【주문】
청구인의 청구를 기각한다.
【이유】
1. 사건개요
청구인은 이미 제1종 대형, 제1종 보통 및 제2종 보통운전면허에 대한 자동차운전전문학원으로 지정된 유한회사 ○○자동차운전전문학원의 설립·운영자로서, 전라남도 ○○시 ○○동 669-9번지 외 2필지(2,539㎡)에 대해 자동차운전연습장으로 사용하기 위하여 2004. 7. 1. 목포시장에게 개발행위(토지형질변경)허가를 신청하여 2004. 7. 7. 허가를 받고 부지정지공사를 하여 2004. 8. 27. 목포시장으로부터 준공검사를 필한 후, 2004. 9. 24. 기존 학원부지 개별코스 교육장 부지 중 1,038㎡와 새로이 허가받은 부지 중 614㎡를 합한 1,652㎡의 부지(이하 "이 건 부지"이라 한다)에 특수(트레일러)교육장을 신설하는 내용으로 피청구인에게 자동차운전전문학원 변경등록을 신청하여 2004. 10. 5. 승인받았으나, 피청구인의 동부지 사용적합 여부에 대한 조회 의뢰에 대해 목포시장이 위 부지는 전라남도고시 2004-9호(2004. 1. 27.)에 의해 제2종 주거지역으로 지정되어 자동차관련 시설 중 주차장 및 세차장만이 건축가능하다고 2004. 10. 13. 회신하자, 피청구인이 청구인에 대한 보완명령, 목포시에 대한 동부지 사용적합 여부에 대한 2차 조회 의뢰 및 청문을 거쳐 2005. 5. 20. 청구인에게 특수(트레일러)교육장등록취소처분(이하 "이 건 처분"이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 1983년부터 ○○시 ○○동에 제1·2종 운전 교육장을 시설하여 운영하다가 특수(트레일러)교육장을 시설하기 위하여 기 존 운전연습장 옆 2필지(2,539㎡)를 자동차 운전연습장과 주차장으로 사용하기 위하여 목포시에 개발행위(토지형질변경)를 신청한 후 특수(트레일러)교육장과 주차장을 시설하고 2004. 8. 27. 준공검사를 필하였으며 2004. 10. 5. 피청구인으로부터 특수(트레일러)교육장으로 승인받고 활용하고 있는데 목포시가 2종 주거지역에 자동차관련시설 중 세차장과 주차장만 사용가능하다고 회신한 것 외에는 어떠한 처분도 한 사실이 없는데도 불구하고 피청구인이 이 건 처분을 하였다.
나. 목포시의 인허가 과정이나 전남지방경찰청의 특수(트레일러)교육장의 승인 과정에서 하자가 없었는데도 이제 와서 새로운 해석 또는 관행으로 소급하여 특수(트레일러)교육장 승인을 취소한 것은 명백히 법적용을 잘못한 것이므로 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 목포시의 개발행위(토지형질변경) 인허가과정에서 하자가 없었는데 피청구인이 새로운 해석 또는 관행으로 특수(트레일러)교육장 승인을 취소한 것은 명백히 법적용을 잘못한 것이므로 취소되어야 한다고 주장하나, 전라남도지사 및 목포시장 등에 의견을 조회한 결과 관련법규에 위배되어 부적합하다는 내용으로 회신을 받았기 때문에 등록승인을 취소한 것일 뿐 피청구인이 임의로 법해석을 잘못하여 이 건 처분을 한 것을 아니다.
나. 이 건 부지에 대해 전라남도(지역계획과)에서, 자동차관련시설 중 주차장 및 세차장만 가능하고 자동차운전학원 특수(트레일러)교육장시설에 대해서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조의 규정에 의해 목포시에서 개발행위(토지형질변경)허가를 할 수 없다고 회신하였음에도, 목포시가 이 건 부지에 대한 부적합 회신 외에 어떠한 처분을 한 사실이 없어 피청구인의 이 건 처분이 부당하다는 청구인의 주장은 이유없다.
