【주문】
청구인의 청구를 기각한다.
【이유】
1. 사건개요
피청구인은 1999. 12. 9. 청구인을 개인택시운송사업 보충면허예정자로 확정하고, 2003. 6. 5. 청구인을 2005. 6. 15.자 개인택시운송사업 보충면허대상자로 확정하였으나 청구인이 2000. 4. 4.부터 개인택시운송사업을 양도받아 개인택시운송사업을 하고 있다는 이유로 2005. 5. 7. 청구인을 2005. 6. 15.자 개인택시운송사업 신규보충면허대상자에서 제외한다고 공고하였으며, 청구인은 피청구인은 2005. 6. 15. 개인택시보충면허인가제외처분을 취소하고, 청구인이 개인택시운송사업면허를 양도할 경우 개인택시운송사업보충면허를 인가하라는 이행요구서를 2005. 8. 5. 피청구인에게 제출하였으나, 피청구인은 위와 동일한 이유로 2005. 8. 19. 이를 거부하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 피청구인은 동일인이 2개의 개인택시운송사업면허를 받는 것은 법리상 불가능하다고 민원회신하였으나, 청구인은 두개의 운송사업면허를 보유하겠다는 것이 아니라 청구인 소유의 개인택시를 2005. 4. 4.부터는 양도할 수 있고 청구인의 내인가일이 2005년 5월경이므로 피청구인이 새로 정한 개인택시보충면허예정자 자격을 위반하지 않는다고 주장을 한 것임에도 피청구인은 그릇된 행정해석을 근거로 위의 민원회신을 하였다.
나. 피청구인은 시행규칙 제17조제2항의 규정에 의해 청구인이 종전의 개인택시운송사업면허를 양도한 날까지의 경력을 제외하면 개인택시 자격요건을 충족할 수 없게 되어 개인택시면허를 부여할 수 없다고 주장하나, 피청구인은 이미 자격을 공평하게 심사하여 1999. 12. 9. 청구인을 개인택시보충면허예정자로 확정하였고, 그 자격유지요건으로 「여객자동차 운수사업법」상 결격사유 및 중대한 교통사고자 이외에는 면허시까지 계속 자격을 유지한다고 통보하였으며, 청구인은 행정심판서 제출일 현재 동법 제7조의 결격사유에 해당사항이 없으며 중대한 교통사고 경력도 없어 자격을 유지하고 있다.
다. 피청구인은 2003. 6. 5. 공고를 통하여 "개인택시면허 보유자 제외"라는 새로운 자격규정을 만들었으나, 이는 「행정절차법」 제4조의 신의성실 및 신뢰보호를 위반하여 적법한 절차로 확정된 개인택시보충면허예정자의 자격을 박탈하는 규정이므로 내인가일 현재 개인택시보유자는 따로 형평에 맞게 처분해야 한다.
라. 청구인은 피청구인의 보충면허 상담내용과 피청구인이 서면으로 보내온 자격유지요건 및 면허실시방법을 신뢰하여 약 40년 이상을 기다려야만 순번이 도래하는 상황이라 판단하였고, 가족을 부양하기 위해 개인택시를 양수하였는데도 피청구인이 청구인에게 개인택시보충면허의 교부를 거부한 것은 신뢰보호원칙 및 비례의 원칙을 위반한 것이다.
마. 모든 관련법규가 면허신청공고일을 기준으로 과거의 개인택시 보유경력 및 보유사실만을 심사하고 있고, 피청구인도 일관되게 직업전환이 보충면허자격에 영향을 주지 않는다고 안내하였음에도 개인택시보유 사실을 이유로 보충면허예정자 자격을 박탈하는 것은 헌법상의 직업선택의 자유를 위배하는 것이다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
(본안 전 항변)
2005. 8. 19.자 피청구인의 민원회시는 처분이 아니므로 이 건 행정심판은 각하되어야 한다.
(본안에 대한 답변)
가. 피청구인이 2003. 6. 5.자 공고에서 "내인가일 현재 중대한 교통사고 등 결격사유 해당자 및 개인택시면허 보유자를 제외한다"고 명시한 것은 「여객자동차 운수사업법 시행령」 제3조제1항 라목에 근거한 결격사유에 해당되는 것으로 적정한 조치이다.
나. 「여객자동차 운수사업법」에 의한 개인택시운송사업면허는 특정인에게 권리나 이익을 부여하는 행정행위로서 법령에 특별한 규정이 없는 한 재량행위이고, 그 면허를 위하여 필요한 기준을 정하는 것도 역시 행정청의 재량행위에 속하는 것이므로, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 존중되어야 한다.
