우선협상대상자지정처분취소청구등

청구인의 청구를 기각한다.

1. 사건개요 피청구인은 서울시 도시철도 ○○호선 ○○단계구간[서울특별시 강서구 개화동 ～ 서울특별시 강남구 논현동]공사 중 하부부분(토목공사, 보상)은 피청구인이 직접 담당하고, 차량, 건축, 궤도, 전기, 통신, 기계설비, 운전ㆍ운영 등(이하 "이 건 상부부분"이라 한다)은 사회간접시설에대한민간투자법에 따라 민간자본을 유치하여 건설하기로 하여 2001. 3. 30. 기획예산처로부터 이를 민간투자대상사업으로 지정받은 다음 민간투자시설사업기본계획을 수립하여 2001. 10. 31. 이를 고시하자, ○○건설 주식회사를 비롯한 5개사로 구성된 컨소시엄이 단독으로 사업시행자지정을 위한 사업계획서를 제출하여 2002. 5. 13. 우선협상대상자로 지정되었으나 실시협약의 체결에 따른 협상이 결렬되어 2003. 4. 19. 우선협상대상자지정이 취소되었고, 이에 피청구인이 2003. 5. 26. 이 건 상부부분에 대한 민간투자시설사업기본계획을 재고시하자, 2003. 9. 30. □□건설 주식회사, 청구인, ○○공단, ○○보험 주식회사, 주식회사 ○○은행, □□보험으로 구성된 컨소시엄( 이하 "한기컨소시엄"이라 한다)과 참가인, △△건설 주식회사, 주식회사 ▽▽, ▷▷ 주식회사, ◁◁ 주식회사, 주식회사 ◇◇엔지니어링, 주식회사 ◎◎레일테크, ○○건설 주식회사, ▽▽건설 주식회사, 주식회사 □□은행, △△은행, 주식회사 ▽▽은행, 주식회사 ▷▷은행, 주식회사 ◁◁은행으로 구성된 컨소시엄(이하 "로템컨소시엄"이라 한다)이 피청구인에게 각각 사업계획서를 제출하였고, 피청구인이 이에 대한 평가를 서울시정개발연구원에 위탁하였으며, 서울시정개발연구원은 재무부문(3개 분야) 6명, 기술부문(10개 분야) 14명으로 구성된 평가위원들을 선정하여 2003. 10. 22.부터 2003. 10. 24.까지 6개 분야 62개 항목에 대한 평가를 실시한 결과 로템컨소시엄이 총점 687.57점을, 한기컨소시엄이 총점 673.57점을 얻은 것으로 평가되자, 피청구인이 2003. 11. 1. 로템컨소시엄을 우선협상대상자로, "한기콘소신엄"을 차순위협상대상자로 지정(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 사회간접자본시설에대한민간투자법 제7조, 제13조, 제15조 및 제49조의 각 규정을 살펴보면, 동법에 의한 사업시행자 지정은 행정심판법 소정의 행정처분이다. 나. 기본계획 3.1 「사업신청자의 자격」이나 5.2.1 「평가의 기준」에 의하면, 신청법인의 자격을 충족하는 사업계획서에 한하여 평가를 실시하도록 되어 있는 바, 감사원의 2003년 9월자 「지하철 안전관리 실태 감사결과」에 의하면, 부품규격서에서 정한 규격에 미달된 제품을 납품한 주식회사 로템에 대하여 부정당업자로 제재하는 등 합리적인 해결방안을 강구하도록 하고 있는 점, 로템이 차량을 공급한 ○○지하철의 경우 난연 100% 불합격이어서 ○○지하철 방화사고시 인명피해에 영향을 준 결정적인 요인이 되었던 점을 고려하면 로템은 신청법인의 자격에 중대하고도 명백한 결격사유가 있다. 