농수산물도매시장C동경매장원상회복명령처분취소청구

청구인의 청구를 기각한다.

1. 사건개요 청구인이 도매시장법인지정 연장조건의 이행실적 및 법인역할 수행능력이 미흡하고 2003. 5. 15. 업무개선명령한 감자ㆍ고구마 상시적재 판매행위를 지속하였다는 이유로 피청구인은 2004. 12. 23. 청구인에 대하여 도매시장법인으로 지정하면서 "농수산물도매시장 C동 경매장의 배정을 제외하니, 2005년도 경매장 배정계획에 차질이 없도록 원상복구 후 반납하여야 한다"는 지정조건을 부과(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. C동 경매장은 △△청과에서 건립하여 2003. 7. 9.까지 무상사용하는 조건으로 피청구인에게 기부한 것으로, 청구인이 1999. 9. 2. △△청과로부터 사용권을 매입하여 2000. 7. 6.부터 2003. 7. 9.까지 서류(감자ㆍ고구마) 전용경매장으로 사용해 왔고, 그 후로는 피청구인 소속의 도매시장관리사무소장이 거래 물동량 등을 고려하여 청구인에게 배정하여 사용하게 되었다. 나. 청구인은 피청구인으로부터 엽채류 경매질서 정착을 위한 업무개선명령을 받고 위장상장ㆍ입찰담합 등 불법거래를 차단하기 위하여 꾸준히 노력해왔으므로, 청구인은 도매시장법인지정 연장조건의 이행실적 및 법인역할 수행능력이 미흡하지 아니하다. 다. 도매시장관리사무소장이 경매장내 잔품적재로 경매시간이 지연된다는 등의 지적을 함에 따라 청구인은 중도매인들의 잔품처리장은 폭 5m를 경락물품 임시적재장으로 지정하고 경매에 지장이 없도록 경매시작 2시간 전까지 경매장내에는 잔품을 적재하는 일이 없도록 중도매인과 합의하여 경매장 활용방안을 보고하였고, 도매시장관리사무소장도 폭 5m 이내의 경매장에는 잔품적재를 허용하였는바, 이는 잔품처리장이 많이 부족하여 도매시장관리사무소장이 불가피하게 다른 법인들에게도 허용한 것이며, 피청구인은 도매시장관리사무소장이 청구인이 제출한 경매장 활용방안을 승인한 사실이 없다고 주장하나, 도매시장관리사무소장이 청구인의 활용방안 보고를 접수하고 6월이 지나도록 어떠한 지시나 지적이 없다면 수리된 것으로 보아야 한다. 라. 피청구인은 △△청과는 C동 경매장을 용도대로 엽채류 전용경매장으로 사용한 반면 청구인은 용도를 위반하여 2003. 5. 15. 용도대로 사용하도록 업무개선명령을 하였는데도 이를 이행하지 아니하였다고 주장하나, 청구인은 2000. 7. 28. 도매시장관리사무소장으로부터 사용허가를 받은 때부터 계속하여 서류 전용경매장으로 사용해왔으나 피청구인이 도매시장관리사무소장으로부터 용도변경에 대한 어떠한 지적도 받은 사실이 없고 2003. 5. 15.자 업무개선명령서에도 경매장 사용용도에 대해서는 언급이 없고 다만 서류의 상시적재에 대하여만 지적하였을 뿐이며, 피청구인이 서류 상시적재로 지적한 사진은 경매가 8시에 시작되어 막 끝난 9시에 촬영한 것이다. 마. 피청구인은 특정 출하자와 중도매인간의 편중경락이 50%이상이고 경락가격이 낮다고 주장하나, 편중경락은 농산물도매시장의 법인이 모두 비슷한 양상을 보이고, 경락가격 또한 청구인의 경락가격이 다른 법인에 뒤지지 않는다. 바. 청구인이 사용하던 경매장을 △△청과로 배정할 경우 법인별 거래실적 대비 경매장 면적을 보면 거래물량은 △△청과가 청구인보다 적으면서도 경매장 면적은 △△청과가 청구인보다 더 넓게 되어 평등의 원칙에 어긋나고, 기존에 청구인과 거래약정을 하고 있는 서류 취급 중도매인들은 잔품처리장의 여건관계로 자연히 △△청과와 거래약정을 할 수밖에 없어 청구인은 연간 100억원의 매출이 감소하는 반면 △△청과는 100억의 매출이 신장되는 특혜를 입게 된다. 사. 