4. 이 건 청구의 행정심판적격 여부 및 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
행정심판법 제2조 및 제3조
여객자동차 운수사업법 제5조, 제6조, 제15조 및 제67조
동법 시행령 제3조, 제5조 및 제26조
동법 시행규칙 제16조
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 개인택시운송사업 보충면허대상자 모집 등 공고, 1999 개인택시 보충면허예정자 확정통보 및 면허시행계획, 개인택시 보충면허예정자 내인가 및 본면허 계획 시달, 이행요구서, 민원회신, 보충서면 등 각 사본의 기재 내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
(가) 피청구인은 택시를 고급 교통수단으로 육성하고 서비스를 개선하기 위하여 1993년 10월경 서울특별시의 택시적정규모를 7만대(법인택시 포함)로 결정한바 있으며, 1999. 7. 22. 서울특별시공고(제1999-603호)로 개인택시운송사업 보충면허대상자 모집공고를 통하여 관련 법령에 따라 개인택시운송사업면허를 받을 수 있는 기본요건과 아울러 무사고운전경력 등을 심사하여 개인택시운송사업면허요건 해당자 3,655명을 개인택시운송사업 보충면허예정자로 확정하였다.
(나) 피청구인은 1999. 12. 9. 위 보충면허예정자 3,655명 증 511명에 대하여 내인가를 하였고, 청구인에 대하여는 청구인이 개인택시운송사업 보충면허대상자(3순위 523번)로 확정하였으며, 「여객자동차 운수사업법」상 결격사유 및 중대한 교통사고자 이외에는 면허시까지 계속 자격을 유지하고, 7만대 부족분 발생시 면허예정자 순위에 의거 보충면허를 한다고 통보하였다.
(다) 피청구인은 위 보충면허예정자 중 2000년 48명, 2001년 47명, 2002년 34명에 대한 개인택시운송사업면허를 부여하였으나, 보충면허예정자 모두에게 면허를 실시하려면 60-70년이 소요되고, 보충면허대기자들의 장기간 대기에 따른 추가 교통사고발생 등 자격상실에 대한 불안으로 생활이 안정되지 못하여 엄청난 고통을 느끼고 있다는 민원이 계속되자, 피청구인은 택시운영제도 개선방안연구 학술용역을 추진하였으며, 그 결과 택시시장에 미치는 영향을 최소화하고, 보충면허예정자의 행정신뢰 및 고충해소의 차원에서 2003년 6월부터 반기별로 500대씩 6회에 걸쳐서 분할면허를 하기로 결정하였다.
(라) 피청구인은 위 결정에 따라 2003. 6. 5. 서울특별시공고(제2003-684호)로 개인택시운송사업 보충면허예정자 순위별 면허일정 공고를 하였고, 그 공고에 의하면, 청구인의 본면허 예정일은 2005. 6. 15.(5회)로 되어 있으며, 내인가일 현재 중대한 교통사고(사망자 2인 이상) 등 결격사유 해당자 및 개인택시면허 보유자는 제외하고, 향후 개인택시운송사업 추가 신규면허는 없다고 되어 있다.
(마) 피청구인은 2005. 5. 3. 각 구청장에게 개인택시 보충면허예정자 내인가 및 본면허계획을 시달하면서 면허예정자 및 내인가자 명단 등을 2005. 5. 7. 공고하도록 하였고, 제5회(2005. 6. 15.자) 보충면허대상자에 대하여 조건부내인가를 실시한 후 제출서류 및 차고지확보에 따른 각 구청 보고와 개인택시조합의 교육결과에 따라 본면허를 실시한다고 되어 있으며, 내인가 예정인원은 488명(개인택시 양수자 37명 제외)으로 되어 있고, 면허조건은 차고지 확보, 운수종사자 교육, 영수증 발급기 장착 등으로 되어 있으며, 내인가자 제출서류는 건강진단서, 운전정밀검사종합판정표, 택시운전자격증, 무사고운전경력증명서로 되어 있고, 보충면허대상 제외자 명단에 청구인이 포함되어 있다.
(바) 청구인은 2000. 4. 4. 개인택시운송사업면허를 양수하여 2005. 9. 20.자로 양도하였다.
(사) 청구인이 피청구인은 2005. 6. 15.자 개인택시보충면허인가제외처분을 취소하고, 청구인 소유의 개인택시운송사업면허를 양도할 경우 개인택시보충면허를 인가하라는 취지의 탄원서(이행요구서)를 2005. 8. 5. 피청구인에게 제출하자, 피청구인은 2003. 6. 5. 개인택시 보충면허예정자 순위별 공고를 통하여 내인가일 현재 중대한 교통사고(사망자 2인 이상) 등 결격사유 해당자 및 개인택시면허 보유자는 제외한다고 명시하였고, 「여객자동차 운수사업법 시행규칙」 제17조제2항제1호의 규정에 의하면, 종전에 개인택시운송사업의 면허를 받은 자(면허의 양도를 받은 자를 포함한다)가 그 사업을 양도하고 다시 개인택시운송사업의 면허를 받고자 하는 경우에는 종전의 개인택시운송사업면허를 양도한 날까지의 경력은 이를 제외하도록 되어 있고, 종전의 운전경력을 제외하면 청구인은 개인택시 자격요건을 충족할 수 없게 되어 개인택시운송사업면허를 부여할 수 없으며, 「여객자동차 운수사업법 시행령」 제3조의 규정에 의하면, 개인택시운송사업은 일정한 구역 안에서 운행계통을 정하지 아니하고 1개의 운송계약으로 자동차 1대를 질병 등의 경우를 제외하고는 사업자가 직접 운전하여 여객을 운송하는 특정개인에 대한 대인면허이므로 이미 개인택시면허를 보유하고 있는 동일인에게 면허를 발급할 수 없다고 2005. 8. 19. 청구인에게 통보하였다.