다. "로템콘소시엄"은 총사업비 중 「운영설비비」항목에 포함되어야 하는 예비품, 시험기 등 각종 유지관리 장비ㆍ설비 및 기자재 대금을 누락시키고 시운전비용과 차량비만 기재하여 상대적으로 사업비가 저렴한 것처럼 보이게 하였고, 반면 「유지관리장비투입계획」에는 「운영설비비」항목에 누락되어 있는 각종 유지관리 장비ㆍ설비 및 기자재를 포함시켰으며, 또한 "로템컨소시엄"은 시스템 개발(SYSTEM ENFINEERING) 수행조직으로 39명의 고급인력과 외국용역(CONSULTING) 전문회사(MTRC/LIOYD)가 참여하여 개발한다고 제시하고 있으나, 「운영설비비」에 이에 따르는 용역비를 누락시키고 차량비와 시운전 비용만을 포함시키는 등 평가자를 현혹시키는 방법으로 사업비를 산정하여 총사업비를 고의적으로 축소하였다. 라. "로템컨소시엄"은 기본계획 4.1.5 무상사용기간(또는 소유ㆍ운영기간) 및 운임 제 바항에서 규정하는 바와 같이 「무임승차 및 운임할인」등으로 인한 수입감소분을 고려하여 피청구인에게 재정지원을 요구하지 아니하여야 함에도 불구하고 재정지원을 요구하여 재정지원액만큼 운영비를 과다계상 하였고, 재정지원요구액도 다른 요인들을 고려하면 과다하다. 마. "로템콘소시엄"의 사업계획서에는 운영인원이 평균 약 23인/km이고, 한기콘소시엄의 사업계획에는 운영인원이 약 30인/km인 바, 국내 지하철의 운영인원을 고려할 때 "로템콘소시엄"에서 산정한 운영인력으로는 안전운전 및 정시운전을 보장하기 어렵고, 지하철화재 등 대형사고에 대처할 수 없는 상황이 발생할 수 있으며, "로템콘소시엄"의 운영인원 1인당 인건비도 한기콘소시엄 1인당 인건비의 165%에 달하는 납득하기 어려운 고가의 인건비(년간 127,000,000원)이다. 바. 재무적 투자자의 구성도 은행으로만 구성되어 있어 한기콘소시엄보다 사업의 안정성면에서 불리하고, 주식회사 로템, △△건설을 제외한 나머지 출자자들의 경우 지분이 5%이내여서 사업시행자로 지정된 이후 임의로 지분변경이 가능한 점을 고려하면 "로템컨소시엄"은 사업계획서 평가시 재무적 투자자 부분에서 높은 점수를 받아 우선협상대상자로 지정된 후 건설회사 위주로 출자구도를 변경하려는 의도가 농후하다. 사. 이전의 울트라 콘소시엄의 경우 서울시에 보증을 요구하여 거절된 점을 고려하면, 피청구인이 서울시에 보증을 요구한 "로템컨소시엄"에 높은 점수를 부여하여 우선협상대상자로 선정한 것은 부당하다. 아. "로템콘소시엄"은 재무적 투자자인 은행에 대하여 고금리의 이자를 지급하는 것으로 사업계획을 작성하였는 바, "로템콘소시엄"이 타인자본 중 일부를 15%/년의 고금리로 하여 재무적 투자자들로부터 대출을 받은 것은 부당할 뿐만 아니라 재무적 투자자에 대한 일종의 보상차원임이 분명하다. 자. "로템컨소시엄"의 출자자인 △△건설은 사업계획서 제출당시 이미 2003. 12. 30.부터 9.05:1로 감자가 계획되어 있었고, 실제 12월 28일 임시주주총회에서 감자안이 통과된 점을 고려하면 △△건설의 15% 지분출자 가능성은 희박하다. 차. "로템컨소시엄"의 「차량 증차계획」으로는 기본계획상의 차량혼잡도 150%기준을 충족시킬 수 없고, "로템컨소시엄"이 제시한 차량구입가와 관련하여 구입시기별 량당 단가도 일관성이 없으며, 운영시의 추가차량 구입은 피청구인의 재정지원으로 구입하게 되어 있는 점을 고려하면 운영시의 추가차량 구입비도 고의로 축소시켜 재정지원비용을 적게 계상하였고, 전 구간 개통시의 추가차량에 대한 금액도 고의적으로 누락시켜 사업계획서 평가시 유리한 점수를 득하고자 한 것으로 보인다. 