비관리청항만공사시행계획허가이행청구

청구인의 청구를 기각한다.

1. 사건개요 청구인이 2004. 4. 26. ○○항 5부두 58선석에 LPG배관 등 하역시설을 설치하기 위한 비관리청항만공사시행계획허가신청을 하였으나, 피청구인은 2004. 5. 24. LPG는 인화성ㆍ폭발성이 있어 전용부두를 설치하는 것이 일반적이고, 위 장소는 항만시설운영세칙에 따라 액화석유가스를 취급할 수 없는 장소이며, LPG배관 등 하역시설을 설치할 경우 인접부두에 지장을 초래하고, 수심이 낮아 2만톤을 초과하는 LPG선박의 입ㆍ출항이 곤란하다는 등의 이유로 비관리청항만공사시행계획허가를 거부(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. LPG의 인화성 및 폭발성 문제는 해결할 수 있음 (1) LPG관련시설은 고압가스안전관리법 및 액화석유가스의안전관리및사업법 등에 따라 시설의 설계, 시공 및 운영에 대하여 한국가스안전공사의 감독을 받고 있는데, 청구인은 피청구인의 허가를 얻지 못하여 포함되지 못한 배관 등 하역시설을 제외한 기지 내부 설계에 대한 기술검토에서 당해 설비가 법에 의한 기준에 따라 적합하게 작성되었다는 판단을 받았다. (2) 청구인은 안전성 전문평가기관인 (주)◇◇에 의뢰하여 LPG배관 등 하역시설에 관한 검토를 받았는데, 청구인의 설비는 1,100m길이의 해상배관으로 14만㎥의 선박으로부터 연간 50회 하역을 실시하는 비교대상 설비에 비해 사고발생 빈도가 절반정도에 불과할 정도로 낮고, 누출사고에 대한 시나리오를 작성하여 분석한 결과 소규모 누출로 인한 인화ㆍ폭발 가능성은 5,600년에 한번, 대규모 누출로 인한 화재나 폭발가능성은 6만 3,700년에 한번에 불과할 정도이므로, 선진국 기준 및 10년 이상 사고 없이 운영되고 있는 비교대상 설비와 비교할 때 매우 안전하다. (3) LPG로 인한 폭발은 LPG가 폐쇄된 공간에서 공기와 적절한 비율로 혼합된 상태로 상당량이 축적되어 불꽃 등과 접촉하게 될 경우 발생할 수 있는 것인데, LPG하역은 바람이 부는 장소에서 이루어지므로 하역 중 LPG가 누출되더라도 즉시 대기 중에 확산되어 버릴 것이고, 하역설비에는 긴급 차단장치 등 안전장치가 설치될 것이므로 LPG누출로 인한 폭발의 조건은 충족될 수 없다. (4) 피청구인은 ○○항이 매립 부두라는 특성으로 인해(주)□□에서 석유류누출사고가 발생하였듯이 LPG로 인한 위험성을 배제할 수 없다고 주장하나, (주)□□의 사고는 부실공사에 의한 것이고 매립 부두라는 특성으로 인한 것이 아니며, 배관보호시설을 할 경우 충분히 안전성이 확보될 수 있으므로 피청구인의 주장은 타당하지 않다. (5) LPG보다 2배의 인체유해성을 가지는 에틸렌이 □□항에서 일반화물을 처리하는 부두에서 안전하게 하역되어 오고 있는바, ○○항의 일반화물을 처리하는 부두에서 LPG를 하역한다고 하여도 □□항의 경우에 비추어 보아 문제가 되지는 않는다. (6) 피청구인은 청구인이 제출한 안전성 검토결과를 신뢰할 수 없다고 주장하나, 안전성 검토를 실시한 기관인 U&P는 1996년에 설립되어 위험성 분석 등을 전문으로 하는 회사이고, 안전성 검토를 위한 분석기법인 고장수목 및 사건수목기법은 가스, 원자력, 항공 산업계에 널리 적용되어 검증된 평가도구이며, 피청구인의 주장과는 달리 위 분석기법에는 인적오류에 의한 사고가 반영되어 있어 위 안전성 검토결과는 신뢰할 수 있는 것이다. (7) 나아가, 청구인은 하역작업 중 발생할 수 있는 사고를 미연에 방지하기 위해 하역작업이 완료되면 선적용 배에 설치된 압축기를 이용하여 이송배관을 비우고 불활성 가스인 질소를 이용하여 깨끗이(PURGE)함으로써 배관을 안전하게 유지하고, 출하설비와 선적용 배가 연결된 부위에는 수압(HYDRAULIC) 자동차단 밸브를 두어 출하설비가 선적용 배로부터 분리되는 경우 자동차단되어 하역작업이 중단되도록 하며, 하역 작업 중 외부인력의 출입을 차단하고, 운전원을 포함한 전문인력이 항상 대기하여 위급상황 발생시 부두에 있는 비상 스위치를 이용하여 모든 입ㆍ출하 설비의 작동을 중단하도록 할 계획인바, 청구인의 LPG하역시설의 인화성ㆍ폭발성은 