다. 이 건 부지에 대한 법률적 관리를 하고 있는 목포시장으로부터 관련 법규에 의해 특수(트레일러)교육장 부지로 적합하다는 의견이 있을 경우 피청구인은 등록취소를 할 이유가 없으며, 이 건 처분은 법령의 규정에 따라 공공의 목적을 이루기 위한 적법한 처분이다.
4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
도로교통법 제70조의4 및 제71조의15제1항제2호
동법 시행령 제42조의5 및 별표 1의3
동법 시행규칙 제38조의18제1항 및 별표 14의5
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제76조
동법 시행령 제71조 및 별표 5
목포시 도시계획조례 별표 6
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 개발행위(토지형질변경)허가신청서, 개발행위(토지형질변경)허가통지서, 준공검사필증, 자동차운전전문학원변경등록신청서, 토지이용계획확인서, 전문학원특수(트레일러)교육장시설변경등록통지, 자동차운전전문학원시설부지적합여부조회회신, 전문학원특수(트레일러)교육장부지보완명령통지, 전문학원행정처분사전통지 및 청문통지, 자동차운전학원ㆍ전문학원 행정처분 통지서 등 각 사본의 기재를 종합해보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
(가) 청구인은 유한회사 ○○자동차운전전문학원 설립·운영자로서, 위 학원은 제1종 대형·보통 및 제2종 보통 기능교육장 및 부대시설을 갖추어 1997. 6. 2. 자동차운전전문학원으로 지정받았다.
(나) 청구인이 2004. 7. 1. 전라남도 ○○시 ○○동 669-9번지 외 2필지(2,539㎡)에 대해 목포시장에게 개발행위(토지형질변경)허가를 신청하였으며, 신청서에 개발행위목적은 "부지정지 후 자동차운전연습장"으로, 용도지역은 "도시(2종 일반주거지역)"로 각각 기재되어 있다.
(다) 이에 대해 목포시장은 2004. 7. 7. 개발행위(토지형질변경)를 허가하였으며, 청구인은 이 건 부지에 부지정지공사를 하여 목포시장으로부터 2004. 8. 27. 준공 검사를 필하였다.
(라) 청구인은 기존 학원부지 개별코스 교육장 부지 중 1,038㎡와 새로이 허가받은 부지 중 614㎡를 합한 1,652㎡의 부지에 특수(트레일러)교육장을 신설하는 내용으로 피청구인에게 2004. 9. 24. 자동차운전전문학원 변경등록을 신청하였으며, 같은 날 피청구인은 위 부지의 자동차운전전문학원 시설부지 적합여부를 목포시장에게 조회 의뢰하였다.
(마) 피청구인은 2004. 10. 5. 청구인의 자동차운전전문학원 변경등록을 승인하였다.
(바) 목포시장의 2004. 10. 13.자 자동차운전전문학원시설부지적합여부조회회신에 의하면, 이 건 부지는 목포시 도시계획 용도지역상 제2종 일반주거지역에 속하며, 제2종 일반주거지역에서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조 및 동법 시행령 제71조, 「목포시 도시계획조례」 별표 6의 하목에 따라 「건축법 시행령」 별표 1 제16호의 자동차관련시설 중 주차장 및 세차장만 가능하다고 기재되어 있다.
(사) 목포시장의 2004. 9. 21.자 토지이용계획확인서에 의하면, 이 건 부지는 도시관리계획에 의하여 용도지역이 제2종 일반주거지역으로 지정되어 있다.
(아) 피청구인은 2004. 10. 18. 청구인에 대해 2005. 1. 15.까지 이 건 부지에 대해 「목포시 도시계획조례」에 위반되지 않도록 보완명령을 하였으나 청구인이 이행하지 아니하자, 목포시장에게 동부지 사용적합 여부에 대한 2차 조회 의뢰를 한 후, 청문 등을 거쳐 청구인에게 2005. 5. 31. 특수(트레일러)교육장등록취소처분을 하였다.
