애완동물사료 수입검역 불합격처분 취소청구

청구인의 청구를 기각한다.

1. 사건개요 청구인은 이탈리아산 애완동물사료［① 개 사료 9,357kg(신고번호 ISP02*****95) 및 고양이 사료 6,030kg(신고번호 ISP02*****98), ② 개 사료 7,262kg(신고번호 ISP02*****91) 및 고양이 사료 7,830kg(신고번호 ISP02*****90), 이하 각각 ‘이 사건 물품 1, 2’라 하고 전체를 말할 때는 ‘이 사건 물품들’이라 한다］를 수입하기 위해 2021년 11월경 피청구인에게 검역신청을 하였고, 피청구인은 이 사건 물품들에 대한 검역결과 이 사건 물품 1의 경우 검역증 미첨부, 이 사건 물품 2 중 일부인 ‘개 사료 432kg(신고번호 ISP02*****91) 및 고양이 사료 270kg(신고번호 ISP02*****90)’(이하 ‘이 사건 물품 2-1’이라 한다)의 경우 돼지고기 등이 함유되어 있어 수입금지산이라는 이유로 2021. 11. 19. 청구인에게 이 사건 물품 1 및 이 사건 물품 2-1에 대한 검역 불합격처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 절차적 하자 관련 이 사건 처분은 청구인의 재산권을 직접적으로 침해하는 침익적 처분임에도 불구하고 피청구인은 이 사건 처분과정에서 청구인에게 사전 통지 및 의견청취를 거치지 않았고, 이를 거치지 않아도 되는 예외사유도 아니며, 이 사건 처분사유의 구체적인 근거와 이유가 제시되지 않았고, 불복절차에 대한 고지도 하지 않는 등 「행정절차법」상의 관련 규정을 모두 위반하였으며, 이 사건 처분 이후에도 피청구인은 청구인에게 소극적 행정, 갑질 및 협박 등으로 일관하였다. 나. 실체적 하자 관련 1) 이 사건 처분사유 중 검역증 미첨부 관련 가) 피청구인은 「수입 동ㆍ축산물 불합격 적용지침」(이하 ‘이 사건 지침’이라 한다)에 따라 이 사건 물품 1에 대하여 검역증 미첨부를 이유로 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 지침은 법적근거 없는 피청구인의 내부처리지침에 불과하고, 이 사건 물품들은 모두 선적 전에 검역이 되었으나, 청구인이 이 사건 물품 1에 대하여 선적 후 검역증명서를 발급받게 된 사정은 코로나 상황과 현지 행정당국의 실수에 기인한 것으로, 이탈리아 검역당국에서 검역을 마친 문제없는 물품이니 이에 따라 통관을 부탁한다는 내용의 서한을 보낸 점, 이 사건 물품 2-1의 경우 이 사건 물품 1과 동일한 물품임에도 선적 전에 검역증을 발급받았다는 이유로 통관된 점 등에 비추어 볼 때 이 사건 물품 1에 대한 검역 불합격사유는 타당하지 않다. 나) 이 사건 물품 1은 반추동물유래단백질을 함유하지 않은 소매용으로 포장된 애완동물사료이고, 이는 이탈리아 검역증명서에 명시된 사항이므로 ‘소해면상뇌증(Bovine Spongiform Encephalopathy, 이하 ’BSE‘라 한다)’ 관련 품목이 아닌 「지정검역물의 수입금지지역」(농림축산식품부고시) 별표상의 BSE 관련 품목 중 ‘제외 품목’에 해당한다. 「지정검역물의 검역방법 및 기준」(농림축산검역본부고시) 제5조제2항에 따르면, 「지정검역물의 멸균ㆍ살균ㆍ가공의 범위와 기준」(농림축산검역본부고시)상의 ‘확인품목’에 해당하는 검역물의 경우 선적 후에 검역증명서를 발급받아도 되는 것으로 규정하고 있으며, 이 사건 물품 1은 「지정검역물의 멸균ㆍ살균ㆍ가공의 범위와 기준」(농림축산검역본부고시)상의 ‘확인품목’에 해당하는바, 이 사건 물품 1에 대하여 선적 후 검역증명서가 발급되었다고 해서 청구인이 이 사건 물품 1을 수입하는 과정에서 검역증을 첨부하지 않았다고 볼 수 없다. 2) 이 사건 처분사유 중 수입금지산 관련 「지정검역물의 수입금지지역」(농림축산식품부고시) 별표에 따르면, 이탈리아산 돼지고기 가공품은 지정검역물의 수입금지지역에서 제외되는 것으로 규정하고 있다. 돼지고기를 함유한 애완동물사료의 경우 피청구인 외 검역소에서는 한 번도 불합격처분을 한 사례가 없음에도 청구인에게 이 사건 처분을 한 것은 형평에 반하고, 돼지고기 가공품의 개념에 식육을 전제로 한다는 어떠한 근거도 없으며, 피청구인 인천검역본부에서는 돼지고기 가공품 범위에 애완동물사료도 포함된다고 안내한바 있다. 