무시하거나 수인할 수 있는 정도에 불과하므로 LPG가 가지는 물질 자체의 위험성만을 근거로 시설 설치를 거부하는 피청구인의 태도는 부당하다. (8) ① 위험물질에 대한 안전성기준을 규정한 미국방화협회의 분류에 따르면, Vinyl Acetate Monomer, 황산, 빙초산, 에탄올 및 Styrene Monomer는 인체유해성 등급이 1인 LPG보다 높은 2-3등급으로 분류되어 있고, 황산과 Styrene Monomer는 반응성이 2등급으로 LPG보다 높은 경우임에도 □□항에서 일정기간 하역된 예가 있고, ② 위 분류에 의할 때, 부타디엔, 에틸렌 및 프로필렌은 인화성이 LPG와 같은 4등급이지만 인체유해성과 반응성이 더 높은 위험물질임에도 ○○항 일반부두에서 하역되고 있으며, 인화성, 폭발성과 함께 높은 인체유해성을 가지고 있는 암모니아도 ○○항 2부두에서 이동식 로딩암을 이용하여 하역되고 있고, ○○항 4부두에서는 에틸렌, 프로필렌 등의 위험물이 이동식 로딩암도 없이 Hose로 하역되고 있으며, ③ △△(주)는 △△항 일반부두인 제4부두에서 별도의 하역시설 없이 LPG를 하역하고 있는 등 위험물이 일반부두를 통해 안전하게 하역되어 오고 있는바, LPG의 인화성 및 폭발위험성만을 강조하는 것은 우리나라 항만 현실에 부합하지 않다. (9) 피청구인은 제주청의 업무연락을 통해 위험물 혼재하역에 따른 문제점을 확인할 수 있다고 주장하나, □□항 5부두는 제주항에 비해서 배관이 지하로 매설되고 일반인의 접근이 어려우며 소방차량의 진입여건이 다르므로 피청구인의 주장은 타당하지 않다. (10) 피청구인은 청구인의 안전조치 이행을 강제할 법적 장치가 없다고 주장하나, 항만법 및 개항질서법 등은 피청구인에게 청구인의 행위를 관리, 감독할 수 있는 다양한 행정적 권한을 부여하고 있고, 청구인의 법령위반 행위에 대해 형사적 처벌을 할 수 있는 규정을 두고 있으므로 피청구인의 주장은 타당하지 않다. 나. LPG하역을 위한 전용부두는 국내항만 실정에 비추어 불필요함 (1) 국내외적으로 LPG하역을 위해 전용부두가 건설되고 운영되는 것은 위험성 관리에 있어 상당한 차이가 있기 때문이 아니라 운영의 효율성과 경제적인 이유 때문이며, △△(주)는 제주항의 경우처럼 시설규모가 작은 경우 다른 화물을 처리하는 일반부두에서 LPG하역을 하고 있고, E1(구 LG가스)의 경우 ▽▽항에서 국가부두를 이용하여 LPG를 하역하고 있는데, 최근 그 지역의 물류회사가 같은 부두에서 액체화물을 하역할 수 있도록 허가를 받았으며, △△(주)가 □□항에서 LPG를 하역하고 있는 부두 또한 LPG전용부두가 아니고, 석유류 제품의 하역도 이루어지고 있다. (2) 국가산업단지는 각각의 산업단지관리기본계획에 의해 운영되고 있고, □□항 배후에는 □□국가산업단지와 군장국가산업단지가 있는데, □□국가산업단지의 부지 중 95%이상은 이미 분양된 상태이고, 분양되지 않은 부지도 자동차부품을 제조하는 업체만 입주할 수 있는 상태이며, 군장국가산업단지의 부지는 미조성 상태에 있으며, 물류가 가능한 부지는 해양수산부가 항만부지로 사용하기로 되어 있어 일반기업체에게 분양될 수 없어 전용부두를 확보할 수 없는 상태이다. (3) △△가스와 E1(구 LG가스)은 제2차 석유위기 이후 정부의 전폭적인 지원 아래 LPG 수입사업을 시작하였는데, LPG는 다른 석유제품과 달리 저장탱크를 특수 제작해야 하는 특성을 가지고 있어 부두와 인접한 곳에 LPG 저장탱크 건설을 위한 부지를 확보하기 어려워 다른 업체는 LPG산업에 진입하지 못하였고, 그 결과 양사는 독점적인 지위를 이용하여 기형적으로 기록적인 순이익을 남기게 되었던바, LPG수입시장의 독과점 상태를 해소하고, 매년 증가하고 있는 소비자의 에너지사용비용을 줄이기 위해 LPG산업에 신규사업자가 진입할 필요성이 크다. (4) 우리나라 항만현실 및 LPG 수입시장의 현실을 고려하면 LPG전용부두를 요구하는 것은 새로운 사업자의 진입을 원천적으로 봉쇄하는 것이라는 점, LPG의 폭발위험성은 무시할 정도이라는 점, LPG보다 위험성이 큰 액체화물의 다수가 일반부두에서 하역되고 있다는 점 등을 고려하면 피청구인이 LPG의 위험성을 이유로 전용부두를 요구하는 것은 부당하다. 