선의 선령이 국토해양부령으로 정하는 기준에 알맞을 것 ○ 해운법 시행규칙 제4조 (수송수요기준) ① 법 제5조제1항제1호에서 "국토해양부령으로 정하는 수송수요 기준"이란 새롭게 해상여객운송사업의 면허를 신청한 항로와 같은 항로로 간주되는 항로에 이미 취항하고 있는 전체 여객선(예비용 선박을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 최근 3년간 평균 승선 및 적취율이 새롭게 면허를 신청한 해당 해상여객운송사업의 여객선을 포함하더라도 100분의 35 이상인 것을 말한다. 다만, 외항 정기 여객운송사업의 경우에는 면허를 받으려는 자가 제출하는 사업계획서상 여객은 수송능력의 100분의 30 이상, 화물은 수송능력의 100분의 10 이상의 수송수요가 있다고 예상되는 것을 말한다. <개정 2008.3.14> ②새롭게 면허를 신청한 항로에 이미 취항하고 있는 여객선이 없는 경우에는 제1항에 따른 수송수요기준을 적용하지 아니한다. ③제1항 본문에 따른 수송수요기준을 산정할 때 새롭게 해상여객운송사업의 면허를 신청한 항로와 같은 항로로 간주되는 항로의 범위와 3년간 평균 승선 및 적취율을 산정하는 기간의 시점·종점 등 수송수요기준의 세부사항은 국토해양부장관이 정하여 고시한다. <개정 2008.3.14> 참조 판례 ◎ 대법원 2008.12.11. 선고 2007두18215 판결 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕 대 법 원 제 1 부 판 결 사 건2007두18215 해상여객운송사업면허신청불허처분취소 원고, 피상고인 ** 주식회사 **시 *동 **-* **타워 5층 대표이사 허? 소송대리인 변호사 박??, 정?, 배?? 피고, 상고인 **지방해양수산청장 소송수행자 하??, 조??, 김?? 피고보조참가인, 상고인 1. 주식회사 ??고속 **시 *동 *가 10 대표이사 황?? 2. 주식회사 ??고속 **시 *동 *가 10 대표이사 성?? 피고보조참가인들 소송대리인 변호사 김??, 주?? 법무법인 ?? 담당변호사 강??, 정??, 김? 원 심 판 결광주고등법원 2007. 7. 26. 선고 2006누2212 판결 판 결 선 고2008. 12. 11. 주 문 상고를 기각한다. 상고비용은 피고 및 피고보조참가인들이 부담한다. 이 유 피고와 피고보조참가인들(이하 ‘참가인들’이라 한다)의 상고이유(상고이유서 제출기간이 지난 후에 제출된 상고이유보충서들은 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 함께 판단한다. 1. 참가인들의 상고이유 제1점에 대하여 구 해운법(2006. 10. 4. 법률 제8046호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제5조는 해양수산부장관은 해상여객운송사업의 면허를 하고자 할 때에는 면허를 받고자 하는 자가 제출한 사업계획서가 다음 각 호에 적합한가의 여부를 심사하여야 한다고 규정하면서, 제1호에서 ‘당해 사업의 개시가 해양수산부장관이 정하는 수송수요기준에 적합할 것’이라고 규정하고 있다. 그리고 해양수산부장관이 위 규정에 따라 정한 내항해운의 면허 등 관리요령(2006. 1. 31. 해양수산부 고시 제2006-3호, 이하 ‘관리요령’이라 한다) 제6조는 제1항에서 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 구 해운법 제5조 제1호에서 규정하고 있는 해상여객운송사업의 수송수요가 적합한 것으로 본다고 규정하면서, 제1호에서 면허신청항로에 기취항하고 있는 전체여객선(취항실적이 있는 예비선 등도 포함한다)의 면허신청 최근 1년간 평균탑재수입률이 면허신청선박을 포함하고도 35% 이상을 유지하는 경우라고 규정함과 아울러, 제2항에서 제1항의 평균탑재수입률은 “{면허신청항로의 최근 1년간 총여객수입 / (현재 운항선박의 평균여객운임률 × 현재 운항선박이 최근 1년간 실제 제공한 여객수송능력)＋(면허신청선박의 예상여객운임률 × 면허신청선박이 제공할 것으로 예상되는 여객수송능력)} × 100”의 산식에 의한다고 규정하고 있다. 구 해운법 제5조 제1호는 해양수산부장관으로 하여금 수송수요기준을 정하도록 하고 있을 뿐 수송수요기준의 내용에 관하여 별다른 제한을 두지 않은 채 해양수산부장관의 광범위한 재량에 맡기고 있으므로, 관리요령이 제6조 제1항 제1호에서 평균탑재수입률의 비율에 따라 수송수요가 적합한지 여부를 판단하도록 하면서 같은 조 제2항에서 현재 운항선박의 여객수송능력과 관련하여 ‘현재 운항선박이 실제 제공한 여객수송능력’을 기준으로 평균탑재수입률을 산정하도록 한 것이 구 해운법 제5조 제1호에 위배된다고 볼 수 없다. 