또한 수입금지산이라도 그에 맞는 열처리가 되었다면 수입이 가능한데, 이 사건 물품 2-1은 가축화된 사육돼지고기를 함유하였고 햄류, 베이컨류 보다 여러 번의 가공을 거친 돼지고기 가공품이므로 이 사건 물품 2-1을 수입금지산으로 볼 수 없다. 3) 선적 전 검역증명서 발급이 이루어진 이 사건 물품 2-1과 이 사건 물품 1은 모두 같은 날 생산된 동일 품목이고, 이 사건 물품 2 중 일부는 통관이 되어 이미 국내에 유통 중이므로 이 사건 물품 1 또한 가축전염병을 퍼뜨릴 우려는 없다고 보아야 할 것이다. 청구인은 이 사건 물품들에 전염병 병원체가 없다는 것이 명시된 수입검역증을 피청구인에게 제출하였는바, 전염병을 퍼뜨릴 우려가 없는 상황에서 피청구인이 이 사건 처분으로 달성하려는 공익이 무엇인지 불분명한 반면, 이 사건 처분으로 인해 해당 물품의 공급이 차단되는 등으로 청구인이 입게 될 불이익은 매우 크므로 비례의 원칙 등에도 반한다. 3. 관계법령 행정절차법 제21조, 제22조, 제23조, 제26조 가축전염병예방법 제1조, 제31조, 제32조, 제34조, 제36조, 제40조, 제44조 가축전염병예방법 시행규칙 제31조, 제35조, 제37조, 별표 7 지정검역물의 수입금지지역(농림축산식품부고시) 제1조, 제3조, 별표 지정검역물의 검역방법 및 기준(농림축산식품부고시) 제1조, 제5조, 제33조, 제34조, 별표 17 지정검역물의 멸균ㆍ살균ㆍ가공의 범위와 기준(농림축산검역본부고시) 제1조, 제2조, 제3조, 제5조 이탈리아산 돼지고기 가공품 수입위생조건(농림축산식품부고시) 제1조, 제2조, 제8조, 제9조 4. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 검역신청서류, 검역서류, 민원회신문, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 이 사건 물품들을 국내에 수입하기 위해 현지국 수출검역증명서, 사료수입신고필증 등을 첨부하여 2021년 11월경 피청구인에게 검역신청을 하였는데, 이 사건 물품들에 대한 축산물(사료 등) 검역신청서를 보면, 수출(생산)국은 ‘이탈리아’, 선적일은 ‘2021. 9. 24.’, 이 사건 물품 1의 검역증명서 발급일(초본)은 ‘2021. 9. 28.’, 이 사건 물품 2의 검역증명서 발급일(초본)은 ‘2021. 9. 22.’로 기재되어 있다. 나. 피청구인의 이 사건 물품들에 대한 축산물검사성적서를 보면, 이 사건 물품 1에 대한 역학조사 결과 ‘선적 후 검역증명서 발급’, 종합판정 결과 ‘불합격ㆍ검역증 미첨부’로, 이 사건 물품 2에 대한 종합판정 결과 ‘부분 불합격ㆍ수입금지산’으로 기재되어 있다. 다. 피청구인은 2021. 11. 19. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕 다 음 - </img> 라. 청구인은 국민신문고를 통해 이 사건 처분에 불복하는 취지의 민원(1BA-2112- 09*****3)을 제기하였고, 피청구인은 2022. 1. 25. 청구인에게 다음과 같은 내용의 민원회신을 하였다. 다 음 - ○ ‘선적 후 검역증명서 발급’이 불합격 사유에 타당한지 여부 - 「가축전염병 예방법」 제34조 및 같은 법 시행규칙 제35조에 따라 검역물을 수입하기 위해서는 검역증명서를 첨부해야 하며, 「지정검역물의 검역방법 및 기준」 제5조제2항에서 ‘검역증명서는 해당 검역물을 선적하기 전에 발급되어야 한다’고 정하고 있으므로 ‘선적 후 발급된 검역증명서는 규정에 따른 검역증명서의 요건을 갖추기 못하였다’고 해석됨. 상기 규정에 근거하여 ‘선적 후 발급된 검역증명서’는 규정에 따른 검역증명서의 요건을 갖추지 못하여 검역증명서로서의 효력이 없으므로 검역증명서 미첨부로 해석하여 불합격 조치할 수 있다고 해석됨 ○ 이탈리아(BSE 관련국가)에서 생산된 BSE 관련품목(가수분해단백질)이 함유된 애완동물사료가 지정검역물에 해당되는지 여부 - 「지정검역물의 수입금지지역」 별표 1, 3. 동물의 생산물 중 육류 이외의 생산물 아. BSE 관련품목에서 동물성가공단백질제품(가수분해단백질)에 해당하는 혼합물(상기물품이 혼합된 사료)이며, 이탈리아가 해당 BSE 관련품목에 대해 수입금지지역이기 때문에 해당 이탈리아산 애완동물사료도 BSE 관련제품으로 보아 지정검역물에 해당됨. 