다. 피청구인이 근거로 삼고 있는 항만시설운영세칙 제5조 별표 3은 □□항 5부두 58선석에서 "곡물류, 목재류, 액체화물, 청정화물" 등의 화물을 취급할 수 있는 것으로 규정하고 있다. 이와 관련하여, LPG는 연소를 위한 최종 사용단계 이전의 수송 및 저장단계에서 액체상태를 유지하고 있으므로 LPG는 위 세칙에서 규정하고 있는 액체화물인 점, 위험성을 가진 액체를 위 세칙 소정의 액체화물에서 제외할 근거가 없고, 위험물인 벙커 C유도 부도 전까지 (주)▽▽에서 □□항 56, 57번 선석을 통해 수입해 왔으며, 인천항 남항 외항 돌핀에서 ▽▽가 2개 선석에서 LNG를 취급하고 있고, E1은 LPG를 취급하고 있는데, ▽▽청의 항만시설운영세칙에 의하면 이들 화물을 액체화물로 규정하고 있는 점 등을 고려하면, LPG는 □□항 5부두에서 취급할 수 있는 액체화물에 해당한다. 라. LPG 하역을 위해 필요한 이동식 로딩암, 만약의 사태에 대비하기 위한 화학소방차 등의 시설은 인접부두의 하역에 전혀 영향을 미치지 않고, 이동식 로딩암과 고정식 로딩암 간에 안전성에 있어 별다른 차이가 없으며, LPG 하역을 위해 필요하다고 피청구인이 주장하는 언로더 또는 수평식하역기(LLC), Dike, Water Spray 등의 장치는 LPG 하역과는 무관한바, LPG 하역을 위한 시설이 인접부두 하역에 지장을 초래한다는 피청구인의 주장은 타당하지 않다. 마. 피청구인은 LPG전용선박의 길이가 58선석의 길이를 초과하여 홍보산업돌핀의 이용에 지장을 초래할 수 있다고 주장하나, 모든 선박이 동시에 이ㆍ접안하는 경우는 거의 없다는 점과 청구인의 선박이 월 1회 내지 2회 정도만 이ㆍ접안할 계획이라는 점 등을 고려하면, 부두운영회사간의 협의(부두운영회사간 협의가 원활하게 이루어지지 않을 경우, 피청구인의 직권중재를 통해 조정이 이루어져 왔음)를 통해 57선석 일부를 이용할 수 있도록 함으로써 해결이 가능한 문제라 할 것이므로 홍보산업돌핀 이용에 지장을 초래할 것이라는 피청구인의 주장은 타당하지 않다. 바. 청구인은 □□항의 항만여건을 고려하여 화물중량이 최대 2만 2,000톤을 넘기지 않도록 화물을 선적할 계획이고, 이 경우 확보되어야 할 수심은 약 9m정도로 계획수심보다 2m정도의 여유수심을 확보할 수 있게 되며, 또한 실제 부두의 계획된 접안능력 이상의 선박이 접ㆍ이안하는 사례는 우리 항만여건상 부득이한 일로서 이러한 사례는 다수 있으며, □□항 5부두에서도 접안능력을 초과하는 하역이 계속하여 이루어져 왔다. 사. 청구인이 LPG를 하역하는 횟수는 1달에 1회 내지 2회에 불과하고, 이ㆍ접안 속도를 늦출 경우 안벽, 방충재, 계선주 등에 미치는 영향이 줄어들게 되므로 부두의 조기파손을 가져오지 않는다. 아. 피청구인은 조석간만의 차 및 빠른 유속으로 인하여 선박이 접안시설 및 타선박과 충돌할 가능성이 높다고 주장하고 있으나, □□항보다 조석간만의 차가 크고 유속이 빠른 평택항에서 석유류가 이동식 장비인 카고크레인에 의해 안전하게 하역되어 왔고, □□항에서도 석유류 가 카고크레인에 의해 안전하게 하역되어 왔으며, 안전수칙을 준수할 경우 선박충돌 사고는 충분히 방지할 수 있는 것이라는 점을 고려할 때, 피청구인 주장은 과장된 것으로 타당하지 않다. 자. 청구인은, 피청구인이 LPG의 위험성을 고려하여 청구인에게 전용부두 및 고정식 로딩암 설치를 제의하였으나 청구인이 이를 거절하였다는 사실을 근거로 청구인의 안전의식이 결여되어 있다고 주장하고 있으나, ① 법규에 따른 안전 시스템을 확보하면 LPG의 인화성 및 폭발위험성은 관리가 가능하고, ② LPG하역이 주로 전용부두를 통해 이루어져 온 것은 경제적인 이유에 기인한 것으로 위험성과는 직접적으로 관련이 없는 것일 뿐만 아니라, LPG하역에 전용부두를 요구하는 것은 국내 항만 실정에 비추어 부당하며, ③ 이동식 로딩암을 이용하여 LPG를 하역하는 것이 고정식 로딩암을 이용하는 것 보다 위험하다고 할 수 없는바, 청구인의 안전의식에 대해 의문을 제기하는 피청구인 주장은 그 전제부터 인정될 수 없는 것이므로 타당하지 않다. 차. 