결국, 이 건 처분은 도매시장법인지정처분에 덧붙여진 부관으로서 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 부합하여야 하나, 피청구인은 법인의 거래규모, 시설여건, 법인평가 결과 등을 고려함이 없이 청구인에 대하여만 편파적으로 불리한 처분을 한 것은 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 도매시장법인은 높은 도덕성이 요구되고, 도매시장법인의 지정은 지정유효기간이 종료될 경우에는 반드시 재지정을 하여야 하는 것이 아니며, 배정받은 경매장 또한 일반재래시장처럼 불ㆍ탈법과 관계없이 계속적으로 사용할 수 있는 것이 아니다. 나. 청구인은 「농수산물유통 및 가격안정에 관한 법률」(이하 "농안법"이라 한다) 제31조의 규정을 위반하여 엽채류를 불ㆍ탈법적으로 형식경매를 하여 2002년도에 청구인 법인이 500만원을, 법인대표가 1,000만원을, 소속 경매사 3명이 300만원의 벌금형을 받았으나 △△청과는 법인대표가 선고유예를 받은 사실이 있고, 피청구인은 2003. 5. 14. 지정유효기간 만료 전인 2003. 3. 10.부터 2003. 3. 29.까지 업무검사를 하여 지정 여부를 판단한 결과 중도매인과의 불법거래가 해소되지 않아 지정 제외를 검토하였으나 청구인이 거래질서 정상화를 약속하며 선처를 요구하여 2003. 12. 31.까지 지정기간을 연장하면서 ‘서류의 경매는 하차 후 등급별로 구분 경매하고 경매된 농산물을 상시적재하여 판매행위를 하지 않게 한다’는 업무개선명령을 하였고, 그 후 2004. 12. 31.까지 1년간 지정기간을 다시 연장하였다. 다. 피청구인이 2005년 법인지정 여부를 결정하기 위하여 업무검사를 실시한 결과 청구인이 불ㆍ탈법을 개선하기 위하여 노력한 점이 인정되었으나, 특정출하자와 중도매인간의 편중경락의 경우 청구인은 72%에서 59%로, △△청과는 63%에서 18%로 각각 개선되어 청구인의 편중경락이 아직도 50% 이상이고, 경락가격의 경우 청구인은 서울 ○○시장 중품가격의 84%, △△청과는 100%로서 청구인의 경락가격이 저가이므로 청구인에 대하여 법인지정 제외를 검토하였으나 도매시장 물품반입 차질로 인한 생산자와 소비자의 피해, 청구인에 소속된 직원의 실직 등 사회적 파장을 최소화하고자 청구인을 도매시장법인으로 지정하는 대신 서류의 상시적재 등을 이유로 C동 경매장을 2005년도 경매장 배정시 제외할 것이니 원상복구하도록 하는 지정조건을 부과함과 아울러 도매시장관리사무소장에게 청구인이 사용하던 경매장을 △△청과에게 배정하도록 지시하였다. 라. C동 경매장의 35%는 청구인이, 65%는 △△청과가 각각 사용하여 왔는데, △△청과는 경매장의 용도대로 엽채류 전용매장으로 사용하였으나, 청구인은 용도를 달리하여 감자ㆍ고구마를 상시적재하여 판매하였고, 이에 피청구인이 2003. 5. 15. 경매장을 용도대로 사용하도록 업무개선을 명령하였는데도 청구인은 이를 이행하지 아니하였다. 마. 청구인은 도매시장관리사무소장이 5m 이내의 상시적재를 허용하였다고 주장하나, 이는 중도매인 잔품처리장이 허가되어 있는 A동에 한하여 합리적인 경매장 활용방안을 마련하여 탄력적으로 운용하고자 한 것이고 C동 경매장과는 관계없고, C동 경매장은 특히 문제가 있어 경매개선 방안을 제출하도록 한 것이나 청구인이 일방적으로 경매장 활용방안을 제출하였을 뿐 도매시장관리사무소장이 이를 승인한 사실이 없으며, 실제로 청구인은 폭 5m가 아니라 경매장의 대부분에서 적재 판매하고 있다. 바. 피청구인이 입증자료로 제출한 사진은 경매장을 용도대로 사용하도록 업무개선명령을 한 뒤 2003. 11. 18. 재적발하여 2003. 11. 28. 업무개선명령 불이행 확인서를 징구한 다음 2004. 