그리고 관리요령 제6조 제1항 제1호가 기취항하고 있는 전체여객선의 최근 1년간 평균탑재수입률이 면허신청선박을 포함하고도 35% 이상을 유지해야 한다고 정하고 있을 뿐 평균탑재수입률에 관하여 달리 정하고 있지 않으므로 관리요령 제6조 제2항이 같은 조 제1항 제1호와 모순된다고 볼 수도 없다. 따라서 관리요령 제6조 제2항이 구 해운법 제5조 제1호 등에 위배되어 무효임을 전제로 한 이 부분 상고이유의 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다. 2. 피고의 상고이유와 참가인들의 상고이유 제2점에 대하여 가. 구 해운법 제5조 제1호, 관리요령 제6조 제1항 제1호, 제2호의 각 규정에 의하면, 해상여객운송사업면허를 신청한 사업이 개시되더라도 관리요령 제6조 제2항의 산정방식에 의한 평균탑재수입률이 35% 이상으로 유지될 수 있으면 같은 조 제1항에 의한 수송수요기준에 적합하게 되어 구 해운법 제5조 제1호의 요건을 충족하게 된다. 원심이 적법하게 확정한 사실관계에 의하면, 원고가 2006. 2. 28. 피고에게 면허를 신청한 **-##도○○○도-○○도 ▶도 항로(이하 ‘이 사건 항로’라 한다) 내항정기여객운송사업(이하 ‘이 사건 면허신청사업’이라 한다)이 개시되는 경우에 관리요령 제6조 제2항의 산정방식에 의한 평균탑재수입률이 38.39%인 사실을 알 수 있다. 따라서 이 사건 면허신청사업으로 인한 평균탑재수입률이 관리요령 제6조 제1항 제1호가 규정하고 있는 기준을 초과하게 되므로 이 사건 면허신청사업은 구 해운법 제5조 제1호 소정의 요건을 충족하게 된다. 원심은, 피고가 해상관광활성화를 위한 여객선현대화 추진사업의 일환으로 이 사건 항로에 초쾌속선 등을 투입할 계획이라고 해양수산부 산하 소속 기관장회의에서 보고한 바 있고, ▼▼군 등 서○○안권 개발로 해상관광이 활성화되면 초쾌속선에 대한 수요는 더욱 늘어날 것으로 보이므로 이 사건 면허신청사업에 사용될 선박은 위와 같은 계획과 수요에 부합한다 할 것이어서, 이 점에서 보아도 이 사건 면허신청사업이 수송수요기준에 적합하다고 판단하였다. 원심의 위 판단은 이 사건 면허신청사업이 구 해운법 제5조 제1호 소정의 수송수요기준에 적합하다는 점에 대한 부가적 판단에 지나지 아니하여 앞서 본 바와 같이 이 사건 면허신청사업으로 인한 평균탑재수입률이 38.39%에 이르러 구 해운법 제5조 제1호 소정의 수송수요기준에 적합한 이상 위와 같은 원심의 판단은 판결의 결론에 영향을 미칠 수 없으므로, 이 점에 관한 상고이유는 더 나아가 살펴 볼 필요 없이 이유 없다. 나. 구 해운법 제4조, 제5조의 각 규정에 의하면, 해상여객운송사업의 면허는 특정인에게 권리나 이익을 부여하는 것으로서, 당해 항로의 수송수요, 선박계류시설 등의 적합성, 해상교통의 안전, 이용자의 편의 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 하는 재량행위에 속한다고 할 것이나, 행정청의 재량행위라 하더라도 사실오인 등에 근거하여 이루어졌거나 비례의 원칙 또는 평등의 원칙 등에 위배되는 경우에는 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하게 되므로 그 취소를 면치 못한다(대법원 2001. 7. 27. 선고 99두**** 판결 등 참조). 원심은 그 채택 증거에 의하여 판시 사실을 인정한 다음, 이 사건 면허신청사업의 개시가 구 해운법에서 정하고 있는 수송수요기준을 충족하고 있는 점, 기항지의 선박계류시설 이용상의 불편은 성수기의 경우에 이용객의 일시적인 증가로 인하여 다른 교통시설에서도 동일하게 발생할 수 있는 정도의 불편을 초래하는 데에 그칠 뿐 이용자들에게 수인할 수 없을 정도의 큰 불편을 야기할 여지는 적어 보이는 점, 반면 이 사건 면허신청사업으로 인하여 해상운송 이용자들의 이용에 중요한 사항인 뱃멀미 등 승선감이 개선되고, 운항횟수가 증가하며, 사실상 독점상태에서 경쟁상태로 바뀌면서 경쟁도입으로 인한 여객서비스 수준의 향상이 가능할 것이므로, 이 사건 면허신청사업의 개시는 이 사건 항로를 이용하는 이용객들의 편의를 증대시킬 것으로 보이는 점, 나아가 해상교통안전의 침해 또는 기항지에서의 안전사고 발생 역시 막연한 우려 내지 추측에 불과할 뿐으로서 이 사건 면허신청사업의 개시로 인하여 해상교통 또는 기항지에서의 안전에 지장을 줄 염려가 있다고는 보이지 아니한 점 등이 인정되고, 따라서 이 사건 면허신청사업이 구 해운법 제5조 제1호 내지 제4호 소정의 면허기준에 부합한다고 할 것임에도 이 사건 면허신청사업이 위 면허기준에 부합하지 않음을 이유로 한 이 사건 처분은 재량권의 범위를 일탈·남용한 것으로서 위법하다고 판단하였다. 