따라서, 피청구인이 이 건 처분의 근거로 삼고 있는 사유는 타당하지 아니하고, 또 행정법상 일반원칙인 평등의 원칙이나 비례의 원칙에도 부합되지 않은 반면, 청구인의 이 건 사업은 전라북도를 중심으로 한 전라ㆍ충청권역의 에너지 비용절감효과가 있고, 지역물류 산업의 활성화를 가져오며, 고용창출 등 지역경제발전에 기여하는 바가 크며, 비축시설 확대를 통한 국가에너지 안보에의 기여하고, 세수 증대에도 기여하는 등의 효과가 있으므로 청구인은 항만법 제9조제2항에 의한 항만공사허가를 받을 수 있는 자격이 있음에도 불구하고 전혀 합리성이 없는 사유를 근거로 한 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. LPG는 개항질서법상 위험물에 속할 뿐만 아니라 산업안전보건법상으로도 가연성 가스에 속하는 인화성 및 폭발성을 가진 것으로, 누출사고 발생시 액체가 기화되기 쉽고, 자체 비중이 높아 대기 저층에 가라앉는 성질이 있어 작은 스파크나 불씨에도 발화ㆍ폭발하여 대형사고로 이어질 수 있는바, 일반화물과 혼재하여 위험물인 LPG를 하역할 경우 접근용이성으로 인하여 인적요인에 의한 대형폭발사고가 발생할 개연성이 높고, 중량화물장치가 곤란하여 항만부지의 활용을 제약하는 요소 중 하나로 작용하고 있으며, 위험물취급구역 경계구분을 위한 가드레일 및 방폭설비 설치, 화물처리장내 로딩암 및 언로더 기타 안전설비 설치로 인하여 일반화물에 공간적 장소적 지장을 주며, 안전사고 발생시 소방차량 등이 일반화물 하역구간을 통과하여야 하므로 진입에 애로가 있는 등의 문제가 있고, LPG 및 LNG는 인화성 및 폭발성을 내포하고 있어 국내외적으로 인원 및 차량의 통제가 가능한 위험물 전용부두에서 하역하는 것이 세계적인 통례이다. 나. 피청구인이 위험물취급시설에 대한 정기적인 안전점검실시 등을 하였음에도 불구하고 매립을 통하여 부두가 건설된 □□항의 특성상 지속적인 지반침하가 발생하여 부두지하에 매설된 액체화물 이송용 배관시설에 크랙이 발생하였고, 배관연결부위에 액체화물이 누출되는 등 □□항 5부두에서 수차례 안전사고가 발생하였다. 다. 청구인이 LPG의 인화성 및 폭발위험성에 대한 안전성 전문평가기관인 (주)□□에 의뢰한 안전성 검토결과는 사고 시나리오를 인위적으로 도출한 후 고장수목 및 사건수목 기법을 활용하여 사고발생빈도를 계산한 것으로, 사고영향평가기법을 통해 사고시 피해범위를 예측하여 만든 임의적인 자료에 불과한 것으로 입력한 수치나 자료를 달리하면 평가결과가 전혀 달리 나타날 수 있으며, 시설물의 건설 또는 시공상의 부실이나 하자 등의 발생가능성을 논외로 하였고, LPG하역시 발생할 수 있는 내부적ㆍ외부적 유발요인은 제대로 반영되지 않은 신빙성 없는 자료이다. 라. 또한 청구인은 안전성을 확보하기 위해 제반조치 등을 계획하고 있다고 주장하나, 이는 청구인의 주장에 불과한 것으로 청구인이 이를 실행할지 신뢰할 수 없고, 법적으로 이를 강제할 방법도 없다. 마. 청구인이 □□항에서 하역을 하였다고 선례로 주장하고 있는 (주)▽▽은 2001년 당시 IMF 등의 여파로 침체된 □□항의 활성화를 위해 피청구인이 액체화물인 석유류(벙커-C유, 아스팔트)를 하역할 수 있도록 제5부두 56선석 배후 부두에 배관시설 설치를 불가피하게 허용한 경우로서 화물취급량이 증가추세에 있는 현재와는 항만여건 및 사정이 다르고, (주)▽▽에서 취급하였던 화물도 청구인이 취급하고자 하는 위험물인 LPG와는 달리 인화성이 현저하게 낮고 폭발위험성도 극히 낮은 액체화물이므로 청구인이 형평의 원칙을 주장하는 것은 부당하고, 그 외의 업체들은 모두 위험물을 하역하도록 지정된 제3부두에서 하역한 사례들이다. 바. 우리나라 항만은 각 항만별로 입지와 여건, 항만시설, 주요취급화물, 항만운영방식이 달라 각 지정항만별로 당해 항만관리청에서 항만법에 의거 별도로 항만시설을 지정ㆍ고시ㆍ관리ㆍ운영하고 있고, LPG를 취급하고 있는 우리나라의 대부분의 항만은 위험물인 LPG하역을 위해 공용 및 사설 전용부두를 설치ㆍ운영하고 있는바, 설사 청구인이 주장하는 바와 같이 일부 항만에서 이동식 로딩암조차 없이 Hose를 이용하여 LPG를 하역하고 있다고 하더라도 이는 LPG의 인화성 및 폭발위험성을 등한시 한 안전의식이 결여된 사례로서 비록 사고가 발생하지 않았다고 하더라도 위와 같은 사례를 들어 □□항에서도 이를 따라야 한다는 것은 부당하다. 