따라서 BSE 관련국가인 이탈리아에서 수입된 해당 애완동물사료도 BSE 관련품목이고, 「지정검역물의 수입금지지역」 별표 1의 BSE 관련품목 중 제외품목(반추동물유래단백질을 함유하지 않은 소매용으로 포장된 애완동물사료)이라 하더라도 BSE 관련품목 중 수입이 가능한 품목을 의미하는 것에 불과하며, 그 자체로 BSE 관련품목에서 제외되는 것으로 보지 않음 - BSE 관련품목이 함유되어 있는 경우에는 「지정검역물의 멸균ㆍ살균ㆍ가공의 범위와 기준」 제3조제3항ㆍ제4항에 따라 (BSE 관련국가를 제외한 국가에서 생산되는) BSE 관련품목이 세계동물보건기구(OIE)에서 정한 BSE의 불활화조건을 충족한 경우에만 확인품목으로 규정하고 있음. 그러므로 상기 규정에 따라 이탈리아산 해당 애완동물사료는 ‘BSE 관련국가인 이탈리아에서 생산’되었기 때문에 확인품목에 해당되지 않음 ※ 참고로 산업통상자원부고시 「통합공고」 제7절 동물 및 동물성 생산품의 수출입 제62조제3항을 보면 BSE 발생국 및 발생우려가 있어서 농림축산식품부장관이 정하는 국가산 BSE 관련품목은 BSE 불활화조건에 충족되더라도 ‘멸균한 것’으로 보지 아니한다고 규정하고 있음 ○ 이탈리아산 애완동물사료에 포함된 멸균처리되지 않은 돼지고기가 수입금지에 해당되는지 여부 - 「지정검역물의 수입금지지역」 별표 1에 따르면, 이탈리아는 돼지고기의 수입금지지역이며, 다만 가공품에 대해서 수입가능하다고 정하고 있음. 여기에서 기재된 ‘가공품’이란 「이탈리아산 돼지고기 가공품의 수입위생조건」(농림축산식품부고시) 제2조 1.에서 ‘돼지고기 가공품이란 가축화된 사육돼지(domestic pigs)유래의 고기를 원료로 만든 햄류, 소시지류, 베이컨류, 건조저장육류, 양념육류 등을 말한다’라고 명시하고 있어 식용을 의미하므로, 이탈리아산 돼지고기가 함유된 애완동물사료는 ‘돼지고기 가공품’에 해당되지 않음. 「지정검역물의 수입금지지역」 별표 1에 따라 이탈리아산 돼지고기는 수입금지지역으로 정하고 있으므로 「지정검역물의 멸균ㆍ살균ㆍ가공의 범위와 기준」 제4조제1항 별표 2에 따라 멸균처리되지 않은 돼지고기를 포함하고 있는 이탈리아산 애완동물사료는 수입금지에 해당함 마. 피청구인은 2015. 12. 22. 농림축산식품부장관 및 소속 검역본부장들에게 이 사건 지침을 통보(동물검역과-9908, 대국민공개)하였는데, 이 사건 지침의 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ 목적 : 이 지침은 「가축전염병 예방법」 및 관련 고시 등에서 정하고 있는 불합격 검역물의 처리요령 등을 반영하여 검역관이 현장검역 불합격 판정 시 동일기준에 따라 동일한 불합격 조치를 할 수 있는 기준을 제공하기 위한 것임 ○ 불합격 적용기준 및 관리방법 : 검역관은 지정검역물의 불합격 판정 시 아래의 기준 및 세부유형에 따라 불합격 조치하고, 해당 전산 코드번호를 검역검사정보시스템에 입력하여야 함 - 검역증 미첨부 적용 검역물 ■ 검역증명서가 선적 후 발급된 검역물 ○ 적용일시 : 2016. 1. 1.이후 불합격 입력 시부터 일괄 적용 바. 청구인이 위 가.의 검역신청을 하면서 피청구인에게 제출한 현지국 수출검역증명서를 보면, 이 사건 물품 2-1에 대한 검역증명서상 멸균조건(Ⅱ.2.1)의 체크항목이 ‘공란’으로 되어 있다. 사. 피청구인의 이 사건 물품 2에 대한 현물검사 관련 자료를 보면, 이 사건 물품 2-1 중 개 사료의 성분목록에는 dried wild boar meat(수입금지산), animal fat-lard(수입금지산), hydrolysed animal protein(BSE 관련품목) 등이, 고양이 사료의 성분목록에는 dried wild pork meat(수입금지산), hydrolysed salmon protein(BSE 관련품목), animal fat-tallow(BSE 관련품목) 등이 각각 기재되어 있다. 아. 청구인은 이 사건 처분이후 피청구인에게 2021. 12. 14.자 ‘이탈리아 검역당국의 추가서한’을 제출하였는데, 해당 자료에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. 다 음 - ○ 이 사건 물품들은 모두 선적 전 이탈리아 검역에 준수하는 검사를 맞췄으나, 행정절차의 실수로 지난 22일 검역증명서 1장만이 먼저 발급되어 선적되었음. 문제가 발견된 것은 9. 28.이었고, 해당 일 우리 수출처는 이전에 검사하고 확인된 물품에 대한 해당 검역증명서를 즉시 관할 검역소에 민원과 함께 전달하였음. 