앞서 본 법리 및 제출된 증거에 비추어 보면, 원심의 위와 같은 사실인정과 판단은 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 채증법칙 위반이나 법리오해 등의 위법이 없다. 3. 참가인들의 상고이유 제3점에 대하여 행정처분이 위법한 경우에는 이를 취소하는 것이 원칙이고, 예외적으로 그 위법한 처분을 취소·변경하는 것이 도리어 현저히 공공복리에 적합하지 않은 경우에는 그 취소를 허용하지 아니하는 사정판결을 할 수 있는바, 이 때 현저히 공공복리에 적합하지 않는지 여부는 위법한 행정처분을 취소·변경하여야 할 필요와 그 취소·변경으로 인하여 발생할 수 있는 공공복리에 반하는 사태 등을 비교·교량하여 판단하여야 한다(대법원 2006. 9. 22. 선고 2005두****판결 등 참조). 현행 해운법 제5조 제1항 제1호, 해운법 시행규칙 제4조, [별표 1]의 각 규정에 의하면, 국토해양부장관은 해상여객운송사업의 면허를 하려는 때에는 새롭게 해상여객운송사업의 면허를 신청한 항로와 같은 항로로 간주되는 항로에 이미 취항하고 있는 전체 여객선의 최근 3년간 평균 승선 및 적취율이 새롭게 면허를 신청한 해당 해상여객운송사업의 여객선을 포함하더라도 35/100 이상인지 여부를 심사하여야 하는데, 이 때 평균 승선 및 적취율은 면허신청일 현재 운항 여객선이 제공할 수 있는 연간 여객수송능력 등에 따라 산정하도록 되어 있는바, 위 각 규정에 의하여 이 사건 면허신청사업의 개시로 인한 평균 승선 및 적취율을 산정하게 되면 35/100 이상이 되지 않게 되고 그에 따라 이 사건 면허신청이 받아들여지지 않게 될 가능성이 있다고 하더라도, 그러한 사정만으로 이 사건 처분을 취소하는 것이 현저히 공공복리에 적합하지 않은 경우에 해당한다고 볼 수는 없다. 원심의 이 부분 이유 설시에는 다소 미흡한 점이 있으나, 사정판결에 관한 참가인들의 주장을 배척한 결론에 있어서는 정당하고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 법리오해 등의 위법이 없다. 4. 결론 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자인 피고와 참가인들이 부담하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. ---------------------------------------------------------------------- </img> ◎ 광주고등법원 2007.2.26.선고 2006누2212 해상여객운송사업면허신청불허처분취소 주 문 1. 피고의 항소를 기각한다. 2. 항소비용 중 참가로 인한 부분은 참가인들의 부담으로 하고, 나머지 부분은 피고의 부담으로 한다. 청구취지 및 항소취지 1. 청구취지 피고가 2006. 4. 18. 원고에 대하여 한 해상여객운송사업면허신청불허처분을 취소한다. 2. 항소취지 제1심 판결을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다. 이 유 1. 처분의 경위 가. 원고는 2006. 2. 28. ▼▼군과 사이에 ▼▼군이 관광산업 활성화를 위한 기반확충을 위하여 추진하고 있던 관내 전천후 해상교통망 구축 사업과 관련하여 원고가 ▼▼군 내 항로에 1단계 사업비 200억 원, 사업규모 2척 이상의 초고속선을 투입하여 다도해 유람선 등 ▼▼군 관내항로 운항사업을 하기로 하는 ‘전천후 해상교통망 구축을 위한 투자협약’을 체결하였는데 당시 ▼▼군은 원고에게 해상여객운송면허 등 각종 인허가 업무를 신속히 대행해 주고 기항지 항만여건의 개선대책을 수립하여 이를 추진하기로 약정하였다. 나. ▼▼군은 위 약정에 따라 원고를 대신하여 2006. 2. 28. 피고에게 **-##도○○○도-○○도 ▶도 항로구간(아래에서는 ‘이 사건 항로’라고 한다)에 대하여 내항정기여객운송사업면허신청(아래에서는 ‘이 사건 면허신청’이라고 한다)을 하였다. 다. 피고는 2006. 4. 18. 