타. "한기콘소시엄"은 자기자본 투자비율, 정부의 제반운영비에 대한 보장측면, 부속사업(수익성 있는 역세권 개발 등)에 대한 수입이 많은 점, 운영기간 중 차입금이 적은 점, 출자구도 등의 측면에서 "한기컨소시엄"이 "로템컴소시엄"보다 비교우위에 있다. 파. 따라서 "로템콘소시엄"은 신청자격, 총사업비의 고의적인 축소 등 고려하면 이 건 지정처분은 민간투자법 제46조제1,2호에 따라 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. <본안 전 항변> 사회간접자본시설에대한민간투자법 제7조, 동법 제10조, 11조 및 제13조, "서울시 도시철도 ○○호선 ○○단계구간(상부부분) 민간투자시설사업기본계획에 5.3.1. 등에 의하면, "로템콘소시엄"이 우선협상대상자로 지정되었다고 하여 바로 "로템콘소시엄"이 사업시행자로 지정되어야 하는 것이 아니고, 협상결과에 따라 사업시행자로 지정되지 않을 수 있는 점, 협상결과 적정한 사업시행자의 선정이 어렵다고 판단되는 경우 재정사업으로 변경할 수 있어 피청구인이 반드시 우선협상자를 사업시행자로 지정되어야 아닌 점 등을 고려하면, 우선협상대상자 지정이란 사업시행자 지정을 위한 과정의 일환으로 사업권을 부여하는 것이 아니라 협상권을 부여하는 중간절차적인 성격으로 행정처분으로 볼 수 없으므로 이 건 청구는 각하되어야 한다. <본안에 대한 답변> 가. 청구인은 감사원의 감사결과를 인용하여 주식회사 로템의 자격에 문제가 있다고 주장하나, 이 건은 국가계약법의 적용을 받지 않는 민간투자법에 의거하여 추진되는 것이고, 감사원법 제34조의2에 규정된 "통보"는 피통보기관이 감사원의 통보내용을 고려하되 스스로 적합하다고 판단되는 조치를 취할 수 있는 것으로 어느 시행청도 주식회사 로템을 부정당업자로 제재한 바 없으며, "로템컨소시엄"은 자격요건을 모두 충족하고 있으므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다. 나. 청구인은 "로템컨소시엄"의 총사업비가 축소되어 기재되었다고 주장하나, 로템컨소시엄도 동일한 용도를 위한 비용을 책정하여 총사업비 중 타 항목에 이를 모두 반영하여 총사업비 규모에 적절하게 반영하였으므로 이에 대한 청구인의 주장은 부당하다. 다. 시설사업기본계획 4.1.5.에 의하면 무임승차 및 운임할인 등으로 인한 수입감소분은 사업신청자가 자율적으로 교통수요에 반영하여 사업성 검토 및 재무분석을 하도록 되어 있는 바, "로템콘소시엄"이 무임승차 및 운임할인분을 제외하고 운임수입을 계산한 후 수입감소분을 교통수요에 반영하여 사업성 및 재무분석을 한 것이 위 규정을 위반한 것은 아니고, 또한 "로템콘소시엄"이 운영초기 10년간 명시적으로 1,916억원 재정지원을 요구한 반면, 청구인이 소속된 "한기콘소시엄"도 "통행료 운임의 할인에 대한 지원 : 본 사업의 운임은 무임승차 및 승차할인을 적용하지 아니하고 작성된 바, 실제 운영시 무임승차 및 승차할인 되는 부분에 대하여 서울특별시의 정부의 지원을 요청함"이라고 함으로써 "로템콘소시엄"과 마찬가지로 무임승차 및 운임할인에 대하여 피청구인이 지원하여야 한다고 분명히 밝혔다. 라. "로템컨소시엄"이 제시한 운영조직은 실무운영중심의 조직단순화로 중복인원을 배제하여 전체 직영 소요인력을 대폭 줄이고, 도시철도운영에 직접적으로 영향이 적은 제반 시설의 유지관리는 외부전문업체 위탁계약방식으로 하여 직영인력을 최소화하는 방식인 바, 청구인이 주장하는 바와 같이 양 컨소시엄의 km당 인원을 단순히 비교하는 것은 적절하지 않은 것으로 외부 위탁계약방식에 의한 인원을 고려하면 양측의 km당 인원은 크게 다르지 않다. 