사. 평택항, 인천항, ○○항 등에서는 인화성과 폭발위험성이 높은 위험물인 LPG 하역시 전용부두(돌핀)를 이용하고 있고, 제주항의 경우 일반부두에서 위험물과 일반화물을 혼재하여 하역할 때 위험물취급구역 경계구분을 위한 가드레일을 설치 중에 있으나 일반인의 위험물부두 접근이 용이하여 위험물취급구역 출입자 통제가 곤란하고, 파이프라인 설치부지 위에 중량화물 장치를 설치하는 것이 곤란하여 이동이 용이한 차량 등의 사용 장소로 이용하는 등 항만부지활용에 제약요소가 되고 있으며, 안전사고 발생시 소방차량의 진입에 애로가 있다. 아. 위험물을 하역할 때 원칙적으로 고정식 로딩암을 설치하고 하역을 하여야 하나, 일반부두인 58선석에서 이동식 로딩암 또는 고무호스를 이용하여 하역을 실시하는 경우 선박의 조종 미숙, 밸러스트 불균형, 최대 7.2m에 이르는 조석간만의 차 및 파랑 등으로 인한 선박의 좌우, 상하, 앞뒤 흔들림 현상에 의해 본선과의 하역을 위한 연결부위가 탈락하여 가스가 누출될 우려가 있고, 일반화물 하역작업 중 발생되는 시설장비에 의한 스파크, 정전기, 담뱃불 등과 부두 또는 선박 내 작업허가를 얻어 인근에서 불꽃 또는 발열을 수반하는 용접작업을 실시하는 중에 불꽃이 튀어 올라 폭발할 위험성이 있으며, 이 건 장소는 □□항(5부두내 58선석)은 환황해권에 위치하고 있어 대중국교역의 중심항이고, 서해 중부권의 중추적인 무역항으로서 많은 외항선이 수시로 이ㆍ접안하고 있고, 인근에 GM대우자동차(주), 홍보산업(주), (주)▽▽ 등이 위치하고 있어 많은 선원, 항만종사자, 항만노조원, 인근 기업체 임직원 및 차량들이 빈번히 왕래하는 지역이며, 인접한 주변에 (주)▽▽, 남덕물산(주), △△(주), LG정유(주), S-OIL(주), □□정유의 액체화물 탱크 등 총 57기의 유류탱크에 최대 186,607㎘(약 80만배럴)의 유류가 저장되어 있는데, 만약의 경우 LPG폭발 또는 화재발생시 발생되는 피해는 상상할 수 없을 조차 크다. 자. LPG 신규 수입업자가 LPG산업에 진입하지 못하는 데에는 위험물인 LPG 등을 취급하기 위한 장치 등의 구비에 따른 자본적 제약 및 일정거리를 둔 격리된 구역에만 LPG 취급설비를 설치해야 하는 장소적 제약으로 인한 것으로 청구인이 주장하는 바와 같이 부두와 인접한 곳에 저장소를 확보하기 어렵다는 것은 그 사유에 해당하지 아니한다. 차. 액체화물에 대한 개념에 대해 항만법령이 정의규정을 두고 있지 아니한 관계로 위험성이 있는 물질을 액체화물의 개념에서 배제되는지가 문제되는바, 피청구인은 일부화물을 액체화물(벙커-C유, 아스팔트 등의 석유류)과 위험물(LPG, LNG 및 화학제품)로 구분하여 항만을 운영하여 왔고, 이를 항만시설운영세칙(□□지방행양수산청 고시 제28호)에 반영하여 □□항 내에서 위험물은 제3부두에서만 취급할 수 있도록 지정ㆍ고시한 바 있으며, 항만시설운영세칙상 제5부두에서 하역할 수 있도록 규정되어 있는 화물이 자동차, 청정화물, 컨테이너, 일반산물류, 목재류, 곡물류 등인 점에 비추어 액체화물에 LPG가스나 LNG가스와 같은 폭발성이 강한 화물이 포함된다고 할 수 없고, 그 동안 위험물 중 화학제품은 주로 Styrene Monomer, 황산, Vinyl Acetater Monomer 등이 취급되어 왔으나 위험물 중 하나인 LPG, LNG는 반입실적이 없다가 2001년 △△(주)에서 전용돌핀시설을 이용하여 LPG를 처음으로 하역하기 시작하였고, 그 이후 위험물인 LPG, LNG 및 화학제품의 하역을 위해 기존 일반부두 지하에 배관시설을 매설하여 위험물인 LPG 등의 하역 및 이송설비를 설치하고 운영할 수 있는지 문의하였을 때 위험물 부두인 □□항 제3부두의 포화상태, 위험물 화물의 인화성 및 폭발위험성으로 인한 항만운영상 지장 등의 이유로 일관되게 거부하여 왔다. 