이 사건 면허신청에 대하여 ‘① 면허신청항로의 평균탑재수입률이 해운법 제5조 제1호 및 내항해운의 면허 등 관리요령(아래에서는 ‘관리요령’이라고 한다) 제6조 제1항 제1호 소정의 수송수요 적합기준에 미달하고, ② 원고가 투입하고자 하는 선박은 **/▶도간 항로에 기존 운항하고 있던 초쾌속선과 여객정원, 속력 등에 있어서 다소 차이가 있을 뿐 기존 선박과 별 차이가 없고 수송수요가 증가할 경우 기존 운항여객선의 증회 운항이 수시로 가능하므로 이용객의 편의가 크게 개선되지 아니하고 오히려 사업자들의 과당경쟁과 이에 따른 갈등 유발이 예상되며, ③ 기항지의 선박계류시설이 평상시 사용에는 문제가 없으나 특별수송기간이나 여름철 성수기에 계류시설을 선점하기 위한 선박간의 속도경쟁으로 해양교통사고가 발생할 우려가 있고 기항지에서 후입항 선박의 이용객이 하선하지 못하고 선내에 대기하는 시간이 길어지게 됨에 따라 이용객의 불편이 가중되며 대기시설이 부족한 기항지 여건상 계류시설에서 안전사고가 발생할 우려가 있고 이미 **/▶도 항로에 유사선형을 투입하기 위한 면허신청건에 대하여 불허처분한 바 있으므로, 이 사건 면허신청은 해상운송질서를 유지하고 공정한 경쟁을 확보하며 해운업의 건전한 발전을 도모함으로써 국민경제의 발전과 공공복리의 증진에 기여함을 목적으로 하는 해운법의 기본취지에 부합되지 않는 것으로 판단된다’는 이유로 원고의 이 사건 면허신청을 불허하는 처분(아래에서는‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 (생 략) 나. 인정사실 (1) 이 사건 항로에 대한 해상여객운송 실태 (가) 참가인 주식회사 ○○고속(아래에서는 ‘참가인 ○○고속’이라고 한다)은 2003. 3. 6. 보통형 쌍동선(Catamaran)인 **스타(339톤), ***스타(308톤) 2척에 대하여 해상여객운송사업면허를 받아 현재까지 이 사건 항로에서 내항정기여객운송업을 운영하고 있고, 참가인 주식회사 ○○고속(아래에서는 ‘참가인 ○○고속’이라고 한다)은 2005. 5. 23. 이미 여객운송면허를 받아 운항 중이던 보통형 쌍동선(Catamaran)인 ○○퀸(320톤), ○○프린스(346톤), ○○스타(273톤) 등 3척에 추가하여 보통형 쌍동선(Catamaran)인 뉴○○퀸(477톤) 1척에 대한 해상여객운송사업면허를 받아 총 4척의 선박을 이용하여 이 사건 항로에서 내항정기여객운송업을 운영하고 있다. (나) 참가인 ○○고속과 ○○고속은 과다한 경쟁으로 인한 경영손실을 최소화할 목적으로 이 사건 항로에 대하여 계절별, 시간대별로 운행횟수를 상호 균등하게 배분하여 운항하기로 합의하였는데, 그에 따른 참가인들 소유의 위 각 선박 운항시간표는 별지 1, 2 선박별 운항시간표 기재와 같고, 성수기에는 참가인들 소유의 위 각 선박 모두가 운항에 투입되지만 비성수기에는 일부 선박만이 운항에 투입된다. (다) 참가인들 소유의 위 각 선박 이외에 **/&& 항로를 ○○농협카훼리 선박이, **~▶▶ 항로를 **페리3, **페리9, ○○농협카훼리 선박이, **~## 항로를 **농협카훼리 선박이, **~▶도 항로를 **페리7 선박이 각 운항하고 있는데, 이들은 모두 일반차도선이다. (라) 이 사건 항로의 운항과 관련하여 성수기는 통상 추석, 설 명절과 봄철 관광시기 및 하계 휴가철인 7. 21.~8. 15.경까지를 합하여 일년 중 약 50일 정도이다. (마) 이 사건 항로를 운항하는 위 각 선박들의 2005. 2.~2006. 1.까지의 여객운송으로 인한 총수입 및 수송실적, 평균운임, 실제제공 가능한 수송능력은 별지 3 선박 평균탑재수입률 산출내역표 중 운항선박란의 각 해당란 기재와 같다. (바) **~▶도간 여객 수송수요는 2002년 422,978명, 2003년 389,513명, 2004년 480,860명, 2005년 508,871명 등 해마다 점진적으로 증가하고 있는 추세이고, 전라남도 및 ▼▼군에서 서○○안의 해양생태 관광자원과 다도해 문화자원을 토대로 도서해양관광특구 건설계획을 추진하는 등 관광객의 유치를 위하여 노력하고 있어 향후에도 지속적으로 수송수요가 증가할 것으로 예상된다. (사) 피고는 2004. 12. 해양수산부 산하 소속기관장회의에서 해상관광 활성화를 위한 여건 개선을 통한 여객운송사업 재도약의 전기를 마련하는 방안으로 여객선을 신규 및 증선 투입할 계획이고 구체적으로 이 사건 항로에 초쾌속선 및 쾌속카훼리선 각 1척을 투입할 계획이라고 보고하였고, 또한 2005. 2. 2. 위 소속기관장회의에서도 여객수송능력 증강 등으로 해상관광수요를 창출할 계획으로서 구체적으로 여객선 현대화 추진을 위하여 이 사건 항로에 초쾌속선 등 4척을 증선·대체 투입할 계획이라고 보고하였다. (아) 피고는 이 사건 면허신청 이전에 2004. 6. 11. ○○운수주식회사에서 총톤수 265톤, 여객정원 250명의 기존선박과 동일한 보통형 쌍동선에 대하여 한 면허신청과 2005. 12. 17. ○○고속훼리주식회사에서 총톤수 265톤, 여객정원 220명의 이 사건 면허신청선박과 동일한 전몰형 수중익선에 관하여 한 면허신청에 대하여 이 사건 면허신청 불허가 이유 ②, ③과 같은 사유를 내세워 이를 불허한 바 있고, 2004. 6. 9. 주식회사 ○○해운에서 총톤수 2,282톤, 여객정원 약 700명, 적재차량 승용 40대의 보통형쌍동선 쾌속카훼리에 관하여 한 면허신청을 ○○항, ○○항, ▶도항의 계류시설의 개선을 조건으로 면허하였으나 위 회사는 2005. 