이 사건 물품들에 대한 검역증명서에 아래와 같은 사항을 공표함 - 이 사건 물품들은 BSE의 예방, 통제 및 박멸을 위한 규칙과 규정을 준수함 - 가축동물의 전염성 질병을 일으키는 병원균을 함유한 물질을 포함하지 않음 자. 피청구인은 이탈리아산 애완동물사료 검역과 관련하여 2022. 1. 26. 이탈리아 검역당국에 다음과 같은 내용의 협조서한을 송부하였다. 다 음 - ○ 우리나라와 이탈리아는 검역증명서 서식에 대한 협의를 하였고, 2020. 12. 1. 검역증명서 발급분부터 적용하도록 하였음. 우리나라 검역 규정에 따라 이번에 문제가 된 애완동물사료에 대한 이탈리아의 수출검역증명서는 반드시 선적 전에 발급되어야 함을 다시 한 번 알려드림. 아울러 이탈리아산 돼지고기 등은 수입금지품으로서 애완동물사료에 포함될 경우 반드시 멸균처리 하여야 함. 그러므로 이탈리아 검역당국은 우리나라로 애완동물사료의 수출검역 시 아래와 같은 내용이 준수될 수 있도록 협조바람 - 국가 간 협의된 서식에 충족된 수출검역증명서를 반드시 선적 전에 발급 - 수출제품의 품명, 수량, 원재료, 축종별로 멸균 또는 열처리 조건 등을 철저히 확인하여 해당 제품을 기재하는 수출검역증명서에서 오류가 발생하지 않도록 조치 5. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「행정절차법」 제21조, 제22조에 따르면, 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 일정한 사항을 사전통지를 하여야 하나, 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우, 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 이러한 통지를 하지 않을 수 있으며, 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 하나, 제21조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 의견청취를 하지 아니할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제23조에 따르면, 행정청은 처분을 할 때에는 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 등을 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 하고, 행정청은 제1항제3호의 경우에 처분 후 당사자가 요청하는 경우에는 그 근거와 이유를 제시하여야 한다고 되어 있으며, 같은 법 제26조에 따르면, 행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간, 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다고 되어 있다. 2) 「가축전염병 예방법」 제1조, 제31조 및 같은 법 시행규칙 제31조에 따르면, 이 법은 가축의 전염성 질병이 발생하거나 퍼지는 것을 막음으로써 축산업의 발전과 공중위생의 향상에 이바지함을 목적으로 하는데, 수출입 검역 대상 물건은 동물과 그 사체, 뼈ㆍ살ㆍ가죽ㆍ알ㆍ털ㆍ발굽ㆍ뿔 등 동물의 생산물과 그 용기 또는 포장 및 그 밖에 가축 전염성 질병의 병원체를 퍼뜨릴 우려가 있는 사료, 사료원료, 기구, 건초, 깔짚, 그 밖에 이에 준하는 물건을 지정검역물로 한다고 되어 있고, 같은 법 제32조에 따르면, 농림축산식품부장관이 지정ㆍ고시하는 수입금지지역에서 생산 또는 발송되었거나 그 지역을 거친 지정검역물은 수입하지 못한다고 되어 있다. 같은 법 제34조에 따르면, 지정검역물을 수입하는 자는 제2항에 따라 위생조건이 정해진 경우 수출국의 정부기관이 동물검역기관의 장과 협의한 서식에 따라 발급한 검역증명서를, 제2항에 따라 위생조건이 정해지지 아니한 경우 수출국의 정부기관이 가축전염병의 병원체를 퍼뜨릴 우려가 없다고 증명한 검역증명서를 첨부하여야 하고(제1항), 농림축산식품부장관은 가축방역 또는 공중위생을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 검역증명서의 내용에 관련된 수출국의 검역 내용, 위생 상황 및 검역시설의 등록ㆍ관리 절차 등을 규정한 위생조건을 정하여 고시할 수 있으며(제2항), 같은 법 시행규칙 제35조에 따르면, 법 제34조제2항에 따라 위생조건이 고시된 경우에는 같은 조 제1항제1호에 따른 검역증명서에 수출국의 검역내용ㆍ위생상황 등 위생조건의 준수에 관한 사항을 적어야 한다고 되어 있다. 