카. □□항 제5부두 58선석은 지난 2002년 10월에 정부재정에 의해 준공된 공용부두로서 선석길이는 210m, 접안능력은 2만DWT급이고, 인근에 위치하고 있는 홍보산업 돌핀과는 불과 52m밖에 떨어져 있지 않은 상태이고, □□항은 특성상 조석간만의 차가 크고, 유속이 빠름은 물론 수심의 변동으로 위험물 적재선박의 도선 안전조건인 충분한 길이의 선석 확보, 주간도선, 잡종선 및 어선을 포함한 교통의 제한 혹은 철저한 관제를 필요로 하고, □□항은 서해안에 위치하고 있는 지리적인 특성상 전면을 통하여 북서풍이 우세하며, 조석간만의 차가 최대 7.2m에 달하여 선박의 상하운동이 심하고, 유속이 빨라 선박이 접안시설과의 직접적인 충돌사고가 발생할 개연성 및 타선박과의 충돌피해, 이동식 로딩암을 사용하여 LPG를 하역할 경우 본선과의 하역을 위한 연결부위가 탈락되어 가스 누출사고가 발생할 가능성이 다른 항만에 비해 크고, 또한 □□항은 조류의 영향을 받는 감조항으로 2만DWT급을 초과하는 대형선박의 해상교통량이 특정시간대에 집중되는 특성상 선박들의 접안을 위한 입항 및 이안을 위한 출항시 선박과 선박 간에 충돌사고가 발생할 가능성이 매우 높다. 타. 외국에서 도입하여 임차 운항되는 LPG전용선박은 □□항 5부두 58선석 길이 210m와 접안능력 2만DWT를 초과하여, 대부분 2만2천DWT - 6만DWT 선박으로서 만재홀수 11m - 13m, 전장 170m - 256m이나 제5부두 58선석은 2만DWT급 부두로 계획수심이 11m이고, 매년 매몰되는 토사를 준설해야만 하는 등 일정수심 확보가 곤란하여 선박입출항에 많은 제약을 받고 있는 실정이고, □□항의 현 상황 하에서 인화성 및 폭발성이 매우 높은 LPG 전용선박의 상시적인 입출항이 곤란하며, 계류장 및 선회장 공간의 추가 확보 없이는 이격거리가 52m에 불과한 인근 홍보산업 돌핀과의 충돌 등으로 대형폭발사고가 발생할 위험성이 있다. 파. □□항 제5부두 58선석에서 청구인의 기지 건설예정지 사이에 있는 업체인 S-Oil, 현대정유, LG정유, △△(주) 등의 항만인근 입주업체들은 1995년 이전부터 전용부두(돌핀)를 설치 운영하고 있고, 청구인은 2004년 4월에 □□항을 통하여 LPG를 도입하고자 하고 있으며, 화물의 종류에서도 위 업체들은 액체화물인 석유류이나, 청구인이 취급하고자 하는 화물은 위험물인 LPG로서 다르므로 위 업체들과 청구인을 비교하는 것은 부당하다. 하. 외국에서 도입되는 경제성 있는 LPG 전용선박은 대부분 2만DWT급 이상의 대형선박으로 □□항 5부두의 시설용량인 2만DWT를 초과하므로 선박들이 5부두 58선석에 이ㆍ접안을 시도할 경우 안벽구조물의 피로현상 가중과 방충재 및 계선주 파괴 등의 현상이 발생하여 부두가 손상되고, 선석길이가 초과되어 인접한 57선석의 정상적인 운영에 지장을 주며, LPG전용선박의 접안을 위하여 부두를 입대하여 운영하는 부두운영회사의 양해 하에 57선석의 일시적 일부점용을 허가하더라도 58선석내 LPG선박의 이ㆍ접안을 위해서는 부득이 홍보산업돌핀의 계선주를 보강하여야 하고, 입항수심의 유지를 위해 58선석과 홍보산업돌핀 사이의 해상구간의 준설을 위하여 매년 20억원(준설량 추정 : 250m×50m×5m=62,500㎥, 준설비용 : ㎥당 3만원)의 국고가 지출될 수밖에 없으며, 대형 LPG선박은 소형 LPG선박보다 물류비가 절감되어 외국에서 국내로 도입하는 LPG전용선박은 대형화 추세에 있고, 현재 2만 2,000톤급 이하의 LPG선박은 소수로 소수의 5천톤급 LPG선박이 연해구역 정도를 운항하는 실정이므로 비관리청 항만공사시행 승인 후에는 경제성을 감안하고 물류비를 절감하기 위한 규모의 경제 추구가 불가피할 것이므로 청구인이 대형 LPG선박으로 대체할 것이 분명하다. 거. 일반부두인 58선석에 위험물인 LPG, LNG 하역도중 사고가 발생할 경우 보험사에서 안전하지 않은 항만부두인 Unsafe Port Berth(수용능력 초과선박 접안 허용, 안전설비 미비 상태에서의 하역작업 승인, 위험물 하역시 안전관리 및 감독소홀 포함)로 간주 보험적용을 유보하는 경우 화주, 수취인, 하역회사는 물론이고, 관련항만시설을 사용할 수 있도록 허가한 관계공무원에 대한 민형사상 책임 및 국가에 대한 손해배상이 청구될 소지가 있으며, 일반부두인 58선석에서 폭발가능성이 있는 LPG의 하역을 허가할 경우 □□시민단체, 항만인근 공단입주업체 등의 집단민원이 발생할 우려가 있다. 