【주문】
청구인의 청구를 모두 각하한다.
【이유】
1. 사건개요
부산교통공단(이하 "공단"이라 한다) 이사장이 2004. 12. 15. 피청구인에게 2005년도 사업계획 및 예산안의 승인을 신청하여 피청구인이 2004. 12. 31. 공단의 2005년도 예산안의 총액을 1조 8,270억 3,200만원에서 1조 8,215억 4,800만원으로 조정하여 공단의 2005년도 사업계획 및 예산을 승인(이하 "이 건 승인"이라 한다)하자, 청구인은 2005. 1. 20. 공단의 2005년도 사업계획 및 예산은 위법ㆍ부당하다는 이유 등으로 피청구인에게 이 건 청구를 하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은, 다음과 같이 주장한다.
가. 공단은 1989년 이후 다음 연도 사업계획 및 예산안의 심의ㆍ의결을 위한 운영위원회를 개최하면서 위원의 대리참석 허용, 의결정족수 부족 등으로 원만한 회의가 성립되지 아니한 조건에서 개최해 왔음에도 피청구인으로부터 아무런 시정조치가 없음으로 인하여 공단에서는 거의 매년 이와 같은 행위를 반복하고 있고, 공단 정관에 서면결의에 관한 규정이 있다 하더라도 「부산교통공단법 시행령」 제18조제4항에서 ‘위원회의 회의는 재적위원 과반수의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다.’고 규정하고 있으므로 서면결의는 불법한 것이다.
나. 공단은 ‘2005년도 사업계획 및 예산안’을 심의ㆍ의결하기 위하여 2004. 12. 13. 운영위원회를 소집하였으나 재적위원 18명 중 9명이 참석하여 정족수가 충족되지 않았음에도 불구하고 회의를 진행하여 ‘2005년도 사업계획 및 예산안’을 2004. 12. 15.까지 피청구인에게 제출하여야 함을 이유로 서면의결토록 의견을 모으고, 2004. 12. 13.부터 12. 15.까지 3일간 위원들로부터 ‘심의의결서’라는 서식에 찬반의 의견을 받은 결과 찬성 12명, 미제출자 5명, 의결유보 1명이 되자, 「부산교통공단법 시행령」 제18조 및 공단 정관 제12조의 규정에 따라 과반수 이상의 찬성이 있었음을 이유로 피청구인에게 ‘2005년도 사업계획 및 예산안’의 승인을 신청하였다.
다. 피청구인은 공단의 ‘2005년도 사업계획 및 예산안’이 불법ㆍ부당하게 수립된 사실을 알고서도 이를 시정하지 않은 채 2004. 12. 31. 공단의 ‘2005년도 사업계획 및 예산안’을 승인하였다.
라. 피청구인이 대중교통수단의 안전상의 문제와 관련하여 공단에 대한 지도ㆍ감독권한을 가지고 있음에도 불구하고, 노사합의사항을 일방적으로 파기하고 노사합의에서 따르기로 하였던 1인승무 관련 연구용역결과보고서도 무시한 바 있는 공단으로 하여금 전동차량의 내장재를 불연재로 교체하는 예산을 확보하고, 1인승무제도에서 2인승무제도로 환원하기 위한 계획을 수립하며, 차장요원에 대한 예산을 확보하도록 조정ㆍ지도하지 않은 것은 잘못된 일이다.
마. 따라서, 피청구인은, 피청구인이 2004. 12. 31. 공단의 2005년도 사업계획 및 예산에 대한 승인을 취소하고, 공단으로 하여금 2005년도 사업계획 및 예산안을 운영위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 제출하도록 지도ㆍ감독하는 한편, 공단이 새로이 승인을 얻을 때까지 운영수지개선대책 등의 신규사업은 일체 보류하고 2004년도 예산에 준하여 2005년도 예산을 집행하도록 지도ㆍ감독하고, 1인승무제도를 2인승무제도로 환원할 수 있도록 사업계획과 인력수급계획을 수립하도록 지도ㆍ감독하여야 한다.
3. 피청구인 주장
이에 대하여 피청구인은, 다음과 같이 주장한다.
<본안전 항변>
가. 피청구인이 공단의 2005년도 사업계획 및 예산안을 「부산교통공단법」의 규정에 따라 승인한 것은 행정기관 상호간의 내부적 의사표시에 불과할 뿐이고 직접 개인의 권리ㆍ의무에 영향을 미치지 않으므로 행정심판의 대상이 되는 처분에 해당되지 않는다.