같은 법 제36조에 따르면, 지정검역물을 수입한 자는 지체 없이 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 동물검역기관의 장에게 검역을 신청하고 검역관의 검역을 받아야 한다고 되어 있으며, 같은 법 제40조, 제44조에 따르면, 검역관은 제36조에 따른 검역에서 그 물건이 가축전염성 질병의 병원체를 퍼뜨릴 우려가 없다고 인정할 때에는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 검역증명서를 발급하거나 지정검역물에 낙인이나 그 밖의 표지를 하여야 하고, 제36조에 따라 검역을 하는 중에 제34조제2항에 따른 위생조건을 준수하지 아니한 지정검역물 등을 발견하였을 때에는 화물주에게 소각ㆍ매몰 등의 방법으로 처리할 것을 명하거나 폐기할 수 있다고 되어 있다. 같은 법 시행규칙 제37조, 별표 7에 따르면, 법 제36조제1항 본문에 따라 수입검역을 받으려는 자는 소정의 검역신청서에 법 제34조제1항에 따른 검역증명서를 첨부하여 검역본부장에게 제출하여야 한다. 이 경우 수입검역을 받으려는 자는 수출국의 정부기관이 가축전염병의 병원체를 퍼뜨릴 우려가 없다고 증명한 검역증명서 1부 등 첨부서류를 함께 제출하여야 하는데, 지정검역물의 검역방법과 관련하여 검역관은 수입되는 지정검역물이 법 제32조제1항제1호의 규정에 따라 농림축산식품부장관이 지정·고시하는 수입금지지역에서 발송되었거나 그 지역을 경유한 것인지의 여부를 확인하여야 하고, 법 제42조제3항에 따라 검역시행장에서 관리수의사 또는 검역관리인에게 현물검사 등을 하도록 지시하고, 그 검사결과를 확인하여야 하며, 관리수의사 및 검역관리인은 현물검사 결과 불합격 사항 등 특이사항이 있으면 검역관에게 신속하게 보고하여야 한다. 또한 검역관은 우리나라와 지정검역물의 수출국 또는 수입국간에 검역에 관하여 협의된 사항이 있는 경우에는 이에 합치하는지를 검토하여야 하고, 수입되는 지정검역물의 경우에는 수출국의 정부기관에 의하여 발행된 검역증명서와 지정검역물이 합치하는지를 대조하여야 하며, 지정검역물 및 지정검역물 외 물건의 검역 등에 필요한 구체적인 방법 및 기준은 검역본부장이 정한다고 되어 있다. 3) 「지정검역물의 수입금지지역」(농림축산식품부고시) 제1조, 제3조, 별표에 따르면, 이 고시는 「가축전염병 예방법」 제32조에 따라 지정검역물별로 수입이 금지되는 지역을 정하여 외국으로부터 동물의 전염성 질병의 병원체 유입을 차단함으로써 축산발전, 국민보건 및 공공복리 증진을 그 목적으로 하는데, 동물의 생산물 중 육류(육가공품을 포함한다)로서 이탈리아산 돼지고기의 경우 그 가공품에 한하여 수입금지 지역에서 제외되는 것으로 규정되어 있고, 동물의 생산물 중 육류 이외의 생산물로서 소해면상뇌증(BSE) 관련품목［동물성 가공 단백질 제품 : 가수분해단백질(hydrolysed protein), 건조굳기름 등이 혼합된 사료, 사료첨가제, premixture 등］의 수입금지 지역은 이탈리아 등 36개국이며, 반추동물유래단백질을 함유하지 않은 소매용으로 포장된 애완동물사료 등은 소해면상뇌증(BSE) 관련품목 중 제외품목으로 되어 있다. 4) 「이탈리아산 돼지고기 가공품 수입위생조건」(농림축산식품부고시) 제1조, 제2조, 제8조, 제9조에 따르면, 이 고시는 「가축전염병 예방법」 제34조제2항의 규정에 따라 이탈리아(이하 ‘수출국’이라 한다)에서 대한민국으로 수출하는 돼지고기 가공품에 대한 수출국의 검역 내용 및 위생 상황 등을 규정함을 목적으로 하는데, ‘돼지고기 가공품’이란 가축화된 사육돼지(domestic pigs) 유래의 고기를 원료로 만든 햄류, 소시지류, 베이컨류, 건조저장육류, 양념육류 등을 말하고, 돼지고기 가공품 중 가열처리 제품은 중심부 온도를 69℃ 이상, 30분 이상 처리하였거나 이와 동등 이상으로 열처리하여 가공되어야 하며, 수출국 정부 수의관은 돼지고기 가공품의 선적 전 제3조(출생ㆍ사육조건), 제4조(국가 질병 비발생조건), 제5조(지역 질병 비발생 조건), 제6조(농장 질병 비발생 조건), 제7조(수출작업장 조건) 및 제8조(돼지고기 