2. 24. 경고처분을 하였는데도 2004년 업무검사 때까지도 전혀 시정되지 않아 촬영한 것이다. 사. 피청구인이 이 건 처분으로 청구인에게 원상회복을 명령한 C동 경매장의 면적(728㎡)은 청구인이 사용하는 농수산물도매시장 경매장의 면적(7,747㎡)의 9%에 불과하고, 청구인의 사용면적은 5개 법인의 사용평균면적(6,879㎡)에 비교하더라도 결코 협소하지 아니하여 불평등하지 아니하다. 아. 결국, 피청구인은 업무검사 결과 청구인의 불법거래 개선 등이 미흡하여 도매시장법인의 지정에서 제외하려고 하였으나, 사회적 파장을 최소화하기 위하여 청구인을 도매시장법인으로 지정하되, 일부 경매장의 배정만을 제외하여 그 원상회복을 명령하는 지정조건을 부과한 이 건 처분은 행정목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 조치로서 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 농수산물유통 및 가격안정에 관한 법률 제23조ㆍ제31조 및 제81조 동법 시행령 제17조 대구광역시 농수산물 도매시장 운영관리 조례 제6조 및 제6조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 도매시장법인지정 관련 지시사항 이행 철저, 도매시장법인 지정 통지서(이 건 처분통지서), 대구지방경찰청의 농안법 위반 피의자 적발 통보, 2003년 3월 업무검사 결과 확인서, 도매시장법인 지정유효기간 만료에 따른 기간 연장, 지정조건 이행 및 업무개선명령, 2003년 11월 업무검사 결과 확인서, 도매시장법인 지정유효기간 연장, 2004년 도매시장법인 업무검사 계획 통보, 2004년 6월 업무검사 결과 확인서, 2004년 11월 업무검사 결과 확인서, C동 경매장 감자ㆍ고구마 상시적재 사진, 도매시장법인 경매장 배치도, 농림부 농산물도매시장 평가결과 보고서, ○○공사 2004년도 고객만족도 조사결과 통보, 서류 경매회수 조정시행 공문, 엽채류 경매개선안 이행 및 위장(형식)경매 예방철저 공문, 법인별 거래실적 대비 경매장 면적 분석 등 각 사본의 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 피청구인은 지정유효기간을 1999. 4. 1.부터 2003. 5. 14.까지로 하여 청구인을 도매시장법인으로 지정하였다. (나) 대구지방경찰청의 2003. 1. 15.자 농안법 위반 피의자검거 조치결과 통보서에 의하면 청구인 및 △△청과는 2001. 8. 1.부터 2002. 7. 31.까지 농수산물도매시장에서 위장경매를 한 사실이 있는 것으로 되어 있고, 2002년도 경찰청 수사결과에 의하면 청구인의 법인은 벌금 500만원을, 대표는 벌금 1,000만원을, 경매사 3인은 각각 벌금 300만원을 부과 받고, △△청과의 대표는 선고유예를 받은 것으로 되어 있다. (다) 피청구인은 청구인에 대하여 2003. 3. 10.부터 2003. 3. 29.까지 업무검사를 실시하였고, 청구인의 대표이사 박□□이 날인한 2003. 3. 28.자 확인서에 의하면, 청구인은 채소류에 대한 물량집하노력이 미흡하고, 농산물 출하대금 총 1억6,943만5,814원의 결재를 지연하였으며, 중도매인 보증금 2억2,051만9,777원을 금융기관이 예치하지 아니하고 다른 용도로 전용하였고, 무ㆍ배추 등 출하주에 대하여 출하장려금ㆍ출하품 손실보전비용 등을 지원한 실적이 없으며, 지속적인 새로운 산지개발 활동을 하여야 하나 그 활동이 미흡하고, 경매사를 비공개ㆍ무작위로 지정하여야 하나 경매사의 전문성을 제고한다는 이유로 부류별ㆍ장소별로 담당하는 경매사를 지정하여 경매하게 하였으며, 소속 경매사인 김○○이 경매사 교육을 받은 사실이 없고, 농림부장관이 부진사항에 대하여 시정을 명령하였으나 세부개선계획을 수립하여 시행한 사실이 없으며, 출하자 등록관리의 필수항목인 주민등록번호 및 연락처 등을 누락하였고, 도매시장법인 지정 신청시 제출한 사업계획서를 보관하고 있지 아니할 뿐만 아니라 사업계획에 따른 이행 실태를 관리하지 아니한 사실이 있다고 되어 있다. (라) 피청구인은 2003. 