9. 23. 경영상의 이유로 위 면허를 철회하였다. (2) 이 사건 면허신청선박의 특성 및 운항계획 (생 략) (3) 이 사건 항로의 특성 및 선박계류시설의 현황 (가) 이 사건 항로의 폭은 500~600m이고, 평수구역인 **~▶도항까지의 항로는 그 길이가 총 27마일로 항로 주변에 작은 섬들이 산재해 있는 협수로이고 안좌~□□도·○○ 사이의 항로 주변 바닷가에 해조류양식장 등 어업시설이 설치되어 있으며, □□도와 ○○도를 연결하는 서남문대교의 교각 밑을 통과하게 된다. 한편 □□~○○까지의 항로는 그 길이가 총 42마일의 외해로서 항로는 직선인데 반하여 파도가 높은 편이다. (나) □□항과 ○○항의 선박계류시설은 ◇◇교로 되어 있는데 그 전면으로만 접안이 가능한 관계로 위 각 항의 ◇◇교에는 동시에 1척의 선박만이 접안 가능하고 2척 이상의 동시접안은 불가능하다. 다만 □□와 ○○도가 도서연륙교인 서남문대교로 연결되어 있는 관계로 상호간 육상교통을 이용할 수 있고, 이에 따라 참가인들의 선박은 매 1개월 단위로 오전과 오후 교대로 □□도항 또는 ○○항을 이용하여 승객을 하선시키고 있는데, □□도항과 ○○항을 동시에 이용하면 동시에 2척의 선박이 접안하여 승객을 하선시킬 수 있게 된다(2006. 7. 14. 실시된 제1심 법원의 현장검증에서 당시 이 사건 항로를 운항중인 선박 중 가장 규모가 큰 뉴○○퀸호를 이용하여 검증을 실시하였는데 07:50에 목포항에서 279명을 승선시킨 다음 출발하여 31노트 이상의 속력으로 운항하여 08:50에 ○○항에 도착한 후 승객 37명을 하선시키고 08:52경에 ○○항을 출발했다). (다) ○○항의 선박계류시설은 ◇◇교(폭 14m)로 되어 있어 그 폭이 넓지는 아니하나 ◇◇교의 좌측면과 우측면에 선박이 접안할 수 있다(위 현장검증에 사용된 선박이 ○○항에 도착할 무렵 이미 1척의 초쾌속선이 ◇◇교의 좌측면에 접안해 승객을 하선시키고 있었고 검증에 사용된 선박이 ◇◇교의 우측면으로 접안하려고 할 때 좌측면에 접안해 있던 선박은 ○○항을 출발하였다. 검증에 사용된 선박은 09:48경에 ○○항에 접안해 승객 153명을 하선시키고 42명을 승선시킨 후 09:54경에 ○○항을 출발하였다). (라) ▶도에는 남쪽과 북쪽에 각 1개씩의 부두가 있는데 통상 겨울에는 북풍을 피하여 남쪽항(서항이라고도 한다)을 이용하고, 여름에는 북쪽항(동항이라고도 한다)을 이용하는데, 다만 여름에도 풍랑이 심하지 아니할 경우에는 남쪽항을 이용할 수 있다. 남쪽 항에서는 파도를 막아 선박의 접안을 용이하게 할 수 있도록 부두 근처에 방파제 설치 작업 및 부두 확장 공사가 진행 중인데 2011년에 완공될 예정이다. 다만 방파제 앞에 암초가 있어 남쪽항 선착장 중 방파제 쪽 부분은 접안이 용이하지 아니하여 그 반대쪽만 접안이 가능하다. 북쪽항 선착장은 현재 한 쪽 면에서만 선박의 접안이 가능하지만 이 사건 처분 당시 반대쪽에서도 접안할 수 있도록 하는 공사가 진행 중에 있었고 현재는 공사가 완공되었는데, 2006년 하계 성수기 때에는 관광객들의 편의를 위하여 일시 반대쪽에서도 선박이 접안하여 승객을 하선시킬 수 있도록 하였다. (4) 한편, ○○도와 ▶도에 거주하는 상당수의 주민들은 성수기 때 잦은 승선권의 매진으로 불편을 겪고 있고, 파도가 높은 □□도·○○~○○도~▶도 항로를 운항할 때는 기존 선박의 경우 선체가 심하게 흔들려 이용객들이 배멀미를 하는 등 불편을 겪고 있다고 하면서 배멀미에 시달리지 않고 기상악화시에도 정상운항할 수 있는 선박의 투입으로 해상여객서비스의 수준이 향상되기를 원하고 있는데, 피고도 이 사건 면허신청 이전의 면허신청에 대한 심사과정에서 기존 선박의 특성상 배멀미가 심한 사실을 인정한 바 있다. 다. 판 단 (1) 이 사건 여객운송면허의 성질 해운법 제4조의 규정에 의한 해상여객운송사업면허의 허용 여부는 당해 항로의 수송수요, 선박계류시설 등의 적합성, 해상교통의 안전, 이용자의 편의 등에 관하여 기술적이고 전문적인 판단을 요하는 분야로서 이에 관한 행정처분은 해상운송행정을 통한 공익실현과 아울러 합목적성을 추구하기 위하여 보다 구체적 타당성에 적합한 기준에 의하여야 할 것이므로 그 범위 내에서는 법령이 특별히 규정한 바가 없으면 행정청의 재량에 속하는 것이라고 보아야 하나, 다만 재량권을 행사함에 있어 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 당해 행위의 목적 위반이나 동기의 부정 등의 사정이 있다면 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다. 