가공품의 조건)에서 명시된 사항 등을 한글 또는 영문으로 상세히 기재한 수출검역 증명서를 발급하여야 한다고 되어 있다. 5) 「지정검역물의 멸균ㆍ살균ㆍ가공의 범위와 기준」(농림축산검역본부고시) 제1조, 제2조에 따르면, 이 고시는 「가축전염병 예방법 시행규칙」 제31조제2항에 따른 지정검역물의 멸균ㆍ살균ㆍ가공의 범위와 기준을 정하여 가축전염병 병원체의 국내 유입을 방지하는 데 목적이 있는데, ‘멸균’이라 함은 습열(121℃ 15~20분, 또는 115℃ 35분), 건열(160~170℃에서 1~2시간) 또는 이와 동등 이상의 효력이 있는 방법으로 처리하여 가축전염병 병원체가 사멸된 것으로서 재오염되지 않도록 조치한 상태의 것을 말하되, 소해면상뇌증(BSE) 관련 품목은 세계동물보건기구(OIE)에서 정한 BSE의 불활화 조건(열처리 전 입자의 크기가 50mm 이하로서 3기압 하, 133℃에서 20분 동안 습열 처리)을 적용하고, ‘살균’이라 함은 유가공품에 대하여 적용하는 것으로 72℃ 15초 이상 처리 또는 이와 동등 이상의 효력이 있는 방법으로 처리하여 가축전염병 병원체의 영양세포를 사멸시킨 것을 말하며, ‘가공’이라 함은 동물의 생산물을 열처리, 분쇄, 절단, 연마, 압착, 세절 등의 방법으로 변형 또는 탈지세척 등 이화학적인 방법으로 처리하여 서로 혼합하거나 다른 재료, 식품, 식품첨가물 등을 사용하여 제조한 것으로서 가축전염병 병원체를 퍼뜨릴 우려가 없는 것을 말하고, ‘확인 품목’이라 함은 「가축전염병 예방법 시행규칙」 제31조제1항제9호, 제10호 및 제13호의 지정검역물이 멸균ㆍ살균ㆍ가공 처리된 것으로 서류, 현물검사 등을 통해 확인된 것을 말한다고 되어 있다. 또한 같은 고시 제3조에 따르면, 제2조제1호의 단서 규정에 의한 소해면상뇌증(BSE) 관련 품목은 별표 1과 같고, 위 별표 1의 품목 중에서 BSE 발생국 또는 발생 우려가 있다고 농림축산식품부장관이 정하는 국가(이하 ‘BSE 관련 국가’라 한다)에서 수입할 수 있는 품목은 「지정검역물의 수입금지지역」(농림축산식품부고시) 별표 1의 ‘소해면상뇌증(BSE) 관련 품목 중 제외 품목’과 같으며, BSE 관련 국가를 제외한 국가에서 생산되는 별표 1의 품목 중에서 습열(121℃ 15∼20분, 또는 115℃ 35분), 건열(160∼170℃에서 1∼2시간) 처리 및 이와 동등 이상의 효력이 있는 방법으로 처리하고 실온에서 보관ㆍ유통이 가능한 경우 수입할 수 있는데, BSE 관련 품목이 세계동물보건기구(OIE)에서 정한 BSE의 불활화 조건을 충족한 경우에는 확인 품목으로 본다고 되어 있으며, 같은 고시 제5조에 따르면, 지정검역물에 대한 멸균ㆍ살균ㆍ가공의 범위와 기준의 확인은 동물검역 업무를 관장하는 수출국(또는 생산국) 정부기관에서 발급한 검역증명서, 수출국 정부(지방정부 포함)에서 확인하거나 발급한 해당 품목의 열처리증명서 또는 공정서에 따르되 필요하다고 판단되는 경우에는 추가 현물검사를 실시할 수 있다고 되어 있다. 6) 「지정검역물의 검역방법 및 기준」(농림축산검역본부고시) 제1조에 따르면, 이 고시는 「가축전염병예방법 시행규칙」 별표7의 규정에 따라 지정검역물의 검역 등에 관하여 필요한 구체적인 방법 및 기준을 규정함을 목적으로 하는데, 같은 고시 제5조에 따르면, 법 제34조 및 시행규칙 제35조의 규정에 따른 수출국 정부기관이 발행한 검역증명서는 동물검역업무를 담당하는 정부기관에서 발행한 것으로서, 해당 검역물을 선적하기 전에 발급되어야 한다. 다만, 「지정검역물의 멸균ㆍ살균ㆍ가공의 범위와 기준」(농림축산검역본부고시) 별표 2 중 ‘확인품목’에 해당하는 검역물은 예외로 한다고 되어 있으며, 같은 고시 제33조, 제34조, 별표 17에 따르면, 시행규칙 제37조의 규정에 따라 수입축산물의 검역을 받고자 하는 자는 수입축산물을 검역시행장에 입고 후 검역신청서, 상대국의 검역증명서, BSE관련 품목인 경우 BSE 발생국 및 발생우려가 있다고 농림축산식품부장관이 정한 국가산 BSE관련 물품을 원료로 사용하지 않았다는 비사용증명서(검역증명서 상에 상기 내용이 기재된 경우는 제외한다), 「지정검역물의 멸균ㆍ살균ㆍ가공의 범위와 기준」 제5조에 따른 서류 구비하여 관할 지역본부장에게 소정의 축산물(사료 등)검역신청서를 제출하여야 하고, 검역관은 수입축산물에 대하여 검역신청서 기재사항, 첨부서류의 확인 및 