5. 13. 업무검사 결과 청구인을 도매시장법인으로 지정하는 것이 적절치 않아 법인지정 제외를 전제로 2003. 12. 31.까지 지정유효기간을 연장하되, 만약 ‘다른 법인과 합병을 하거나 엽채류 물량수집업무 협조를 위한 다른 법인 등과의 업무협약서를 제출하고, 정상거래절차의 이행을 약속하는 법인과 중도매인 사이의 연명 확약서를 제출하며, 사업계획서 이행 실적을 제출하는 경우’에는 청문을 실시하여 재검토하겠다고 청구인에게 통지하였다. (마) 피청구인은 2003. 5. 15. 청구인을 비롯한 5개 법인에 대하여 업무개선명령을 하였고, 업무개선명령서의 제2항나목에는 ‘감자ㆍ고구마 등 서류의 경매는 하차후 등급별로 구분 경매하고, 경매된 농산물을 차상경매장에 상시적재하여 판매행위를 하지 않게 한다’고 기재되어 있다. (바) 농수산물도매시장관리사무소장은 2003. 9. 23. 청구인을 비롯한 5개 법인과 중도매인연합회대구지회장에게 신속한 경매진행을 위한 경매장 활용방안을 통보하였고, 그 첨부물에 의하면 경매장은 경매에 지장이 없는 범위에서 잔품 적재를 허용하되 경매 일정시간 전까지는 잔품을 정리하고 중도매인 점포가 설치되어 있는 A동은 벽면부터 5m의 범위 내에서 경매에 지장이 없는 범위에서 잔품적재 허용하며, 법인별 경매장 활용방안을 제출하되 특히 청구인은 서류 경매 개선방안을 포함하여 제출하도록 되어 있다. (사) 청구인은 2003. 9. 29. 경매장 활용방안을 농수산물도매시장관리사무소장에게 제출하였고, 그 첨부물에 의하면 경매장 C동의 벽면부터 5m까지를 경락물품 임시적재장으로 사용하는 것으로 되어 있다. (아) 피청구인은 2003. 11. 24.부터 2003. 12. 3.까지 청구인에 대하여 업무검사를 실시하였고, 청구인의 대표이사 박□□이 날인한 2003. 12. 3.자 확인서에 의하면, 청구인은 농산물 출하대금의 결재를 지연하고, 중도매인보증금 예치금을 담보로 제공하여 1억1,500만원을 대출받고 보증금 1억1,000만원을 임의로 인출하여 사용하였으며, 판매원표 5건을 정정한 후 피청구인의 승인을 얻지 않았고, 2003. 5. 13. 감사 곽○○이 퇴직하면서 위로금으로 300만원을 지급하고 수당 등으로 360만원을 부적정하게 지급하였고 2003. 11. 제출한 등기부등본 및 임원명단에는 이미 퇴직한 곽○○이 근무하고 있는 것으로 기재되었으며, 경매사 전○○ 및 배○○이 출장중 경매를 실시한 것으로 되어 있고 경매시 특정경매사에게 편중되었고, 감자ㆍ고구마 경매시 차량을 경락될 중도매인 상회에 미리 주차해 둔 채 형식경매를 실시하였고 등급별ㆍ수량별 구분없이 일괄 경매를 실시하였으며 C동 경매장에서 6명의 중도매인이 감자ㆍ고구마 등 상품을 상시적재하여 판매행위를 하고 있으며, 2003. 10. 14. 채소류 경매시 차량덮개를 개방하지 않아 농산물의 품질을 확인할 수 없는 상태에서 경매를 실시하고 2003. 11. 28. 서류 경매시 출하물량 381상자 중 21상자를 송품장에 누락시킨 채 경매를 실시하고 중도매인에게 넘긴 사실이 있다고 되어 있다. (자) 피청구인은 2003. 12. 31. 