지하수 개발?이용허가 거부처분 취소청구

피청구인이 2021. 2. 5. 청구인에게 한 지하수 개발ㆍ이용허가 거부처분을 취소한다.

1. 사건개요 가. 청구인은 2020. 8. 28. 피청구인에게 제주특별자치도 제주시 ○○○동 @@@@-@번지 지하수 개발ㆍ이용시설(허가기간 : 2017. 5. 1.~2020. 4. 30., 이하 ‘기존 관정’이라 한다)에 대한 유효기간 연장허가를 신청하였으나, 피청구인은 법정 기간 내에 유효기간 연장허가를 신청하지 않았다는 이유로 2020. 9. 28. 청구인의 신청을 반려(이하 ‘연장허가 거부처분’이라 한다)하였다. 나. 청구인은 2020. 11. 27. 피청구인에게 제주특별자치도 제주시 ○○○동 *-**번지(이하 ‘신규 허가신청지’라 한다)의 지하수 개발ㆍ이용허가를 신청하였으나, 피청구인은 신규 허가신청지가 상수도 공급가능 지역이라는 이유로 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 ‘제주특별법’이라 한다) 제380조제1항 및 「제주특별자치도 지하수 관리 조례」(이하 ‘제주지하수조례’라 한다) 제8조제1항제7호에 따라 2021. 2. 5. 청구인의 신청을 거부(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인의 연장허가 거부처분이 있은 후 청구인은 기존 관정 대신에 신규 허가신청지를 매입하여 상수도를 통해 용수를 공급받아 이 사건 골프장에서 이용할 계획이었으나, 피청구인(상하수도본부)으로부터 고지대로 급수하기 위한 특수가압시설을 설치하는 공사는 승인할 수 없다는 회신을 받고, 신규 허가신청지의 지하수 개발ㆍ이용허가를 신청한 것임에도 피청구인은 상수도를 통해 물 공급이 가능하다며 이 사건 처분을 하였는바, 청구인의 신청은 상수도를 통해 물 공급이 불가능한 상황에서 지하수를 개발ㆍ이용하려는 것이므로 제주지하수조례 제8조제1항제7호에 규정된 불허가 사유에 해당하지 않는다. 나. 또한 이 사건 골프장은 연장허가 거부처분으로 인하여 기존 관정으로부터 지하수를 공급받을 수 없게 되었고, 신규 허가신청지 소재 상수도에서도 용수를 공급받을 수 없는 상황인데, 신규 허가신청지의 지하수 개발마저 거부(이 사건 처분)한 것은 실질적으로 이 사건 골프장에 용수 공급을 제한하는 방식으로 영업 자체를 금지하는 것과 다름없는바, 이는 헌법상 재산권, 직업선택의 자유 등 기본권 침해에 해당하므로 위법하다. 3. 피청구인 주장 청구인의 신규 허가신청지는 상수도 공급이 가능한 지역이어서 제주특별법 제380조제1항 및 제주지하수조례 제8조제1항제7호에 따라 지하수개발 제한지역에 해당하고, 이 사건 골프장이 2020. 7. 1. 지하수자원 특별관리구역으로 신규 지정되어 지하수 개발이 불가능하게 된 것은 우연적이고 후발적인 사정인바, 관계 법령에 따라 한 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 관계법령 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 제379조, 제380조 제주특별자치도 지하수 관리 조례 제8조 제주특별자치도 수도급수 조례 제9조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 제주지방법원 매각허가결정, 부동산 등 매매계약서, 지하수개발ㆍ이용자 권리ㆍ의무 승계신고서, 지하수 개발ㆍ이용허가 유효기간 연장허가 신청서, 지하수 개발ㆍ이용허가 기간 연장신청 반려, 우체국 등기우편 배송진행상황, 상수도 공급가능 여부 질의 회신, 지하수 개발ㆍ이용허가 신청서, 지하수영향조사서, 지하수관리위원회 심사결과, 지하수 개발ㆍ이용허가 불허가 알림 등의 기재내용을 종합해보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2020. 