제8조제3항의 검사사항 등 역학조사를 실시하여야 하며, 검역시행장에 운반된 검역물 및 컨테이너 등에 대하여 수입애완동물 사료의 검역은 별표 17의 수입애완동물사료의 검역방법 및 기준에 따르고, 위 별표 17에는 애완동물사료의 제출서류로 검역증명서(BSE 관련국산 BSE관련품목이 함유된 경우에는 반추동물유래단백질이 함유되지 않았음을 추가로 증명), 수입사료 검정기관의 사료수입신고필증(BSE 관련국산 BSE관련품목에 한하며, BSE 불검출 여부가 기재)가 규정되어 있으며, 수입금지지역산일 경우 멸균처리 등을 확인하도록 되어 있고, 검역관은 「지정검역물의 검역방법 및 기준」 제34조, 제45조 및 제48조에 따라 역학조사 및 현물검사를 실시하도록 되어 있다. 나. 판 단 1) 먼저, 청구인은 침익적 처분인 이 사건 처분과정에서 피청구인이 사전 통지 및 의견청취절차를 거치지 않았고, 처분사유의 구체적인 근거와 이유도 제시되지 않았으며, 불복절차에 대한 고지도 하지 않아 절차상 하자가 있다는 취지로 주장하나, 가축전염병 예방법령의 취지와 수입검역에 관한 제반 규정의 내용을 종합하면, 수입검역은 외국으로부터 전염병의 전염을 방지하기 위해서 병원체 및 그 오염원의 국내유입을 차단하는 조치로서 검역당국의 신속하고 적시적인 대응이 필요하고, 수입금지 물건은 각종 전염병의 발생과 대량 확산의 매개체가 될 수 있으므로 그에 대한 검역 및 수입가능 여부에 대한 심사절차는 공공의 안전 또는 복리를 위해 긴급히 처분할 필요가 있는 경우에 해당한다고 보이는바, 이는 「행정절차법」 제21조제4항제1호, 제22조제4항상의 사전통지 및 의견청취의 예외사유에 해당하는 점, 이 사건 처분서에는 처분사유가 명시되어 있고, 피청구인은 이 사건 처분 이후 민원회신을 통해 해당 처분사유를 상세히 안내한 점, 「행정절차법」 제26조상의 고지절차에 관한 규정은 행정처분의 상대방에게 불복절차의 편의를 제공하려는 것으로 처분청이 고지의무를 이행하지 아니한 경우 해당 불복절차의 제기기간이 연장될 수 있음에 그칠 뿐 그 때문에 심판의 대상이 되는 행정처분이 위법하다고 할 수는 없는 점(대법원 2018. 2. 8. 선고 2017두66633판결 등 참조) 등에 비추어 볼 때, 청구인의 위 주장은 받아들일 수 없다. 2) 다음으로 이 사건 처분사유 중 ‘검역증 미첨부’와 관련하여, 청구인은 이 사건 처분사유의 근거가 된 이 사건 지침은 피청구인의 내부처리지침에 불과한 점, 코로나상황 및 현지 검역당국의 실수에 기인한 것으로 해당 검역당국에서 이 사건 물품들의 통관을 요청하는 서한을 보낸 점, 이 사건 물품 1은 선적 후 검역증명서를 발급받아도 되는 경우인 「지정검역물의 멸균ㆍ살균ㆍ가공의 범위와 기준」(농림축산검역본부고시)상의 ‘확인품목’에 해당하는 점 등에 비추어 위 처분사유는 타당하지 않다는 취지로 주하므로 살펴본다. 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 이 사건 물품 1의 경우 선적 후 검역증이 발급되었고, 이는 검역증 미첨부에 해당한다는 이유로 이 사건 처분을 하였는데, 위 관계법령에 따르면, 지정검역물을 수입하는 자는 수출국의 정부기관이 발급한 검역증명서 등을 첨부하여야 하고, 위 검역증명서는 해당 검역물을 선적하기 전에 발급되어야 한다고 명시되어 있는바, ① 이 사건 물품 1의 선적일은 ‘2021. 9. 24.’이고, 검역증명서 발급일은 ‘2021. 9. 28.’로 선적일로부터 4일이 경과하여 해당 검역증명서가 발급된 점, ② 피청구인이 검역 불합격 판정의 통일된 기준을 제공하고자 대국민 공개를 전제로 하여 농림축산식품부장관 및 소속 검역본부장들에게 통보한 이 사건 지침을 두고 단순히 피청구인의 내부사무처리를 위한 기준에 불과한 것으로 보기는 어렵고, 이 사건 지침은 검역증명서가 선적 후 발급된 검역물을 검역증을 첨부하지 아니한 검역물로 적용하도록 하고 있는 점, ③ 피청구인은 이 사건 처분 이후인 2022. 1. 26. 