업무검사를 실시한 결과 청구인이 엽채류 물량수집업무 협약, 법인과 중도매인 사이의 정상거래 절차이행을 약속하는 연명 확약, 출하대금 결재 지연 개선 등 일부 경영개선 노력을 기울인 점이 있으나, 업무협약에 따른 실효성을 확보하지 못했고, 약정 중도매인과의 연명 확약에 따른 거래질서가 정착하지 못했으며, 사업계획 실적을 달성하지 못했고, 중도매인 보증금 관리 및 경매사 지정이 부적정하며, 서류를 형식경매하였고, 업무개선명령을 성실하게 이행하지 않았으며, 법인의 회계처리가 부적정한 등 도매시장법인의 역할이 미흡하여 2004. 1. 1.부터 2004. 12. 31.까지 1년간 지정유효기간을 1회 더 연장하고 다음의 조건을 성실히 이행하는지 여부를 판단하여 지정여부를 재검토할 것이라고 청구인에게 통지하였다. ① 다른 법인과 합병하거나 엽채류 전문유통업체와의 업무협약으로 물량이 집하됨을 입증하여 그 이행의 실효성을 확보하고, 정상거래질서를 정착시킬 것 ② 중도매인과의 연명확약내용을 실천에 옮길 것. 불법거래행위가 발생하는 경우에는 법인지정을 제외한다. ③ 2003. 5. 15.자 업무개선명령을 철저히 이행할 것 ④ 지정연장에 따른 경영개선계획을 2004. 1. 15.까지 제출할 것 ⑤ 제출된 경영개선계획 이행실적을 매 분기별로 제출하고, 그 이행실태 점검결과에 따라 지정여부를 최종 결정함. (차) 피청구인은 2004. 6. 14.부터 2004. 6. 30.까지 청구인에 대하여 업무검사를 실시하였고, 청구인의 대표이사 박□□이 날인한 2004. 6. 29.자 확인서에 의하면, 청구인은 2003년도의 출하ㆍ경락현황과 2004년도 1월부터 5월까지의 출하ㆍ경락현황을 비교하면 특정출하자와 중도매인의 연결관계가 추정되는 물량이 약 70%에서 33%로 개선되고 있으나 중도매인과 연결되어 출하되는 것으로 추정되는 물량이 여전히 남아 있고, 경락가격이 다른 도매시장과 비교할 때 현저히 낮은 가격에 형성되었으며, 2003년 재무건전성이 전국 도매시장법인의 평균 재무건전성에 못 미치고 있고, 엽채류 경매진행시 경매장 곳곳에 중도매인의 잔품이 적재되어 있고, 2004년 5월 사용한 판매원표 중 81건은 정정 후 피청구인의 승인을 얻지 않았고 승인신청한 24건은 정정사유를 부적정하게 작성하여 승인을 받았으며, 2004년 3월부터 5월까지 농산물 출하대금 결재지연 금액이 있음에도 전혀 없는 것으로 누락하여 업무검사 자료를 제출한 사실이 있다고 되어 있다. (카) 피청구인은 2004. 11. 10.부터 2004. 11. 25.까지 청구인에 대하여 업무검사를 실시하였고, 청구인의 대표이사 박□□이 날인한 2004. 11. 17.자 확인서에 의하면, 청구인은 산지유통인 10명과 업무협약을 체결하여 거래실적 중 업무협약에 의한 실적은 28.6%를 차지하고 대금결제는 총 결재금액 중 업무협약에 따른 단체지급액은 2.3%에 불과하며 산지유통인 10명과 협약을 체결하여 출하된 3,017톤은 대부분 특정 중도매인에게 낙찰되는 등 유통전문업체와 협약에 따른 물량집하 이행의 실효성 확보가 미흡하고, 편중경락이 2003년도에는 72%이던 것이 2004년도에는 59%로 개선되었지만 무ㆍ배추의 소비자가격은 서울ㆍ부산ㆍ대구가 차이가 없으나 청구인의 배추 평균경락가는 서울 ○○시장의 중품평균가의 84%에 불과하고 무 평균경락가는 서울 ○○시장 중품평균가의 59%를 형성하고 있으며, 대금결제를 지연하여 지급한 건수와 금액은 2003년보다 증가하였고, A동 및 C동에서 중도매인의 잔품과 각종 비품 등을 무질서하게 방치하여 경매 차량 진입 및 원활한 경매진행이 방해된 적이 있고 2004. 11. 12. 채소류 경매시 차량덮개를 개방하지 않아 품질평가가 불가능한 상태에서 경매를 진행한 사실이 있다고 되어 있다. (타) 농수산물도매시장관리사무소장의 2004. 5. 21.자 공문에 의하면, 2004. 5. 24.