너. 피청구인이 일부화물에 대해 □□항의 항만여건 및 항만운영상 지장여부를 고려하여 제3부두에 이를 초과하는 선박의 이ㆍ접안을 허가한 바 있고, □□항 제5부두에서도 접안능력인 2만DWT급을 초과하는 하역이 이루어진 것은 사실이나, 이러한 사례에서 취급된 화물은 위험물이 아닌 액체화물(석유류)로써 화물의 특성상 인화성 및 폭발위험성이 위험물인 LPG에 비해 현저하게 낮은 화물이고, □□항 제1, 2, 3부두와 동시에 건설ㆍ준공된 액체화물(석유류)전용탱크터미널을 이용하기 위한 것이었으며, 예외적으로 □□항의 활성화를 위해 (주) ▽▽에게 58선석 배후 야적장 지하에 배관시설을 매설하여 액체화물(벙커-C유, 아스팔트)을 하역할 수 있도록 허가한 것은 사실이나, 이는 2001년 중에 있었던 일이고, 또 청구인이 취급하고자 하는 위험물인 LPG가 아니라 액체화물이었다. 더. 따라서 LPG의 인화성 및 폭발위험성 등을 이유로 한 이 건 처분은 적법ㆍ타당하므로 이 건 청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 항만법 제2조제6호, 제9조제2항, 제71조 항만법시행령 제10조, 제43조 개항질서법 제2조제8호 산업안전보건법 제23조 산업안전기준에관한규칙 제10조 위험물선박운송및저장규칙 제2조 개항질서법시행규칙 제2조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 비관리청항만공사시행허가 신청에 대한 불허가 통보, 액화화물터미널 건설에 따른 협조 요청(□□시장, 일우산업(주) LPG하역설비 및 이송배관에 대한 위험성 평가, ▽▽(주)화물입항내역, ○○항 고압가스, 위험물 수입현황, 제주항 입항선박 용도별 통계), 부두설계규모 초과입항내역, 제5부두 제58선석 주변 현황도, 항만시설운영세칙, □□항 제5부두 58선석 주변 수심도 등을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 2004. 4. 26. 피청구인에게 □□항 5부두 58선석에 액화석유가스(LPG) 하역 및 배관시설을 설치하기 위한 비관리청항만공사시행허가를 다음과 같이 신청하였다. (나) 피청구인은 2004. 5. 24. 액화석유가스는 인화성ㆍ폭발성이 있어 전용부두를 설치하는 것이 일반적이고, □□항 5부두 58선석은 항만시설운영세칙에 따라 액화석유가스를 취급할 수 없는 장소이며, 액화석유가스 배관 등 하역시설을 설치할 경우 인접선석(57선석 및 홍보산업 돌핀)에 지장을 초래하며, 이동식 로딩암을 설치하여 하역할 경우 조석간만의 차 및 파랑 등으로 안전성을 확보하기 곤란하고, 위장소는 외항선이 접ㆍ이안하고 항만종사자 및 차량들이 빈번히 왕래하는 지역이며 인근에 유류저장시설 등이 있어 안전사고가 발생하면 대형사고로 확산될 우려가 있고, 수심이 낮아 2만톤급을 초과하는 선박의 입ㆍ출항이 곤란하다는 이유로 이 건 처분을 하였다. (다) LPG는 프로판 및 부탄 가스를 말하는 것으로 -15℃에서 액화하면 프로판은 1/260로, 부탄은 1/230의 부피로 줄어들어 수송ㆍ저장이 용이하게 되고 개항질서법 및 산업안전보건법상 위험물이다. 무색ㆍ무취ㆍ위험성 때문에 쉽게 식별할 수 있는 냄새를 반드시 첨부하도록 하고 있고, 누출되면 기화되며, 자체 비중이 높아 대기 저층에 가라앉아 인화ㆍ폭발될 가능성이 있고, 프로판이 대규모 누출되는 경우 과압이 미치는 거리는 650m이다. (라) ○○항, ▽▽항, □□항에 LPG 등 하역 전용부두가 설치되어 있고, ○○항에서는 위험물 전용부두가 아닌 일반부두에서도 많은 물동량으로 인하여 위험물인 에틸렌을 하역하고 있으며, 제주항에서는 △△(주)가 일반부두에서 위험물인 LPG를 하역하고 있다. (마) □□항 5부두에서 (주)▽▽ 등이 액체화물인 벙커- C유와 아스팔트 등 석유류를 취급하고 있고 3부두에서 위험물(LPG, LNG 및 황산 등 화학제품)을 취급하고 있다. (바) □□항 5부두 58선석은 외항선이 수시로 이ㆍ접안하고 인근에 (주)▽▽ 