현지 검역당국에 검역증명서는 반드시 선적 전에 발급되어야 하므로 향후 재발방지를 요청한다는 취지의 협조서한을 송부한 점, ④ 「지정검역물의 멸균ㆍ살균ㆍ가공의 범위와 기준」(농림축산검역본부고시) 제3조제3항ㆍ제4항에 따르면, BSE 관련품목을 같은 고시 제2조 및 별표 2에 규정된 ‘확인품목’으로 보기 위해서는 ‘BSE 관련국가를 제외한 국가’에서 생산되는 품목임이 전제되어야 하는데, 이 사건 물품 1은 BSE 관련국가인 이탈리아에서 생산된 제품이므로 같은 고시 제2조 및 별표 2에서 정하는 ‘확인품목’에 해당한다고 볼 수 없고, 이 사건 물품 1이 BSE 관련품목 중 제외품목이라고 하여 달리 볼 것은 아닌 점 등을 종합적으로 고려할 때, 청구인의 위 주장 또한 받아들일 수 없다. 3) 다음으로 이 사건 처분 사유 중 ‘수입금지산’과 관련하여, 청구인은 이 사건 물품 2-1은 가축화된 사육돼지고기를 함유하여 햄류, 베이컨류 보다 여러 번의 가공을 거친 돼지고기 가공품이고, 그 가공품의 개념에 식육을 전제로 한다는 어떠한 근거도 없으므로 이 사건 물품 2-1을 수입금지산으로 볼 수 없다는 취지로 주장하나, 「지정검역물의 수입금지지역」 제3조 및 별표에 따르면, 동물, 동물의 생산물 중 육류(육가공품 포함) 및 동물의 생산물 중 육류 이외 생산물에 대한 각각의 수입금지지역을 규정하면서, 돼지고기 가공품은 ‘동물의 생산물 중 육류’로, 동물성가공단백질제품이 혼합된 사료는 ‘동물의 생산물 중 육류 이외 생산물’로 각각 구분하여 명시되어 있는바, 이 사건 물품 2-1에는 동물성가공단백질제품(hydrolysed animal protein, hydrolysed salmon protein 및 animal fat-tallow) 및 돼지고기(dried wild boar meat, dried wild pork meat 등)가 함유되어 있는 점, 청구인은 이 사건 물품 2-1에 가축화된 사육돼지고기가 함유되어 있다고 하나, 이탈리아산 돼지고기는 수입이 금지되는 품목이고, 이 사건 물품 2-1에 함유된 동물성가공단백질제품 또한 수입이 금지되는 BSE 관련품목인 점, 이탈리아산 돼지고기 가공품은 수입이 예외적으로 허용되므로, 이에 대한 검역 및 위생상황 등을 정하기 위해 마련된 「이탈리아산 돼지고기 가공품 수입위생조건」(농림축산식품부고시)에 따르면, ‘돼지고기 가공품’은 가축화된 사육돼지유래의 고기를 원료로 만든 햄류, 소시지류, 베이컨류, 건조저장육류, 양념육류 등으로, 수출국의 검역증명서상 돼지고기 가공품의 열처리ㆍ가공 조건 등이 기재되어 있어야 하는바, 이 사건 물품 2-1에 대한 검역증명서에는 해당 물품의 멸균조건 체크항목이 ‘공란’으로 되어 있는 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 물품 2-1을 수입이 예외적으로 허용되는 ‘돼지고기 가공품’에 해당한다고 볼 수 없다. 한편 청구인은 돼지고기를 함유한 애완동물사료의 경우 검역 불합격처분을 받은 전례가 없음에도 이 사건 처분을 한 것은 형평에 반하고, 피청구인 인천검역본부에서는 돼지고기 가공품 범위에 애완동물사료도 포함된다고 안내한바 있다는 취지의 주장도 하나, 위에서 살펴본 바와 같이 돼지고기를 함유한 애완동물사료는 관련 규정상 수입이 금지되는 물품이므로, 피청구인이 다른 수입업체의 유사제품은 합격처리하고 청구인만 이 사건 처분을 한 것이 형평에 반한다는 취지의 주장은 위법의 평등을 주장하는 것으로서 인정하기 어렵고, 피청구인이 이 사건 물품 2-1을 돼지고기 가공품의 범위에 포함한다는 취지로 안내했다고 볼만한 객관적인 자료도 확인되지 않는다. 따라서 청구인의 위 주장은 모두 이유가 없다. 4) 「가축전염병 예방법」의 취지는 가축의 전염성질병이 발생하거나 퍼지는 것을 막음으로써 축산업의 발전과 공중위생의 향상에 이바지하려는데 있고, 국가는 가축전염병을 예방하고 그 확산을 방지하기 위한 책무가 있는바, 청구인이 이 사건 물품 1 및 이 사건 물품 2-1을 수입하지 못해 입게 될 불이익에 비해 가축전염병 예방법령 및 수입검역 규정에서 정하는 관련 사항에 반하는 물품에 대하여 그 수입을 금지함으로써 달성하려는 공익이 매우 크다고 할 것이어서 이 사건 처분이 비례의 원칙에 반한다고 할 수 없고, 달리 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 관련 법규정을 위반하였다거나 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 볼 만한 사정도 보이지 아니하므로 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 6. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.