따라서 이 사건 면허신청이 면허기준에 부합하는지 여부에 대한 행정청의 전문적판단은 가능한 한 존중되어야 하지만, 행정청이 이 사건 면허신청에 대하여 법령상 규정된 면허기준을 구체적으로 적용함에 있어서 사실을 오인하여 그 해석상 당해 신청이 면허발급의 기준에 적합함에도 불구하고 이에 적합하지 않다고 판단하여 면허거부처분을 하였다면, 그 거부처분은 재량권을 남용한 위법한 처분이라고 할 것이다. (2) 이 사건 면허신청 사업의 개시가 수송수요기준에 적합한지 여부 (생 략) (3) 이 사건 면허신청 사업에 사용하는 선박계류시설의 적합성 여부 (가) 안좌항의 경우 원고가 ▼▼군과 협의하여 ◇◇교 등 선박계류시설을 공동으로 설치한 후 운항할 계획임을 밝히고 있으므로 계류시설의 적합성에 관한 문제는 발생하지 않는다. (나) □□도항과 ○○항의 각 선박계류시설에는 각 1척의 선박만이 접안하여 승객 을 하선시킬 수 있기는 하지만, □□도항과 ○○항이 서남문대교로 연결되어 있어 □□도항과 ○○항에서 하선한 승객들이 육상교통을 이용해 서남문대교를 통하여 ○○도와 □□로 건너 갈 수 있으므로, □□도항과 ○○항을 교대로 사용하는 현재와 달리 □□도항과 ○○항의 선박계류시설을 동시에 사용한다면 □□도·○○에서 하선하는 승객의 수를 감안할 때 선박계류시설을 사용함에 있어 큰 혼잡은 없을 것으로 보일 뿐만 아니라 □□도항과 ○○항을 교대로 사용하는 현재의 경우보다 선박운항편수가 증가함에 따라 승객들의 선택의 폭이 넓어져 승객들의 편의를 더욱 증진시킬 수 있다 할 것이다. (다) 또한, ○○도에서는 선박계류시설인 ◇◇교 좌, 우측면으로 2척의 선박이 동시에 접안할 수 있고, ▶도에서는 여름철 성수기에는 북쪽항을 이용하는데 북쪽항 선착장은 이 사건 처분 당시에는 한 쪽에서만 접안이 가능하였으나 그 반대편에서도 접안이 가능하도록 보강공사가 완료되었고, 이 사건 면허신청선박은 그 길이가 23.93m로 33.89~43.85m인 기존 선박에 비하여 짧아 위 선착장의 반대쪽을 이용한 접안이 보다 용이하다. 한편 겨울철에 이용하는 남쪽항은 동시에 1척의 선박만이 접안할 수 있으나 겨울철은 비성수기로서 선박운항 횟수가 적어 현재의 시설로도 선박들이 접안하는데 큰 혼잡은 없는 것으로 보인다. (라) 가령 선착장 등 접안시설이나 승·하선대 등 계류시설이 부족하다 하더라도 해운법 제4조 제5항은 해상여객운송사업면허를 함에 있어 해양수산부령이 정하는 기간 내에 선박계류시설 등을 갖출 것을 조건으로 이를 면허할 수 있다고 규정하고 있고 피고가 종전에 ○○해운에 대하여 선박계류시설의 확보를 조건으로 해상여객운송면허를 하여 준 사실이 있는 점에 비추어, 피고로서는 선박계류시설의 부족을 해상여객운송사업면허신청의 불허사유로 삼기 전에 먼저 선박계류시설을 갖출 수 있는 지 여부를 살펴 그것이 가능하다면 선박계류시설을 갖추거나 그에 관한 시설공사가 완공된 후에 운항할 것을 조건으로 면허를 부여하는 것이 합당한 재량권의 행사에 해당한다 할 것이다. (4) 이 사건 사업의 개시로 해상교통안전에 지장을 줄 염려가 있는지 여부 (가) 먼저 성수기 선박간 속도경쟁에 따른 해양사고 발생우려에 관하여 보건대, 앞서 본 바와 같이 이 사건 항로의 폭이 500~600m 가량 되는 반면 기존 선박의 폭은 9.4~13.6m이고 이 사건 면허신청선박의 폭은 8.53m에 불과하여 이 사건 항로의 폭 중 2~300m만을 이용하더라도 2대의 선박이 충분히 진행 또는 교행할 수 있다고 보여지고, 이 사건 면허신청선박은 운항 중 파도나 반류를 거의 동반하지 않으므로 협수로인 강이나 운하에서도 다른 배에 위험을 주지 않고 고속으로 달릴 수 있으며 짧은 시간내에 정지할 수도 있고 정지거리도 길지 아니한 점에 비추어 선박운항자의 과실이 없는 한 이 사건 면허신청선박이 투입되었다고 하여 기존 선박과의 충돌 위험성이 있다거나 있다고 하더라도 기존 선박보다 크다고 보기도 어렵다. 비록 피고의 주장과 같이 이전에 성수기 중 안개다발시 무리한 경쟁운항으로 쾌속선끼리 충돌사고가 발생한 사례가 있다 하더라도 그 원인이 주로 선박운항지침을 준수하지 아니한 운항자의 과실에 있는 이상 그러한 막연하고도 추상적인 위험만으로 이 사건 사업의 개시 자체가 해상교통안전에 지장을 줄 염려가 있다고 단정할 수는 없다(육상운송이나 항공운송에 있어서도 운전 또는 운항자의 과실로 사고가 발생할 가능성은 상존함에도 이러한 사항은 면허결격사유로 고려되지 않는다). (나) 다음으로 기항지에서의 안전사고 우려에 관하여 보건대, 을가 2호증의 19의 기재에 의하면, 목포해양경찰서는 이 사건 사업개시로 해상교통안전에의 지장 여부에 대한 피고의 의견조회에 대하여 면허발급 이후 운항시 협의될 사항이라고 회신하였고, 종전 ○○고속훼리의 면허신청 심사과정에서 접안에 따른 제반여건에 대하여는 