6. 15. 주식회사 ○○○씨씨 소유의 이 사건 골프장 부지 등 부동산에 대한 제주지방법원의 경매사건에서 최고가 낙찰을 받고 2020년 7월경 대금을 완납하여 그 소유권을 취득하였다. 나. 청구인(양수인)과 주식회사 ○○○씨씨(양도인)가 2020. 7. 27. 체결한 부동산 등 매매계약서에 따르면, 양수인은 위 가목의 경매를 통해 소유권을 이전받게 되는 부동산 외에 이 사건 골프장의 지하수 개발ㆍ이용시설(기존 관정)의 소재지인 제주시 ○○○동 @@@@-@ 임야 2,202㎡의 양도인 소유의 공유지분 전부와 지하수 이용을 위한 제반 시설물에 대한 양도인의 권리 전부를 양수한다고 되어 있다. 다. 청구인은 2020. 7. 31. 제주시장에게 「지하수법」 제11조제3항 등에 따라 기존 관정에 대한 지하수 개발ㆍ이용자 권리ㆍ의무 승계신고를 하였다. 라. 청구인은 2020. 8. 28. 피청구인에게 제주특별법 제379조제2항 등에 따라 기존 관정에 대한 유효기간 연장허가를 신청하였는데, 신청서의 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - ㅇ 허가번호(허가일자) : Y@@@@@@@@@(1993. 8. 25.) ㅇ 용도 / 세부용도 / 음용여부 : 생활용 / 골프장 / 음용 ㅇ 허가신청내용 - 당초 허가기간 : 2017. 5. 1. ~ 2020. 4. 30. - 연장 허가기간 : 2020. 5. 1. ~ 2023. 4. 30. - 사유 : 지하수 개발ㆍ이용자 권리의무 승계에 따른 유효기간 연장 마. 피청구인은 2020. 9. 28. 청구인에게 법정 기간 내에 기존 관정의 유효기간 연장허가를 신청하지 않았다는 이유로 연장허가 거부처분을 하였다. 바. 청구인은 기존 관정과 다른 위치에 새로 관정을 개발하여 이 사건 골프장에 용수(상수도 또는 지하수)를 공급할 목적으로 2020. 10. 6. 제주시 ○○○동 *-** 임야 761㎡(신규 허가신청지)의 소유권을 취득하였다. 사. 청구인은 2020. 10. 26. 피청구인 소속 상하수도본부장에게 신규 허가신청지에 배수지를 설치하여 이 사건 골프장으로 자체 가압하여 상수도 공급이 가능한지 여부를 질의하였고, 피청구인 소속 상하수도본부장은 2020. 11. 11. 청구인에게 고지대 또는 수압이 낮은 지대로 급수하기 위해 특수가압시설을 설치하여 필요한 용수를 공급받는 경우는 「제주특별자치도 수도급수 조례」(이하 ‘제주급수조례’라 한다) 제9조제2항제2호에 따라 급수공사의 승인을 하지 않는다고 회신하였다. 아. 청구인은 2020. 11. 27. 피청구인에게 신규 허가신청지에 지하수를 개발ㆍ이용하기 위해 지하수 개발ㆍ이용허가를 신청하였는데, 신청서에 첨부된 지하수영향조사서의 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - □ 배경 및 목적 ㅇ 기존 관정의 지하수 개발ㆍ이용허가 유효기간 만료일은 2020. 6. 4.로 전 사업주가 허가기한 내 연장허가 신청을 이행하지 않은 사유로 피청구인은 해당 시설에 대한 원상복구(폐공) 처분을 결정함 ㅇ 이에 골프장 운영에 필요한 총 용수수요량 950.2㎥/일 중 빗물이용시설 공급분 366.2㎥/일을 제외한 지하수원 공급분 584.0㎥/일에 대한 용수원 확보에 차질이 발생하여 공공상수도 용수를 확보하고자 관련부서(피청구인 상하수도본부)에 상수도 공급가능 여부를 질의하였으나, 고지대로 급수하기 위해 가압시설을 설치하여 공급받는 경우에는 상수도 공급이 불가하다는 의견을 최종적으로 수신받음 ㅇ 이에 따라 사업장에 용수를 공급하기 위한 방안으로 지하수 신규 개발계획을 