마. 청구인은 "로템컨소시엄"의 운영인원 1인당 연간 인건비가 과다하게 책정되었다고 주장하나, 이는 35년간의 총인건비를 인원수로 나눈 단순 평균금액이고 또한 동 기간 동안의 물가상승률을 반영한 것으로서, "로템컨소시엄"이 제시한 임금수준은 2003년 불변가격기준으로 할 때에는 연간 약 3,840만원 수준이고, 양 컨소시엄의 실제 인건비를 비교하기 위해서는 양 컨소시엄이 사업계획서에서 제시한 운영비 항목 중 인건비 전액과 경비항목 중 인건비 성격인 복리후생비 및 포상비를 합산하여 총 인건비로 계산해야 하는 것이 타당한 바, 양 컨소시엄의 총인건비를 2003년 불변가격으로 비교하면 청구인의 주장과는 달리 "한기컨소시엄"의 인건비가 오히려 204억원 많다. 바. 양 컨소시엄의 재정지원요구액에 대해서는 건설지원 및 설비대체에 대한 재정지원액과 무임승차 및 운임할인에 대한 재정지원액을 별도로 파악하여야 하는 바, 건설지원 및 설비대체에 대한 재정지원액에 관하여 오히려 "로템컨소시엄"의 재정지원요구액이 다소 적고, 큰 차이를 보이는 무임승차 및 운임할인에 대한 재정지원액과 관련하여, "한기컨소시엄"에서는 재정지원의 금액 및 기간을 밝히지 아니한 채 무임승차 및 운임할인에 대한 재정지원을 요구한 반면, "로템컨소시엄"에서는 운영기간 초반 10년 동안만 무임승차 및 승차할인으로 인한 손실예정액인 1,916억원에 대하여 재정지원을 요구하고 있는 것으로 쌍방 무임승차 보전부분을 제외하면 오히려 "한기컨소시엄"의 보전요구액이 60억 정도 많다. 사. 현재 진행 중인 여러 타 민간사업에서 은행이 순수 재무적 투자자로써 투자가 진행되고 있고, 시설사업기본계획 3.1.에 의하면, 출자자 변경이나 지분인수의 경우 피청구인의 승인을 받도록 되어 있다. 아. 청구인은 "로템컨소시엄"이 차입금에 대한 서울시의 보증을 요구한 것이나 타인자본과 관련된 점은 모두 정해진 평가요소에 반영되어 평가되었고, 특히 "로템컨소시엄"이 보증을 요구하였다고 하더라도 피청구인이 이에 구속되는 것은 아니라 추후 협상에 의하여 최종적으로 정하여지는 것이고, 이러한 사항은 사업계획서 평가요소의 일부에 국한되는 것이므로 이를 근거로 평가의 적정성이 없다는 취지의 주장은 부당하다. 자. 청구인은 △△건설의 출자능력이 없다고 주장하나, 감자내용 등을 고려하더라도 사업계획서에 제시한 납입자본금의 50%이내의 조건에 부합하고, 민간투자사업인 인천국제공항철도의 주간사이고 다수의 민간투자사업에 참여한 경력이 있는 건설회사로서 지나 수십 년간 국내 도급순위 1위를 유지하고 있는 △△건설의 출자능력은 의심의 여지가 없다. 차. "로템컨소시엄"은 5년 단위로 예측된 교통수요를 기준으로 운전계획을 수립하여 차량증편계획을 작성하였는 바, 로템의 운영기간 중 최대 혼잡도는 160%수준으로 시설사업기본계획이 요구하는 150%수준과 크게 상이하지 않고, 수년단위의 수요예측 및 운전계획 수립방안이 한기컨소시엄의 방안보다 현실적인 증차방안인 것으로 기존의 다른 지하철 사업에서도 이미 적용되고 있는 일반적인 접근방법이며, 이를 통하여도 차량혼잡도 150%기준을 충족시키는데 무리가 없다. 