등이 위치하고 있어 선원, 항만종사자, 기업체 직원들이 빈번히 왕래하는 지역이고, 인접하여 (주)▽▽, , △△(주), □□정유의 액체화물 탱크 등 총 57기의 탱크에 약 80만 배럴의 유류가 저장되어 있다. (사) □□항 5부두 58선석의 길이는 210m, 계획수심은 11m, 선박 접안능력은 2만DWT급이고, □□(주)의 운항예정 LPG선박은 길이 206m, 만재흘수 12m, 3만DWT급이다. (아) □□항 5부두에서 청구인의 저장탱크부지 사이에는 △△(주), □□정유의 석유류를 취급하는 전용돌핀이 설치되어 있다. (2) 항만법 제9조제2항 및 제71조, 동법시행령 제10조 및 제43조에 의하면, 관리청이 아닌 자(이하 "비관리청"이라 한다)가 항만공사를 시행하고자 하는 때에는 신청인의 성명 또는 명칭 및 주소, 항만명 및 공사의 종류, 공사의 목적, 공사의 장소ㆍ규모ㆍ기간 및 방법이 기재된 허가신청서 및 공사의 시행에 관한 사업계획 및 해양수산부령이 정하는 설계도서, 공사에 소요되는 총사업비 및 그 산출내역, 공사에 사용되는 자금의 조달계획, 축척 5천분의 1이상의 지형도 또는 이에 준하는 일반평면도ㆍ지적평면도와 인접지를 포함하는 계획평면도를 첨부하여 지방해양수산청장에게 제출하여 허가를 받아야 한다고 규정하고 있는바, 비관리청 항만공사 시행허가는 특정인에게 권리를 설정하는 행위로서 항만법과 동법시행령에 허가기준에 관한 규정이 없고, 우리나라 항만은 각 항만별로 입지와 여건, 항만시설, 주요취급화물, 항만운영방식이 달라 각 항만별로 당해 항만관리청에서 항만시설을 지정ㆍ고시ㆍ관리ㆍ운영하고 있으며, 피청구인이 항만법 제2조제6호에 따라 제정한 □□지방항만시설운영세칙 제4조 및 제5조에 의하면, □□항 제3부두 31선석에서는 시멘트, 단기(24시간이내)하역화물을, 32선석 및 33선석에서는 곡물류, 목재류, 일반산물류, 고철, 위험물을, 제5부두 51선석 및 52선석에서는 자동차 및 청정화물을, 53선석 및 54선석에서는 청정화물, 컨테이너, 일반산물류를, 55선석 및 56선석에서는 청정화물, 목재류, 곡물류(낱알), 액체화물을, 57선석 및 58선석에서는 곡물류, 목재류, 액체화물, 청정화물을 각각 취급하도록 하되, 효율적인 항만운영을 위하여 필요한 경우에는 이를 조정할 수 있고, □□항 5부두의 51선석 내지 58선석의 길이는 각 210m, 접안능력은 2만DWT로 하되, 항만운영상 필요한 경우에는 이를 조정할 수 있다고 규정하고 있으므로 □□지방항만시설운영세칙에 따라 처분이 이루어진 경우 하자를 인정할 만한 특별한 사유가 없는 한 그 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 위 인정사실에 의하면, LPG를 취급하고 있는 우리나라의 대부분의 항만은 위험물인 LPG하역을 위해 공용 및 사설 전용부두를 설치ㆍ운영하고 있는 점, LPG는 개항질서법 및 산업안전보건법상 위험물로서 누출되어 인화ㆍ폭발될 가능성을 전혀 배제할 수 없고, 대규모 누출되는 경우 과압이 미치는 거리는 650m이므로 인접부두의 항만 운영상 지장 여부를 고려하여야 할 것이라는 점, 피청구인이 고시한 □□지방항만시설운영세칙에 의하면 위험물은 □□항 제3부두에서 취급하도록 되어 있고, 제5부두 58선석에서는 곡물류, 목재류, 액체화물, 청정화물을 취급하도록 되어 있어 있는데 위험물인 LPG 배관 등 하역시설을 설치하게 되면 다른 화물의 하역에 영향을 줄 것이라는 점, □□항 5부두 58선석은 외항선이 수시로 이ㆍ접안하고 인근에 □□(주) 등 기업이 위치하고 있어 선원, 항만종사자, 기업체 직원 등 사람들이 빈번히 왕래하는 지역이라는 점, 인접한 △△(주), □□정유 등이 소유한 57기의 액체화물 탱크에 약 80만 배럴의 유류가 저장되어 있어 안전거리 확보여부가 검토되어야 할 것이나 이에 관한 자료가 제출되지 아니한 점, 기타 피청구인이 이 건 처분을 함에 있어 평등의 원칙이나 비례의 원칙에 위배되었다고 볼 만한 사정이 없고, 또한 재량권의 행사에 달리 하자가 있는 것으로 인정되지도 아니하므로 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.