수립하였으며, 2020년 10월 매입한 신규 허가신청지에 양수능력 590㎥/일 규모로 개발하여 용수를 확보하고자 함 □ 사업의 내용 ㅇ 사업소재지 - 사업장 소재지 : 제주시 ●●동 산@번지 외 1필지 - 지하수 개발ㆍ이용시설 개발 소재지 : 제주시 ○○○동 *-**번지 ㅇ 사업의 시설현황 : 골프코스(대중제 9홀), 클럽하우스 및 부대시설, 티하우스, 관리동, 창고동, 차고 등 □ 용수이용 계획 ㅇ 용수이용 산정 - 골프장 운영에 필요한 용수는 크게 생활용수와 관개용수 두 가지로 구분할 수 있는데, 생활용수는 클럽하우스와 관리동에, 관개용수는 골프코스 및 조성녹지 등에 사용됨. 이에 따른 생활용수 수요량은 34.6㎥/일, 관개용수 수요량은 915.6㎥/일, 총 용수수요량은 950.2㎥/일로 산정됨 ㅇ 용수량 확보 및 용수이용 계획 - 신규 지하수 관정 1공의 개발 위치는 표고 365m에 ○○○○○ 골프아카데미 인근이며, 양수능력 590㎥/일 규모로 개발하고, 가압시설을 거쳐 본 사업장 내 관개용수 배수지(1,000㎥)에 584㎥/일을 송수하여 이용할 계획임 - 사업지구 용수공급(송수관로) 계획도 : 기존 관정부터 이 사건 골프장 내 배수지까지 연결된 용수공급 송수관로를 이용 자. 피청구인의 지하수관리위원회는 2021. 1. 28. 청구인의 지하수 개발ㆍ이용허가신청(지하수영향조사서)을 심사한 결과 신규 허가신청지가 상수도 공급 가능지역이어서 제주특별법 제380조제1항 및 제주지하수조례 제8조제1항제7호에 따라 지하수개발 제한지역에 해당한다는 이유로 부결하였고(지하수 시설이 사업장 내에 있어야 된다는 규정은 없으나, 청구인과 같은 방식으로 지하수 개발ㆍ이용이 가능하다고 할 경우 난개발이 우려됨), 이에 따라 피청구인은 2021. 2. 5. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 차. 이 사건 골프장 소재지는 중산간 구역으로서 상수도 공급이 불가능한 지역이고, 피청구인의 2020. 7. 1.자 지하수자원 특별관리구역 지형도면 변경 고시(제2020-@@@호)에 따라 지하수자원 특별관리구역에 신규 편입되어 지하수 개발도 불가능하다. 카. 피청구인은 2021. 3. 8. 청구인에게 「지하수법」 제15조제2항 등에 따라 기존 관정에 대한 원상복구 명령을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 제주특별법 제379조제1항ㆍ제3항에 따르면, 지하수를 개발ㆍ이용하려는 자는 도조례로 정하는 바에 따라 도지사의 허가를 받아야 하고, 허가를 받으려는 자는 도조례로 정하는 바에 따라 지하수영향조사서를 작성ㆍ제출하여 심사를 받아야 하며, 같은 법 제380조제1항제4호ㆍ제5호에 따르면, 도지사는 지하수의 적정한 보전ㆍ관리를 위하여 법 제382조에 따라 지하수자원 특별관리구역으로 지정된 경우(제4호), 지하수의 오염과 과다개발의 방지를 위하여 도조례로 정하는 경우(제5호)에는 허가를 하여서는 아니된다고 되어 있고, 제주지하수조례 제8조제1항제7호에 따르면 제주특별법 제380조제1항제5호의 ‘도조례로 정하는 경우’로서 상수도 및 공공 농업용수 공급시설에서 물 공급이 가능한 지역에서 지하수를 개발ㆍ이용하려는 경우가 규정되어 있다. 2) 제주급수조례 제9조제1항ㆍ제2항제2호에 따르면, 수돗물을 공급받고자 하는 자는 규칙으로 정하는 바에 따라 미리 도지사에게 신청하여 그 급수공사의 승인을 받아야 하고, 도지사는 고지대 또는 수압이 낮은 지대로 급수하기 위한 특수가압시설 설치와 특수가압시설 및 소화전에서 분기하는 급수공사(다만, 국가 또는 지방자치단체가 시행하는 사업으로 공익상 필요한 사업인 경우는 제외)인 경우에는 급수공사 승인을 하지 아니하며 이 경우 신청인에게 그 사유를 서면으로 알려야 한다고 되어 있다. 