타. "로템컨소시엄"의 차량구입비 량당 단가가 다른 것은 2008년 같은 건설기간 중에는 부가가치세를 포함한 금액으로 계상되는지 여부에 따라 단가에 차이가 있는 것이고, "로템컨소시엄"의 시스템 개발비용은 부대비 중 사업단관리비용에 포함시켜 계상하였다. 파. 또한 청구인은 자기자본비율 등의 항목에서 "한기컨소시엄"이 "로템컨소시엄"에 비하여 우위에 있다고 주장하나, 이는 "로템컨소시엄"의 사업계획서를 제대로 파악하지 아니한 것으로 사실과 다르고, 더욱이 금번 우선협상대상자 지정은 총 62개 항목에 대한 평가결과로서 신청자가 그 중 청구인이 우세하다고 판단하는 극히 일부 항목만을 언급하여 "한기컨소시엄"이 더 높은 점수를 받아야 한다고 주장하는 것은 부당하다. 하. 이러한 제반사정을 종합하여 보면, 청구인의 청구는 기각되어야 하고, 예비적으로 이 건 서울시 지하철 ○○호선 사업이 지연되거나 차질을 빚을 경우 서울시의 기투자비용에 대한 막대한 손해와 향후 초래될 교통 혼잡 및 그에 따른 시민의 극심한 불편이 예상되므로 공익사업의 신속한 수행에 차질이 없도록 이 건 청구는 기각되어야 한다. 4. 참가인의 주장 참가인은 다음과 같이 주장한다. <본안 전 항변> 민간투자법 제13조 및 서울시 도시철도 ○○호선 ○○단계구간 상부부분 민간투자시설사업기본계획 제32쪽 등에 의하면, 우선협상대상자 선정결과 선정된 우선협상대상자에게는 피청구인과 본건사업에 관하여 우선하여 협의할 권한만 주어질 뿐 우선협상대상자라고 하더라도 협상결과에 따라서 사업시행자 지정대상에서 제외될 수 있고, 우선협상대상자 지정이란 사업시행자 지정을 위한 일련의 과정 중 중간단계에 불과하므로 우선협상대상자지정은 행정심판의 대상이 되는 행정처분이 아니어서 이 건 청구는 각하되어야 한다. <본안에 대한 답변> 가. 참가인인 주식회사 로템은 ○○지하철 사고차량의 공급업체가 아니고, ○○지하철 사고와 직접적으로 아무 관련이 없으며, 더 나아가 청구인이 사업신청자의 근거로 제시하는 시설사업기본계획 3.1 "사업신청자의 자격"이나 5.2.1 "평가의 기준" 어디에도 사업신청법인 또는 설립예정법인의 구성원인 특정업체의 개별적인 적정성에 대한 기준을 제시하고 있지 않고 있으며, 감사원의 (주)로템 관련 통보도 시행청에 대하여 구속적인 내용이 아니고, 단리 합리적인 방안의 하나로 제시하는 것으로 현재 어느 시행청도 보조참가인을 부정당업자로 제재한 바 없다. 나. "로템컨소시엄"은 시설사업기본계획 2.1 중 차량은 운영에 소요되는 열차(예비편성, 예비품, 시험기 포함)를 의미한다는 규정에 따라 예비편성, 예비품, 시험기 등을 차량항목에 포함하여 운영설비비로 제안하였으므로 이를 누락하였다는 주장은 부당하고, 차량항목을 어느 항목에 포함하든 총사업비의 산정에는 아무런 영향이 없으며, 차량은 공사비의 성격보다는 시설의 운영을 위하여 투입되는 장비, 설비의 성격으로 볼 수 있고, 이는 실시협약이 완료된 인천국제공항철도민간투자사업의 사례를 따라 차량항목을 운영설비비로 분류하여 제안한 것이며, "로템컨소시엄"이 시운전비에 전력비만 포함시키고 나머지 인건비 등은 개업비로 산정하였으나 이를 어디에 포함하든 최종 평가대상인 총사업비에 포함되는 점은 마찬가지이므로 비록 세부항목의 분류방법이 청구인과 일부 차이가 있더라도 평가를 위한 총사업비 규모는 잘못된 바 없다. 