기존 접안시설 이용에 따른 바지선, 펜더, 타이어 등 계류시설을 사전 점검하고 보강조치하여 선박 접안, 승객 승·하선시 안전사고가 발생하지 않도록 조치를 강구하여야 하고 성수기에 선사간 입출항 시간중복과 접안장소의 대기시설 협소에 따른 승·하선시 혼잡방지 대안 마련의 조치가 요구된다고 회신한 사실을 인정할 수 있는바, 이는 펜더 등 안전시설을 보강하고 성수기에 안전요원을 배치하여 승객들의 승·하선시 질서유지를 담당하게 하는 등의 조치를 취함으로써 손쉽게 대처할 수 있는 것인 만큼 이로써 이 사건 면허신청을 거부할 만한 사유가 된다고 보기는 어렵다 할 것이다. (5) 이 사건 사업이 이용자의 편의에 적합한지 여부 (가) 육상교통에 있어서는 도로·철도·항공 등 교통수단 상호간 및 도로교통 내에서도 대체성이 많아 이용객들이 자신의 선택에 따라 다른 교통수단을 이용할 수 있지만 이 사건에서와 같이 해상교통의 경우에는 이용객들로서는 피고가 면허한 선박을 이용하는 외에는 다른 교통수단을 선택할 기회 자체가 없다는 점이 깊이 고려되어야 한다. (나) 이 사건 항로 중 목포~□□도·○○항까지는 항로가 협소하고 주변 바닷가에 어업시설이 산재해 있어 선박이 최고속도를 내기 어려울 뿐 아니라 평수구역으로서 □□도·○○~▶도까지의 항로에 비해 파도가 높지 않아 기존 선박과 이 사건 면허신청선박 사이에 승선감에 있어 큰 차이가 없을 것이나, □□도·○○~▶도까지의 항로는 여건상 선박의 최고속도까지 운항이 가능하지만 파도가 높은 항로여서 선박의 속도가 빨라질수록 파도의 영향으로 롤링과 피칭이 커질 수밖에 없는데 선박의 구조면에서 상대적으로 롤링과 피칭이 적어 승선감이 기존 선박에 비하여 상당히 우월한 이 사건 면허신청선박이 이용객들의 편의를 더욱 증진시킬 것으로 보인다(□□도·○○~▶도의 항로길이는 목포~□□도·○○의 항로길이의 약 2배로 □□도·○○~▶도의 운항시간이 전체운항시간의 절반 이상을 차지하고 승객들의 대부분도 ○○도, ▶도를 방문하는 사람들이므로 □□도·○○~▶도 항로에서의 배멀미 등 승선감은 이용객들이 이 항로를 이용함에 있어 우선적으로 고려하는 사항일 뿐만 아니라 이용객의 편의 측면에서 목포~□□도·○○ 항로 보다 더욱 중요하게 고려해야 할 사항이기도 하다). 또한 Jet Foil선의 한·일간 항로에서의 취항률에 비추어 기상악화로 파도가 높은 경우 기존선보다 높은 안정성을 확보할 수 있을 것으로 보인다. (다) 특히 이 사건 항로를 이용하는 승객들이 차량을 동반하는 경우라면 차량을 탑재할 수 있는 대형 쌍동선의 운행이 필요하겠지만 이 사건 항로를 이용하는 승객들 중에는 차량을 동반하지 않고 수화물도 많지 않은 여행객들이 대부분으로서 이 사건 항로를 운항하는 선박을 선택함에 있어 차량 등 대형화물의 탑재여부보다는 주로 운항시간이 짧은지 여부나 배멀미를 적게 하는 등 승선감이 좋은지 여부를 더욱 고려할 것이라는 점을 감안하면, 운항시간이 짧고 배멀미가 거의 없는 이 사건 면허신청선박이 이러한 승객들의 요구를 충족시키면서 이용자의 편의를 더욱 증진시킬 수 있다고 할것이다. (라) 피고 및 참가인들은 이 사건 면허신청이 받아들여져 여객운송의 공급이 과잉으로 되면 기존 선박회사나 신규 선박회사 모두 경영상 어려움을 겪게 되어 이용객들에 대한 서비스가 저하될 것이라고 주장한다. 살피건대, 먼저 해운법 제5조 제1호는 해상여객운송사업의 면허기준으로서 당해 사업의 개시가 해양수산부장관이 정하는 수송수요기준에 적합할 것을 요구하고 이에 따라 관리요령 제6조 제1항 제1호는 면허신청항로에 기취항하고 있는 전체여객선의 면허신청 최근 1년간 평균탑재수입률이 면허신청선박을 포함하고도 35% 이상을 유지하는 경우 수송수요기준에 적합한 것으로 보고 있는 바, 이 규정의 취지는 평균탑재수입률이 35% 이상이면 면허신청선박을 포함하여 전체여객선의 경영상 수익을 보장하면서 과당경쟁으로 인한 부정적인 효과를 방지하고 해상운송의 질서를 유지하며 공정한 경쟁을 확보할 수 있는 수준이 된다는 것이라 할 것이고, 앞서 본 바와 같이 이 사건면허신청으로 인한 평균탑재수입률이 38.39%로서 위 규정이 정하고 있는 기준을 초과하고 있으므로, 이 사건 면허신청을 받아들이게 되면 여객운송이 공급과잉이 되어 기존 선박회사나 신규 선박회사 모두 경영상 어려움을 겪게 된다는 피고 및 참가인들의 위 주장은 이유 없다. 다음으로 이 사건 항로를 이용하는 이용객들이 해마다 증가하고 있어 신규선박의 투입이 요구되는 상황임에도 이 사건 항로를 운항하는 기존 선박회사인 참가인들은 과잉경쟁으로 인한 경영손실을 방지한다는 명목으로 앞서 본 바와 같이 운항시간대 및 운항횟수를 상호 협의·분배하여 운항하고 있는바, 이는 실질적으로 보아 참가인들이 담합하여 이 사건 항로에서의 운송을 사실상 독점하면서 경쟁을 제한하고 있는 것에 다름 아니라 할 것이다. 