부터 서류의 경매는 08:00경 실시되는 것으로 되어 있고, 피청구인이 2004. 11. 11. 09:05경 및 09:06경, 2005. 1. 15. 11:33경 촬영한 사진에 의하면, C동 경매장 중 청구인이 사용하는 부분의 대부분에 감자ㆍ고구마 상자가 쌓여져 있는 것을 볼 수 있다. (파) 청구인은 2004. 12. 20. 피청구인에게 도매시장법인을 청과부류로 지정하여 줄 것을 신청하였고, 피청구인은 청구인이 도매시장법인지정 연장조건의 이행실적 및 법인역할 수행능력이 미흡하고 2003년 업무개선명령한 감자ㆍ고구마 상시 적재 판매행위를 지속하였다는 이유로 2004. 12. 23. 청구인을 도매시장법인으로 지정하면서 "농수산물도매시장 C동 경매장의 배정을 제외하니, 2005년도 경매장 배정계획에 차질이 없도록 원상복구 후 반납하여야 한다"는 지정조건을 부과하는 이 건 처분을 하였고, 이와 아울러 도매시장관리사무소장에게는 2005년도 경매장을 배정할 때 청구인에 대하여 C동 경매장을 배정하지 말 것을 지시하였다. (하) 도매소장관리사무소장은 2005. 1. 14. C동 경매장 중 종전에 청구인이 사용하던 부분을 △△청과에 배정하였다. (2) 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 대하여 살펴본다. (가) 농안법 제23조의 규정에 의하면 도매시장법인은 도매시장의 개설자가 부류별로 이를 지정하되, 3년 이상 10년의 범위 내에서 지정유효기간을 설정하도록 되어 있는데, 위 규정에 의한 도매시장법인의 지정은 법인에 대하여 농수산물도매시장에서 농수산물을 위탁받아 상장하여 도매하거나 이를 매수하여 도매하는 권한을 부여하는 것이고(강학상 특허에 해당함), 따라서 이는 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분으로서, 법령에 행정처분의 요건에 관하여 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상 행정청에게 그 지정에 관하여 상당한 재량이 부여되어 있다고 할 것이고, 피청구인이 위 법 및 동법 시행령에 의하여 개설한 대구광역시 농수산물도매시장의 운영관리에 관하여 필요한 사항을 정하고 있는 「대구광역시 농수산물도매시장 운영관리 조례」 제5조 및 제6조의 규정에 의하면 시장은 지정유효기간을 3년으로 하여 도매시장법인을 지정하고, 도매시장법인을 지정하면서 임원의 요건, 자본금, 운전자금, 거래대금의 지급보증을 위한 보증금 등의 지정조건을 정하도록 되어 있고, 일반적으로 재량행위에 있어서는 법령상의 근거가 없다고 하더라도 부관을 붙일 수 있는데, 그 부관의 내용은 적법하고 이행할 수 있는 것이어야 하며 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합하여야 하고 본 행정처분의 본질적 효력을 해하지 아니하는 한도의 것이어야 한다고 할 것이다. (나) 이러한 위 관계법령 등의 취지에 비추어 볼 때, 피청구인이 청구인을 도매시장법인으로 지정한 행위는 행정청의 재량행위에 속하고, 위 조례에 의하면, 피청구인이 청구인을 도매시장법인으로 지정하면서 행정목적을 달성하기 위하여 필요한 작위의무(부담)를 청구인에게 부과하는 지정조건(부관)을 붙일 수 있다 할 것이고, 설사 위 조례에서 지정시 일정한 조건을 붙일 수 있다는 명시규정이 없다고 하더라도, 도매시장법인의 지정행위가 재량행위에 속하는 이상 특별히 법령상의 근거가 없어도 지정행위를 하면서 일정한 부관을 붙일 수 있다고 보아야 할 것이다. 한편, 청구인은 이 건 부관이 그 한계를 일탈ㆍ남용한 것으로서 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 위 인정사실에 의하면, 청구인은 지정유효기간을 1999. 