다. "로템컨소시엄"은 운영초기 10년간 명시적으로 무임승차 및 운임할인에 대한 재정지원을 요구하고 이를 내부수익율에 반영하였는 바, 이는 시설사업기본계획 4.1.5에 따라 정당하게 이루어진 것으로, 청구인이 소속된 "한기컨소시엄" 또한 구체적인 수치로 밝히지는 않으면서도 "통행료 운임의 할인에 대한 지원"을 요청하였고, 이것이 오히려 시설사업기본계획 4.1.5. 바.항이 명시하고 있는 "수입감소분은 사업신청자가 자율적으로 교통수요에 반영"하라는 조건을 이행하지 않은 것이다. 라. 청구인은 "로템컨소시엄"의 1인당 인건비가 년간 127,000, 000원으로 부적절하다고 주장하나, 이는 30년간 지급될 인건비를 현가할인 하지 않고 단순 합산한 것에서 비롯된 것으로 2003년 불변가격으로 운영비를 분석해보면, "로템컨소시엄"의 운영인원 1인당 연간 인건비는 평균 38,400,000원으로 서울 지하철 기존 운영기관과 비교할 때 오히려 낮은 수준이고, "한기컨소시엄"의 복리후생비 내용 중 가계안정비(급여의 250%) 및 효도휴가비(급여의 100%)와 포상비 중 개인성과금(급여의 109%)을 "로템컨소시엄측"과 동일하게 인건비로 산정시켜 비교하는 경우 "한기컨소시엄"의 1인당 인건비는 "로템컨소시엄"과 유사하게 산출된다. 마. 운영인원산출은 전체 철도시스템구성 및 운영조직 등을 종합적으로 비교ㆍ판단하여 산출되어야 하는 바, 서울시 지하철공사나 도시철도공사는 4개의 노선을 동시에 운영하고 있으며, 철도시스템 구성 및 성능, 운영형태 등이 본건 사업과는 다르기 때문에 이를 단순 비교하는 것은 곤란하며, "한기컨소시엄"이 제시한 운영조직은 사회간접자본시설에 대한 민간참여를 통하여 민간의 창의와 운영효율을 달성하려는 본 사업목적에 부합되지 않는 조직구성으로, 선진 민간철도 운영시스템을 벤치마킹하여 효율성을 추구한 "로템컨소시엄"의 소수정예화 운영조직관리시스템이 오히려 이에 적합하다. 바. 양 컨소시엄의 재정지원 요구액에 대해서는 건설지원 및 설비대체에 대한 재정지원액과 무임승차 및 운임할인에 대한 재정지원액을 별도로 파악하여야 할 것인 바, 건설지원 및 설비대체에 대한 재정지원액에 관하여 양 컨소시엄은 큰 차이가 없고, 오히려 "로템컨소시엄"의 재정요구액이 다소 적으며, 무임승차 및 운임할인에 대한 재정지원액에 관하여 볼 때, 한기컨소시엄은 무임승차 및 운임할인을 적용하지 아니하고 운임수입을 계상한 반면 재정지원요구사항으로서 무임승차 및 승차할인 되는 부분에 대하여 정부의 재정지원을 요구하였다. 사. "한기컨소시엄"의 재무적 투자자로서의 구성이 "로템컨소시엄"에 비해 안정성면에서 오히려 불리하고, 현재 진행 중인 타 민자사업에서도 은행이 순수 재무적 투자자로서 투자를 진행하고 있다. 아. 차입금에 대한 서울시 보증요구는 "로템컨소시엄"의 사업제안 요소의 하나로서 그 해당여부는 향후 피청구인과의 협상에 의하여 결정되는 문제이며, 울트라컨소시엄의 사례는 "로템컨소시엄"과 "한기컨소시엄"에 대한 평가의 적정성에 대한 판단과는 무관하고, "로템컨소시엄"이 가정한 차입금 709억원은 후순위사채로서 프로젝트 금융에서 자기자본과 동일하게 취급되고 있는 것으로 사업시행법인의 현금유동성을 강화시켜주는 차입금이다. 자. △△건설은 2003. 10. 16.자 이사회 결의를 통하여 2003. 12. 30.부로 9.05:1의 자본감소를 결의하였고, "로템컨소시엄"은 2003. 9. 30.