(2) 「도로교통법」 제71조의15제1항제2호, 동법 시행령 제42조의5 및 별표 1의3, 동법 시행규칙 제38조의18제1항 및 별표 14의5의 규정을 종합하면, 지방경찰청장은 자동차운전전문학원이 동법 시행령 별표 1의3의 규정에 의한 시설기준에 미달하게 된 때에는 1차위반의 경우 3월 이하 보완명령, 2차위반의 경우 자동차전문학원지정취소 및 등록취소를 할 수 있으며, 여기서 "시설기준"은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관계법령에 위반되지 않는 적법한 시설일 것을 요구하고 있다고 해석함이 상당하고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조, 동법 시행령 제71조 및 별표 5의 규정에 의하면, 자동차관련시설은 주차장, 세차장, 폐차장, 운전학원, 「여객자동차 운수사업법」·「화물자동차 운수사업법」 및 「건설기계관리법」에 의한 차고 및 주기장 등이며, 제2종 일반주거지역 안에서는 도시계획조례가 정하는 바에 의하여 위 자동차관련시설 중 주차장, 세차장, 차고 및 주기장을 건축할 수 있다고 규정되어 있으며, 「목포시 도시계획조례」 별표 6 하목의 규정에 의하면, 제2종 일반주거지역 안에서 자동차관련시설 중 주차장 및 세차장을 건축할 수 있다고 되어있는바,
위 인정사실에 의하면, 청구인이 개발행위(토지형질변경)허가를 받았다 하더라도 용도지역 안에서의 행위제한은 여전히 받게 되며, 이 건 부지는 용도지역 중 제2종 일반주거지역으로 지정되어 있고 자동차운전전문학원의 교육장은 자동차관련시설 중 운전학원에 포함되므로 이 건 부지를 자동차운전전문학원의 교육장으로 사용할 수 없는 점, 청구인이 비록 목포시장으로부터 이 건 부지에 대해 개발행위목적을 "부지정지 후 자동차운전연습장"으로 하여 토지형질변경허가를 받았다 할지라도 자동차운전전문학원에 대한 행정처분은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 토지형질변경허가와는 근거법률, 입법목적, 처분내용 등이 상이하고 그에 대한 권한은 지방경찰청장에게 있으므로 피청구인은 목포시장의 토지형질변경허가 여부에 제약받지 아니하고 스스로 판단하여 청구인에 대한 특수(트레일러)교육장등록취소를 할 수 있는 점, 피청구인이 청구인에 대해 보완명령을 하였으나 청구인이 이행하지 아니한 점 등을 고려할 때 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
한편, 청구인은 목포시의 인허가 과정이나 전남지방경찰청의 특수(트레일러)교육장의 승인 과정에서 하자가 없었는데도 이제 와서 새로운 해석 또는 관행으로 소급하여 특수(트레일러)교육장 승인을 취소한 것은 명백히 법적용을 잘못한 것이라고 주장하나, 행정처분에 하자가 있음을 이유로 처분청이 이를 취소하는 경우에는 그 처분이 국민에게 권리나 이익을 부여하는 수익적 처분인 때에는 그 처분을 취소하여야 할 공익상의 필요와 그 취소로 인하여 당사자가 입게 될 불이익을 비교형량한 후 취소할 수 있다고 할 것인바, 비록 피청구인이 청구인의 자동차운전전문학원 변경등록을 승인하였고 청구인이 이를 믿은데 과실이 없으므로 청구인에게 신뢰이익이 발생하였다 할지라도, "용도지역"이라 함은 토지를 경제적·효율적으로 이용하고 공공복리의 증진을 도모하기 위하여 도시관리계획으로 결정하는 지역을 말하며, 이러한 용도지역중 제2종 일반주거지역은 거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호를 위하여 필요한 지역 중 특히 중층주택을 중심으로 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역에 지정되고 있고 이러한 지정목적을 달성하기 위해서 제2종 일반주거지역에서는 일정한 행위가 관계법률에 의하여 제한되고 있으며, 이 건 부지는 제2종 일반주거지역으로 지정되어 주차장 및 세차장 외에는 자동차관련시설이 건축될 수 없다고 규정되어 있으므로 이 건 처분으로 인하여 청구인이 입게 될 불이익에 비하여 이 건 부지가 도시관리계획에 의해 제2종 일반주거지역으로 지정된 목적을 달성할 공익상 필요가 결코 작다고 할 수 없으므로 청구인의 주장은 이유없다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.