나. 「행정심판법」 제9조의 규정에 의하면, 행정심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 되어 있는 바, 이 건 승인은 「부산교통공단법」 제23조 및 동법 시행령 제21조의 규정에 따라 피청구인에게 그 권한이 부여된 것이고, 일반국민에게 피청구인이 승인한 공단의 사업계획 및 예산안의 취소를 구할 수 있는 권리가 부여된 것으로 볼 수 없으므로 청구인이 이 건 승인을 다툴 법률상 이익이 있는 자라고 할 수 없으므로 이 건 청구는 각하되어야 한다.
<본안에 대한 답변>
가. 공단은 2004. 12. 13. 10:30경 공단 8층 회의실에서 공단운영위원회를 개최하여 2005년도 사업계획 및 예산안을 심의ㆍ의결할 계획이었고, 현 노동조합 대표자의 회의 참관을 허용하고 공단의 종전 노조위원장 이었던 청구인 등에 대하여는 참관을 불허하자, 당일 10:00경부터 청구인, 공단 노조원 등 30여명이 공단 운영위원들의 회의장 출입을 방해하였으며, 공단측에서 회의장에 참석한 위원을 확인한 결과 재적위원 18인 중 9인이 참석하여 성원은 되지 않았으나 공단업무보고, ‘2005년도 사업계획 및 예산안’ 등에 대한 안건 설명 및 토의를 하고 재적위원 과반수가 참석하지 않아 의결은 서면에 의하도록 의견을 모은 뒤 회의를 진행하였고, 11:00경 공단 기획조정실장의 업무보고가 진행되는 동안 노조원 등 10여명이 회의장에 난입하여 더 이상 회의를 진행하지 못하고 회의장을 7층 접견실로 옮겨 운영위원들에게 ‘2005년도 사업계획 및 예산안’등을 설명하고 위원들의 의견을 들었으며, 이후 공단은 ‘2005년도 사업계획 및 예산안’ 등을 「부산교통공단법」 제23조, 동법 시행령 제21조 및 공단 정관 제12조제7항의 규정에 따라 2004. 12. 13. ～ 12. 15.까지 서면으로 12인의 찬성의결을 거쳐 2004. 12. 15. 피청구인에게 제출하여 승인신청을 하였고, 공단 이사장 이○○은 회의장에 난입하여 회의를 방해한 자들에 대하여 경찰에 고발하였다.
나. 피청구인은 2004. 12. 15. 공단으로부터 ‘2005년도 사업계획 및 예산안’에 대한 승인신청을 받고 12. 31. 승인할 때까지 공단의 운영위원회 심의ㆍ의결 결과보고서, 심의의결서 등을 종합적으로 검토하여 위법ㆍ부당한 사실이 없는 것으로 판단하여 승인하였다.
다. 피청구인은 「부산교통공단법」 제30조의 규정에 따라 공단을 지도ㆍ감독하는 것이고, 전동차량의 내장재를 교체하기 위한 예산확보 문제는 2003년 2월 대구지하철 화재사고 이후 정부의 도시철도종합안전대책의 일환으로 전동차의 내장재를 불연재로 교체하기 위하여 정부와 지방자치단체에서 소요예산을 확보하는 것으로서 공단은 예산승인을 요청하고 피청구인이 검토, 승인하는 것이며, 공단의 열차 1인승무제(기관사 단독승무)는 경영합리화 차원에서 노사간 합의를 통해 제반 안전관련 사항을 보강하여 시행한 사항으로써 1인승무제를 2인승무제로 환원하는 문제는 공단의 경영상황 등 제반 여건을 종합적으로 고려해서 자율적 판단에 의하여 시행할 사항이므로 2인승무제로 환원하지 않는다고 해서 이를 위법ㆍ부당한 사항으로 볼 수는 없으므로 피청구인에게 청구인이 주장하는 작위의무가 법률상 있음을 전제로 한 청구인의 주장은 이유 없다.
라. 청구인은 종전에도 공단이 운영위원회에서 서면의결한 점에 대하여 공단의 운영위원들을 부산지방검찰청에 고발하였으나 무혐의 처분, 부산고등검찰청 항고기각, 대검찰청 재항고 기각결정이 있었다.
마. 따라서, 청구인의 이 건 청구는 이유 없으므로 기각되어야 한다.