나. 판 단 피청구인은 청구인의 신규 허가신청지가 상수도에서 물 공급이 가능한 지역이라는 이유로 제주특별법 제380조제1항제5호 및 제주지하수조례 제8조제1항제7호를 근거로 이 사건 처분을 하였는바, 위 인정사실에 따르면, ① 청구인이 2020년 7월경 법원 경매를 통해 소유권을 취득한 이 사건 골프장은 기존 관정으로부터 지하수를 공급받아 운영되었으나, 전 소유주가 경영난으로 인한 부도 등으로 인하여 기존 관정의 허가 유효기간 만료일(2020. 4. 30.) 이전에 연장허가를 신청하지 않아 허가가 실효되었고, 청구인이 그 후 이 사건 골프장을 인수하여 기존 관정의 지하수 개발ㆍ이용자 권리ㆍ의무 승계신고 및 유효기간 연장허가를 신청하였으나, 피청구인은 법정 기간 내에 신청하지 않았다는 이유로 연장허가를 거부한 점, ② 이 사건 골프장은 중산간 구역에 위치하여 피청구인으로부터 상수도를 직접 공급받거나 사업장 내부에서 지하수를 개발ㆍ이용할 수 없기 때문에, 청구인은 피청구인의 연장허가 거부처분이 있은 후 이 사건 골프장 및 식당, 숙박시설 등 부대시설의 운영에 필요한 생활용수와 관개용수를 확보하기 위하여 신규 허가신청지를 매입한 후, 먼저 피청구인 소속 상하수도본부장에게 신규 허가신청지에 저수조를 설치하여 상수도를 공급받아 자체 가압시설을 이용하여 이 사건 골프장에 송수하는 공사를 할 수 있는지 여부를 질의하였으나, 피청구인 소속 상하수도본부장은 제주급수조례 제9조제2항제2호를 근거로 상수도를 공급할 수 없다고 회신한 점, ③ 그렇다면 청구인으로서는 기존 관정 외의 지하수를 새로 개발하여 이 사건 골프장에 필요한 용수를 공급할 수밖에 없는 상황이 되어, 신규 허가신청지에 지하수를 개발하여 기존 관정부터 이 사건 골프장까지 연결된 자체 송수관로를 이용하여 지하수를 공급할 계획으로 신규 허가를 신청하기에 이르게 된 점, ④ 사정이 이와 같은데도 불구하고 피청구인이 청구인의 신규 허가신청에 대하여 신청지가 상수도를 공급받을 수 있는 곳이라는 이유로 이 사건 처분을 한 것은 위 피청구인 소속 상하수도본부장의 회신과 서로 모순이 되고, 청구인으로서는 이 사건 골프장에 용수를 공급할 방법이 전혀 없어지게 되어 결국 사업을 영위할 수 없게 되는 점, ⑤ 제주특별법 제380조제1항제5호 및 제주지하수조례 제8조제1항제7호는 상수도를 통해 물 공급이 가능한 지역에서는 기존에 설치된 상수도를 통해 물 공급을 받도록 하여 무분별한 지하수 개발로 인한 지하수의 오염과 고갈을 방지하겠다는 취지의 규정이라는 점에 비추어보면, 청구인의 신규 허가신청지가 상수도를 통해 물 공급이 가능한 지역이라 하더라도 이 사건 골프장 소재지가 중산간 구역으로서 상수도나 지하수를 통해 자체적으로 물 공급이 불가능한 지역이라면, 결국 상수도를 통해 물 공급이 불가능한 상황에서 지하수를 개발ㆍ이용하려는 경우로 보는 것이 타당한 점, ⑥ 피청구인은 신규 허가신청지에 지하수 개발ㆍ이용을 허가할 경우 난개발이 우려된다고 하나, 일반적으로 지하수 시설은 그 지하수를 이용하는 사업장 내에 있는 경우가 많고, 이 사건 골프장처럼 지하수를 이용하는 사업장이 지하수 시설로부터 상당한 거리에 떨어져 있어 자체 송수관로를 통해 지하수를 공급받으려는 사례가 흔히 발생할 수 있는 경우라고는 보기 어려운 점 등을 종합적으로 고려해볼 때, 청구인의 신규 허가신청지가 상수도에서 물 공급이 가능한 지역이어서 제주특별법 제380조제1항제5호 및 제주지하수조례 제8조제1항제7호에 따른 지하수개발ㆍ이용허가 제한 지역에 해당한다는 이유로 피청구인이 한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.