그런데 사업자간의 공정하고 자유로운 경쟁은 창의적인 기업활동을 조장할 뿐만 아니라 소비자 확보를 위한 사업자 사이의 서비스 경쟁을 유발하여 서비스의 질을 높이면서 가격을 보다 저렴하게 하고 소비자들의 이용환경을 개선하게 하는 등 이용객들의 편의를 증대하는 효과를 가져온다 할 것이므로 그러한 이유로 공적인 관점에서 자유경쟁의 예외를 인정할 만한 정도의 공익상 필요한 사업이라 하더라도 경쟁의 제한은 필요한 최소한도에 그쳐야 하는 것이다. 이 사건의 경우 이 사건 항로에서의 여객운송사업은 앞서 본 바와 같이 기존 선박회사 사이의 담합으로 자유로운 경쟁을 제한함으로써 기존 선박회사들에게 신규선박의 증편이나 선박계류시설의 개선, 기항지에서의 안전사고 예방조치 등 이용객들의 불편을 줄이기 위한 노력을 게을리하게 하면서 신규업체의 진입을 가로막아 별다른 노력 없이 합리적인 수익 이상의 부당한 이익을 취하게 하고 소비자들인 이용객들에게 불합리한 비용을 지출하게 하면서 이용객들의 편의를 저해하고 있는 상태인데, 신규업체의 진입을 허용하지 않으면서까지 그와 같이 경쟁을 제한할 만큼의 공익적 요청이 크다고는 보이지 아니할 뿐만 아니라 오히려 ○○도 및 ▶도 주민들이 요구하는 바와 같이 이 사건 면허신청을 받아들여 선박회사 사이에 경쟁을 하도록 하는 것이 이용객의 편의를 증대하는 데 더욱 기여하고 해운법 제1조에서 들고 있는 해상운송에서의 공정한 경쟁을 확보하여 해운법의 목적에 이바지하는 것이라고 할 것이므로, 피고 및 참가인들의 위 주장은 이 점에서도 이유 없다. (마) 한편 이 사건 면허신청으로 인하여 문제되는 선박계류시설이 평상시에는 별다른 문제가 없으나 성수기에 부족하게 되더라도 성수기에는 해상교통뿐만 아니라 육상교통시설의 경우에도 갑작스런 이용객의 증가로 큰 혼잡이 초래되고 있고 이는 제한된 시설을 다수의 사람이 이용하는데 수반되는 불가피한 현상이므로 기항지에서의 선내대기시간의 증가, 대기시설의 부족 등으로 인한 불편은 어느 정도까지는 수인될 수 있는 것이고 이를 이유로 선박계류시설의 부족이나 안전상의 문제를 탓할 것은 아니라고 본다. (6) 피고의 나머지 주장에 관한 판단(생 략) 라. 소결론(생 략) 3. 결 론 그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로, 피고의 항소를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 참조 재결례 o ▶도항의 계류시설 부족으로 면허불허처분을 한 유사 사건 - 국행심 2006-07474 해상여객운송사업면허 거부처분 취소청구(기각) - ○○(주)가 청구한 사건임] - 이 처분에 대한 행정소송에서는 피고의 처분이 위법하다고 보아 원고승소판결·확정(대법원 2008. 12. 11. 선고 2007두*****판결) ※ 관련 재결례 : 국행심 2006-07474 해상여객운송사업면허 거부처분 취소청구(기각) 「해운법」 제4조의 규정에 의한 해상여객운송사업면허는 특정인에게 권리나 이익을 부여하는 행정행위로서 법령에 특별한 규정이 없는 한 재량행위이고, 그 허용여부는 해상운송행정의 공익과 합목적성을 실현하기 위하여 동법 제5조의 규정에 의한 당해 항로의 수송수요, 선박계류시설 기타 수송시설의 적합성, 해상교통안전, 이용자의 편의에 적합한 운항계획, 여객선의 보유량 및 여객선의 선령 등을 종합적으로 고려하여 기술적이고 전문적으로 판단하는 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 이에 관한 행정청의 판단이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것인바, 위 인정사실에 의하면, 이 건 항로의 평균탑재수입율은 38.39%이므로 이 건 신청이 동법 제5조제1호에 의한 수송수요기준에는 적합하나, 피청구인은 이 건 항로의 수송수요가 증가할 경우에는 기존 선박의 증회운항이 수시로 가능하므로 이용객의 편의가 크게 개선될 사항이 없고 이 건 신청을 받아들일 경우 사업자간 과당경쟁과 갈등유발이 예상되고, 성수기의 경우 기항지계류시설 부족에 따른 이용객 편의 및 해양교통안전 훼손이 우려되므로 동법 제5조 소정의 면허기준에 부적합하다는 이유로 이 건 처분을 한 것인 점, 피청구인은 이 건 항로에 대한 다른 사업자의 해상여객운송면허신청에 대하여도 동일한 이유로 불허처분을 하여 온 점 등을 고려하면, 피청구인의 이 건 처분이 재량권을 일탈하거나 남용하여 위법·부당하다고 할 수 없고, 이 건 처분의 위법·부당을 전제로 하여 이 건 항로에 대한 해상여객운송사업면허의 이행을 구하는 청구인의 청구는 이유 없다.