4. 이 건 청구의 행정심판 적격 여부
가. 관계법령
행정심판법 제2조, 제3조 및 제4조
부산교통공단법 제23조 및 제30조
동법 시행령 제18조, 제21조
부산교통공단 정관 제12조
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 심판청구서, 답변서, 운영위원회 개최 결과보고, 운영위원회 심의ㆍ의결 결과보고, 2005년도 사업계획변경 및 예산(안) 승인 신청, 2005년도 사업계획 및 예산 승인, 고발장, 합의각서, 공소부제기이유서, 재항고기각증명서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(가) 공단의 2004. 12. 13.자 운영위원회 개최 결과보고에 의하면, 회의 일시 및 장소는 ‘2004. 12. 13. 10:30 ～ 10:50, 공단 8층 대회의실’로, 심의안건은 ‘2005년도 사업계획 및 예산안, 2005년도 부산교통채권 발행계획안’으로, 참석위원은 ‘재적위원 18명 중 9명’으로, 회의경과는 ‘회의 중 노조원 50여명이 회의장에 난입하여 참석 운영위원 전원이 7층 접견실로 이동한 후 예산안 개요 등에 대한 질의 및 설명을 하였고, 2005년도 사업계획 및 예산안, 2005년도 부산교통채권 발행계획안은 2004. 12. 15.까지 피청구인에게 승인을 신청하여야 하는 긴급한 안건임을 감안하여 서면의결하도록 중지를 모은 후 해산’으로, 건의는 ‘참석 예정인 위원의 불참으로 의사정족수가 미달되었고, 해고자를 포함한 노조원의 회의장 난입ㆍ난동으로 회의진행이 불가하였으며, 참석위원 전원이 서면의결하도록 중지를 모은 점을 감안하여 2005년도 사업계획 및 예산안 및 2005년도 부산교통채권 발행계획안을 운영위원회 서면으로 심의ㆍ의결할 것을 건의함’으로 기재되어 있다.
(나) 공단의 2004. 12. 15.자 운영위원회 심의ㆍ의결 결과보고에 의하면, 심의안건은 ‘2005년도 사업계획 및 예산안, 2005년도 부산교통채권 발행계획안’으로, 심의기간은 ‘2004. 12. 13. ～ 12. 15.’로, 2005년도 사업계획 및 예산안에 대한 심의결과는 ‘찬성위원: 12명, 미제출 위원: 5명, 의결 유보: 1명’으로 기재되어 있다.
(다) 공단 이사장이 2004. 12. 15. 피청구인에게 2005년도 사업계획 및 예산안의 승인을 신청하였고, 피청구인은 2004. 12. 31. 2005년도 예산안의 총액을 1조 8,270억 3,200만원에서 1조 8,215억 4,800만원으로 조정하여 공단의 2005년도 사업계획 및 예산을 승인하였다.
(라) 공단 이사장 이○○은 2004. 12. 30. 공단 노조위원장 윤○○, 청구인 등 7명을 공단 운영위원회 회의장 난입 등의 행위에 대한 책임을 물어 부산진경찰서장에게 고발하였다.
(마) 공단 이사장 김○○과 공단 노동조합위원장 김△△이 공동으로 서명한 1998. 12. 19.자 합의각서에 의하면, 노동조합은 공단의 1인승무 우선시행을 수용하되 승무원의 근로조건은 추후 노사간에 합의 결정하고, 안전사고 발생시 승무원을 비롯한 관계직원에게 그 책임을 전가하지 않으며, 공단은 1998. 7. 3. 파업관련 해고자 중 9명을 재심을 통하여 구제하고, 강임 이하의 징계처분을 받은 직원은 재심을 통해 선별하여 징계양정을 경감하며, 노사는 모든 문제를 대화와 양보를 통하여 해결하고, 노동조합은 향후 극단적인 행위를 하지 않는다고 되어 있다.
(바) 부산지방검찰청의 2004. 7. 15.자 공소부제기이유서에 의하면, 공단 이사장 이○○ 및 공단 운영위원 등에 대한 「부산교통공단법」 위반혐의(공단의 사업계획 및 예산안의 서면의결) 등에 대하여 위법한 사실을 발견할 수 없고 처벌규정이 없어 2004. 5. 18. 혐의없음으로 처분하였고, 부산지방검찰청검사장이 발행한 2005. 1. 24.자 재항고기각증명서에 의하면, 공단 이사장 이○○의 「부산교통공단법」 위반혐의 등에 대한 청구인의 재항고가 2004. 12. 13. 기각되었다.