(아) 개인택시운송사업 보충면허의 민원에 대한 피청구인의 민원회신 및 인터넷 상담의 답변에 의하면 다음과 같이 되어 있다.
1) 보충면허예정자로 확정된 경우 직업전환과 면허와는 무관하다.
2) 「여객자동차 운수사업법」에서 정한 중대한 교통사고를 제외하고는 기타 결격사유와 관계없이 면허할 수 있다.
3) 해외여행, 해외취업, 직업전환, 사고 및 기타 사유로 운전면허가 취소된 후 운전면허의 재취득 등은 보충면허와 무관하다.
(2) 먼저, 이 건 청구의 행정심판적격 여부에 대하여 살펴보면, 「행정심판법」 제3조 제1항의 규정에 의하면, 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있다고 되어 있고, 동법 제2조제1항의 규정에 의하면, 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있으며, 여기에서 행정청이 국민으로부터 어떠한 신청을 받고서 이를 거부하거나 그 신청에 따르는 내용의 행위를 하지 아니한 것이 행정심판의 대상이 되는 처분이나 부작위가 되기 위해서는 국민이 행정청에 대하여 그 신청에 따른 처분을 하여 줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 한다고 할 것인바, 「여객자동차 운수사업법」 제5조제1항 , 동법 시행령 제26조, 및 동법 시행규칙 제16조에 의하면, 개인택시운송사업의 면허를 받고자 하는 자는 개인택시운송사업면허신청서를 시·도지사에게 제출하여야 한다고 되어 있고, 2005. 8. 19.자 피청구인의 민원회시는 청구인의 2005. 8. 5.자 개인택시면허 신청에 대한 거부의 의사가 명확히 고지된 것이므로 거부처분에 대하여 제기된 적법한 청구이다.
(3) 다음으로, 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 대하여 살펴보면,
(가) 「여객자동차 운수사업법」제5조ㆍ제6조 및 제67조의 규정에 의하면, 여객자동차운송사업을 경영하고자 하는 사람은 건설교통부장관의 면허를 받아야 하고, 여객자동차운송사업의 면허기준은 운전경력 및 교통사고의 유무 등 건설교통부령이 정하는 기준에 적합하여야 하며, 건설교통부장관은 권한의 일부를 대통령령이 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사에게 위임할 수 있도록 되어 있고, 동법 시행령 제3조 및 제26조의 규정에서 여객자동차운송사업의 종류를 일반택시운송사업 및 개인택시운송사업 등으로 구분하고, 개인택시운송사업은 자동차 1대를 사업자가 직접 운전하여 여객을 운송하는 사업으로 정하였으며, 건설교통부장관은 여객자동차사업의 면허의 취소ㆍ등록 등을 시ㆍ도지사에게 위임한다고 되어 있고, 동법 시행규칙 제17조에서 면허신청공고일부터 기산하여 과거 6년간 국내에서 여객자동차운송사업용 자동차 등을 운전한 경력이 5년 이상인 자로서 면허신청공고일 이전의 최종 운전종사일부터 기산하여 5년 이상 무사고로 운전한 경력이 있는 자 등으로 하되, 기간의 계산은 종전에 개인택시운송사업의 면허를 받은 자(면허의 양도를 받은 자를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)가 그 사업을 양도하고 다시 개인택시운송사업의 면허를 받고자 하거나 개인택시운송사업면허취소처분을 받은 자가 다시 개인택시운송사업의 면허를 받고자 하는 경우에는 종전의 개인택시운송사업면허를 양도한 날 또는 개인택시운송사업면허취소처분을 받은 날까지의 운전경력은 이를 제외하도록 하는 등 개인택시운송사업의 면허기준 및 운전경력의 계산에 관하여 규정하고 있다.
(나) 청구인은 피청구인이 개인택시운송사업면허의 교부를 거부한 것은 신뢰보호원칙 및 평등의 원칙 등을 위반한 것이라고 주장하나, 위 인정사실에 의하면, 「여객자동차 운수사업법 시행령」 제3조에서 개인택시운송사업을 자동차 1대를 사업자가 직접 운전하여 여객을 운송하는 사업으로 규정되어 있고,「여객자동차 운수사업법 시행규칙」 제17조제2항제1호에서 종전에 개인택시운송사업면허를 받은 자(면허의 양도를 받은 자를 포함한다)가 그 사업을 양도하거나 면허취소처분을 받고 다시 면허를 받고자 할 경우에는 기존 개인택시운송사업면허자의 운전경력을 위 운전경력에서 제외한다고 규정되어 있으므로, 이미 개인택시운송사업을 영위하고 있는 자에 대하여 다시 재산적 가치만을 부여하기 위하여 그 면허를 교부할 수는 없다 할 것이므로 피청구인의 이 건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.