4. 1.부터 2003. 5. 14.까지로 하여 도매시장법인으로 지정받았고, 당초 피청구인이 청구인에 대한 재지정 여부를 검토하기 위하여 2003. 3. 10.부터 2003. 3. 29.까지 업무검사를 실시한 결과 청구인이 농안법을 다수 위반하고 채소류 물량집하의 노력이 미흡하며 농산물 출하대금의 결재를 지연하는 등 도매시장법인 역할의 수행이 미흡하여 피청구인이 청구인을 도매시장법인으로 지정하는 것이 적절치 않다고 판단하여 2003. 12. 31.까지 지정유효기간을 한시적으로 연장하게 된 점, 그 후 피청구인이 청구인에 대한 재지정의 여부를 검토하기 위하여 2003. 11. 24.부터 2003. 12. 3.까지 업무검사를 실시한 결과 청구인을 도매시장법인으로 지정하는 것이 적절치 않다고 판단되었으나 또 다시 청구인에게 1년간의 지정유효기간을 연장하면서 그 이행조건을 부과하여 그 이행 여부에 따라 재지정 여부를 결정할 것이라고 통지한 점, 그 후 피청구인이 청구인에 대한 재지정 여부를 검토하기 위하여 2004. 6. 14.부터 2004. 6. 30.까지와 2004. 11. 10.부터 2004. 11. 25.까지 2회에 걸쳐 업무검사를 실시한 결과 청구인이 앞서 부과된 이행조건을 이행한 실적 및 도매시장법인 역할 수행능력이 미흡한 것으로 되어 있고 청구인의 대표이사 또한 이를 확인한 점, 피청구인 소속의 농수산물도매시장관리사무소장이 2003. 5. 15. 감자ㆍ고구마 등 서류를 등급별로 구분하여 경매하고 경락물품을 상시적재하지 말라는 업무개선명령을 청구인에게 하였고 2003. 9. 23. 경매장 활용방안을 통보하면서 중도매인 점포가 설치되어 있는 A동은 벽면으로부터 5m의 범위 안에서 잔품적재를 허용하였을 뿐 C동 경매장은 잔품의 상시적재를 허용하지 아니하였으며, 청구인이 2003. 9. 29. C동 경매장의 일부를 경락물품 임시적재장으로 사용하겠다는 경매장 활용방안을 제출하였으나 이는 농수산물도매시장관리사무소장이 기존에 통보한 경매장 활용방안에 위배되는 것으로 효력이 없을 뿐만 아니라 농수산물도매시장관리사무소장이 이를 승인한 증거도 보이지 아니하고, 청구인의 대표이사가 날인한 2003. 12. 3.자 확인서에 의하면 청구인은 서류를 등급별로 구분하지 아니하고 경매한 뒤 C동 경매장에서 6명의 중도매인이 서류를 상시적재하여 판매행위를 한 것으로 되어 있으며, 피청구인이 2003. 12. 31. 청구인에 대하여 지정유효기간을 1년간 더 연장하면서도 2003. 5. 15.자 업무개선명령을 이행하라는 이행조건을 부과하였으나 청구인의 대표이사가 날인한 2004. 11. 17.자 확인서에 의하면 청구인은 C동에서 중도매인의 잔품과 각종 비품 등을 무질서하게 방치하여 경매 차량 진입 및 원활한 경매진행을 방해한 것으로 되어 있고, 피청구인이 제출한 사진에 의하더라도 C동 경매장에서 청구인이 사용하는 부분의 대부분에 감자ㆍ고구마 상자가 쌓여져 있는 것을 인정할 수 있는 점 등을 고려할 때, 청구인이 도매시장법인으로 지정받기 위한 조건을 이행한 실적이 저조한 점 등을 이유로 하여 피청구인이 청구인을 도매시장법인으로 지정하지 아니할 수도 있으나 그 경우에 따르는 사회적인 파장 등을 고려하여 청구인을 도매시장법인으로 지정은 하되, 다만 청구인이 C동 경매장에서 감자ㆍ고구마의 상시적재 판매행위를 계속하고 있어 청구인에 대하여 C동 경매장을 배정하지 아니할 예정이니 원상복구 후 반납하도록 한 이 건 처분이 도매시장법인 지정의 조건인 부담의 한계를 일탈ㆍ남용한 것으로서 위법ㆍ부당하다고 볼 수 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.