(2) 이 건 청구의 행정심판 적격여부에 대하여 살펴본다.
(가) 「행정심판법」 제2조의 규정에 의하면, "처분"이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, "부작위"라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하는 것을 말한다고 되어 있고, 동법 제3조 및 4조의 규정에 의하면, 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있도록 하되, 행정심판의 종류를 처분의 취소ㆍ변경을 구하는 심판(취소심판), 처분의 효력의 유무나 존재여부의 확인을 구하는 심판(무효확인심판), 거부처분ㆍ부작위에 대해 일정을 처분을 하도록 하는 심판(의무이행심판)으로 구분하고 있으며, 동법 제9조제1항의 규정에 의하면, 취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 되어 있고, 「부산교통공단법」 제23조제1항제1호, 제30조 및 동법 시행령 제21조의 규정에 의하면, 공단은 다음 연도의 사업계획 및 예산안을 공단운영위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 매년 12월 15일까지 피청구인에게 제출하여 승인을 얻어야 하며, 승인을 얻은 사업계획과 예산을 변경하고자 할 때에는 공단운영위원회의 심의·의결을 거쳐 그 변경사유 및 변경내용을 기재한 서류와 부속서류를 피청구인에게 제출하여 승인을 얻어야 하고, 피청구인은 공단을 지도ㆍ감독하며, 필요하다고 인정할 때에는 그 업무ㆍ회계 및 재산에 관한 사항을 보고하게 하거나 소속 공무원으로 하여금 공단의 장부ㆍ서류ㆍ시설 기타 물건을 검사하게 할 수 있고, 검사의 결과 위법 또는 부당한 사실이 있음을 발견한 때에는 공단에 대하여 시정을 명할 수 있다고 되어 있다.
(나) 청구취지 1에 대하여 보면, 청구인은 공단의 2005년도 사업계획 및 예산은 위법ㆍ부당하다는 이유로 피청구인이 이 건 승인을 취소하라고 주장하고 있으나, 행정처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자에 있어서의 법률상의 이익은 당해 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하고, 다만 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 추상적, 평균적, 일반적인 이익과 같이 간접적이거나 사실적, 경제적, 이해관계를 가지는데 불과한 경우에는 여기에 포함되지 않는다고 할 것이며, 직접적이고 구체적인 이익이냐를 판단하는 기준은 당해 처분의 근거법률에서 명시적으로 보호하고 있거나 적어도 동 법률의 전체적인 취지에 비추어 볼 때 보호하고 있다고 인정되는 경우에는 이를 직접적ㆍ구체적인 이익으로 볼 수 있다고 할 것인바,
위 인정사실에 의하면, 「부산교통공단법」에 따라 공단의 사업계획 및 예산안에 대한 승인 권한은 피청구인에게 부여된 것이고 피청구인이 공단의 사업계획 및 예산안에 대한 승인을 함에 있어서 위반ㆍ부당한 행위 등을 한 경우 그에 대하여 제3자가 승인의 취소를 청구하는 등 불복할 수 있는 규정이 마련되어 있지 아니하며 「부산교통공단법」의 전체적인 취지에 비추어 볼 때 청구인에게 피청구인이 승인한 공단의 사업계획 및 예산안의 취소를 청구할 수 있는 권리가 부여되었다고 볼 수 없으므로, 청구인이 공단의 운영과 관련하여 사실적 이해관계 등을 가지는지의 여부는 별론으로 하고 청구인에게는 피청구인의 공단의 2005년도 사업계획 및 예산에 대한 승인의 취소를 구할 법률상 이익을 가진 자라고는 할 수 없다고 할 것이어서 이 건 청구는 부적법하다 할 것이다.
(다) 청구취지 2 내지 4에 대하여 보면, 청구인은 피청구인에 대하여 공단의 예산집행 등 사업에 관한 지도ㆍ감독을 하라고 주장하고 있으나, 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있는바, 위 인정사실에 의하면, 청구인이 청구취지 2 내지 4와 관련하여 피청구인에게 일정한 행위를 하도록 신청한 사실이 없을 뿐만 아니라, 피청구인이 이와 관련하여 일정한 행위를 하거나 거부한 사실이 없는 점에 비추어 볼 때, 청구취지 2 내지 4는 구체적인 처분이 존재하고 그 처분을 전제로 하여 불복하는 것으로 보기는 어렵다 할 것이다. 따라서 이 건 청구취지 2 내지 4는 부적법하다 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.