【주문】
청구인의 청구를 모두 각하한다.
【이유】
1. 사건개요
피청구인 1은 피청구인 2의 신청에 의하여 경기도 ○○시 ○○동 일원과 경기도 △△시 만안구 △△동 일원 195만 7,181㎡를 주택건설용지, 상업시설용지, 도시계획시설용지, 공공시설용지 및 유보지로 구분하여 광명역세권 택지개발예정지구로 지정하고, 택지개발사업실시계획을 승인하여 2006. 1. 9. 이를 건설교통부 고시 제2005-511호로 고시(이하 ‘이 건 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 1979년 정부가 올림픽을 유치하기 위하여 청계천의 공구상가 등을 시외로 강제 이주시키기 위한 행정명령을 함에 따라 2,610명의 상인들이 공구유통상가의 건설을 위하여 ○○봉사단 소유의 경기도 ○○시 ○○동 및 △△시 △△동 일대 약 7만5천평을 공동으로 매입하였다.
나. 대통령의 사망 등 정치ㆍ사회적 여건의 변화로 공구유통상가의 건설은 중단되었고, 위 토지는 △△시 하수종말처리장, 제2경인고속도로, 서울-□□ 고속도로사업 등에 수용되어 현재 3만 1천평만 남았는데 이 건 처분으로 다시 2만 3천평이 수용되면 8천평(1인당 46개 번지에 2평)만 남게 되고, 2평을 이전하려면 46개 번지의 등기부등본을 교부받아야 하므로 많은 비용이 소요되는 등의 문제점을 고려하여 ○○법인을 설립하여 출자등기를 하게 되었다.
다. 피청구인 2는 청구인의 토지를 포함한 경기도 ○○시 ○○동 일대 59만 5천평을 2003. 12. 6. 대한주택공사를 시행자로 하여 택지개발예정지구로 지정공고를 하였고, 2004년 11월 택지개발계획승인이 있었으며, 청구인의 토지에 대한 용도를 결정하지 아니하고 ‘유보지’로 하여 2006. 1. 9. 이 건 처분을 한 것은 재량권을 남용한 위법한 처분이다.
라. 광역도시계획지침에 의하면, 토지소유자에게 분양우선권을 주도록 되어 있고, 국민고충처리위원회에서도 청구인에게 택지를 우선 공급하는 것이 바람직하다고 권고하였음에도 불구하고 이를 거부하는 것은 이해가 되지 않는다.
마. 따라서 피청구인들은 이 건 처분 중에서 유보지를 취소하여 토지이용계획을 수립하고, 토지소유자의 분양우선권을 보장할 의무를 이행하여야 한다.
3. 피청구인 주장
피청구인들은 다음과 같이 주장한다.
가. 공영개발로 인하여 토지 등을 수용당하는 토지소유자 중 법적 요건을 갖춘 자에게 「택지개발촉진법」의 규정에 따라 분양우선권을 부여하는 것이고, 청구인은 개발제한구역 지정 이후인 1979년 공구상가의 건설을 목적으로 토지를 매입한 것이나, 광명역세권 택지개발지구로 지정되기 이전에 이미 개발제한구역으로 지정되어 있어 공구유통상가의 건설은 불가능하였던 지역이며, 청구인은 개발제한구역 지정 당시부터 거주해온 주민 등에 해당되지 아니하고, 토지매입 후 26년이 지난 현재까지 공구유통상가의 건설을 하지 못하였으므로 청구인은 택지를 우선 공급받을 수 있는 자격을 가지고 있지 못하다.
나. 광명역세권 택지개발사업지구는 지구의 면적 및 입지 등 제반 사항에 대하여 관련 부서의 협의와 주민공람 등을 거쳐 중앙도시계획위원회 및 주택정책심의위원회의 심의를 마치고 적법ㆍ타당하게 지정되었고, 현재 ‘유보지’로 결정된 지역은 당초 단독주택 및 공동주택으로 계획하여 승인신청을 하였으나 인근 하수종말처리장의 악취 및 행정관리상의 어려움이 대두되어 관련 지방자치단체와 협의 후 ‘유보지’로 승인된 것이므로 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다.
4. 이 건 청구의 행정심판 적격여부
가. 관계법령
행정심판법 제2조, 제3조 및 제4조
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 광명역세권 택지개발예정지구지정 및 사업실시계획승인고시, 국민고충처리위원회 의결서, 국민고충처리위원회 의견수용 청원서 및 회신문 등의 사본에 기재된 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
(가) 피청구인 1은 피청구인 2의 신청에 의하여 경기도 ○○시 ○○동 일원과 경기도 △△시 △△구 △△동 일원 195만 7,181㎡를 주택건설용지, 상업시설용지, 도시계획시설용지, 공공시설용지 및 유보지로 구분하여 광명역세권 택지개발예정지구로 지정하고, 택지개발사업실시계획을 승인하여 2006. 1. 9. 이를 건설교통부 고시 제2005-511호로 고시(이하 ‘이 건 처분’이라 한다)하였다.
(나) 국민고충처리위원회는 주택건설을 목적으로 하는 주택조합과 마찬가지로 공구유통상가의 건설을 목적으로 하는 청구인에게 수의계약의 방법으로 택지를 공급함이 타당하다고 할 것이므로 피청구인 2는 청구인에게 적정면적의 택지를 우선 공급하는 것이 바람직하다는 의견을 표명한다고 의결하고, 2005. 11. 23. 이를 청구인에게 통보하였다.
(다) 청구인은 2006. 1. 4. 국민고충처리위원회의 의견을 수용하여 달라는 청원서를 피청구인 2에게 제출하였고, 피청구인 2는 분양우선권은 공영개발을 전제로 해당 사업지구에 적용되는 법의 토지공급규정 내에서 토지소유자에게 분양우선권을 주어야 하며, 광명역세권의 경우 단독주택 공급 신청량이 개발계획에서 계획된 수량을 초과할 때 개발제한구역지정 이전부터 토지를 소유한 자가 협의양도를 할 경우 우선 공급할 수 있고, 청구인의 공구유통상가의 건설을 위한 택지의 공급은 이에 해당되지 아니하므로 국민고충처리위원회의 의견을 수용할 수 없다고 회신하였다.
(2)「행정심판법」제2조ㆍ제3조 및 제4조의 규정에 의하면, 행정심판은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법 집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용인 처분 또는 부작위를 대상으로 하여 제기하도록 되어 있고, "처분"이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말하며, "부작위"라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하는 것이라고 되어 있고, 의무이행심판은 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 심판이라고 되어 있는바,
의무이행심판을 제기하기 위해서는 청구인이 피청구인에게 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사를 구하는 신청을 한 후 피청구인이 그 신청에 대하여 거부를 하거나 상당한 기간 내에 일정한 처분을 할 법률상의 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하여야 한다.
먼저 청구취지 1에 대하여 살펴보면, 청구인은 광명역세권지구 택지개발예정지구 지정 및 실시계획승인 중 ‘유보지’를 취소하고, 토지이용계획을 수립하라고 주장하나, 장기성ㆍ종합성이 요구되는 행정계획에 있어서는 그 계획이 일단 확정된 뒤에는 어떤 사정의 변동이 있다고 하더라도 주민에게 그 계획의 변경을 청구할 권리를 인정해 줄 수는 없다 할 것이며, 청구인의 청구취지는 이 건 처분의 취소가 아니라 이 건 처분 중 일부내용인 ‘유보지’에 대하여만 따로 독립하여 그 변경을 구하는 것이므로 이는 허용될 수 없는 것이고, 또한, 청구인이 이에 대하여 피청구인에게 어떠한 신청을 하였다고 볼 만한 자료가 없으므로 의무이행심판의 전제가 되는 거부처분이 있다고 볼 수도 없으며, ‘유보지’의 인근 하수종말처리장의 악취 및 행정관리상의 어려움이 대두되어 관련 지방자치단체와 하수종말처리장의 악취저감방안을 수립한 후 세부적인 토지이용계획을 수립하도록 협의하고 ‘유보지’로 승인한 것이므로 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
다음으로 청구취지 2에 대하여 살펴보면, 청구인에게 분양우선권을 보장할 의무를 이행하라는 것으로서 위 인정사실에 의하면, 청구인이 피청구인 2에게 국민고충처리위원회의 의견을 수용하여 달라는 청원서를 제출하였고, 피청구인 2가 이에 대한 회신을 하였으나 위 회신은 국민고충처리위원회의 의견을 수용할 수 없다는 피청구인 2의 견해를 통보한 단순한 민원회신의 성격인 것으로서 이를 행정심판의 대상인 처분이나 의무이행심판의 전제가 되는 거부처분이라고도 볼 수 없으며, 또한 개발된 택지의 분양은 관련 법령의 규정에 따라 사업시행자가 행하는 것으로서 분양우선권을 사전에 청구인에게 보장하여야 하는 법률상 의무가 피청구인 2에게 부여되어 있다고 볼 수 없다.
따라서 이 건 심판청구는 의무이행심판의 전제가 되는 거부처분이나 부작위가 존재하지 아니하므로 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기한 부적법한 청구다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.