에 본선 사업계획서를 제출하였으므로 "로템컨소시엄"은 사업계획서 작성 당시 △△건설의 감자사실을 반영할 수 없었고, △△건설의 유상증자 가능금액 및 가능성에 대하여 "로템컨소시엄"은 감자이전 납입자본금의 50%를 상한으로 제시하였는 바, 감자내용을 반영한다고 하더라도 감자 후의 자본금 납입액을 기준으로 유상증자 가능금액을 다시 계산하면 유상증자 가능금액은 1,399억원이 되고, 증자조달요구액은 동 금액의 19.01%로서 사업계획서에 제시한 납입자본금의 50% 이내의 조건에도 부합한다. 차. "로템컨소시엄"이 5년 단위로 예측된 교통수요를 기준으로 운전계획을 수립한 것은 기존의 다른 지하철 사업에서도 이미 적용하고 있는 일반적인 접근방법으로, 차량혼잡도 150%수준 만족 및 년도별 증차현황을 판단하기 위해 5년 단위 수요를 기준으로 매년 일정비율로 수요가 증가하는 것으로 가정하여 년도별 교통수요를 산정한 뒤 차량증차계획을 작성하였는 바, 차량발주에서부터 부품구매, 제작 및 시운전까지의 차량특성에 따른 약 2～3년간의 최소 확보기간을 고려할 때, "한기컨소시엄"과 같은 매년 1～2편성의 차량증차계획으로는 합리적인 차량발주 및 확보가 불가능하며, 차량단가도 대폭 증가될 수밖에 없다. 타. "로템컨소시엄"의 량당 단가가 달라지는 것은 관련법령에 따라 부가가치세가 포함되는지 여부에 따른 것이고, "로템컨소시엄"의 시스템 개발비용은 부대비 중 사업단관리비용에 포함시켜 계상하였다. 파. 따라서 청구인이 몇 가지 개별평가항목만을 내세워 "한기컨소시엄"의 "로템컨소시엄"에 대한 비교우위를 주장하는 것은 전혀 근거 없는 것으로 이 건 청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 및 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 사회간접자본시설에대한민간투자법 제13조 및 제46조 동법시행령 제13조 국가를당사자로하는게약에관한법률 제27조 및 제76조 감사원법 제34조의2 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 2003년도 민간투자사업기본계획, 민간투자시설사업기본계획, 2003년 9월자 감사원의 지하철 안전관리실태 감사결과, "한기컨소시엄" 및 "로템컨소시엄"의 사업계획서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 피청구인은 도시철도 ○○호선 ○○단계 구간공사 중 하부부분은 직접 피청구인이 담당하고, 상부부분(차량, 건축, 궤도, 전기, 통신, 기계설비, 운전ㆍ운영)은 사회간접자본시설에대한민간투자법에 따라 민간자본을 유치하여 건설하기로 하여 2001. 3. 30. 기획예산처로부터 이를 민간투자대상사업으로 지정받은 다음, 민간투자법 제10조제1항 및 제3항에 의거하여 민간투자시설사업기본계획을 수립하여 2001. 10. 31. 이를 서울특별시 고시 제2001-336호로 고시하였고, ○○건설 주식회사를 비롯한 5개사로 구성된 컨소시엄이 단독으로 사업시행자지정을 위한 사업계획서를 제출하여 2002. 5. 13. 우선협상대상자로 지정되었으나, 실시협약의 체결을 위한 협상이 결렬되어 2003. 4. 19. 우선협상대상자지정이 취소되었다. (나) 피청구인은 2003. 5. 26. 이 건 도시철도건설사업에 대한 민간투자시설사업기본계획을 재고시하였는 바, 그 주요내용은 별지 1과 같다. (다) 피청구인은 위 재고시에 따라 "한기컨소시엄"과 "로템컨소시엄"이 2003. 9. 30. 피청구인에게 사업시행자지정을 위한 사업계획서를 각각 제출하였고, 피청구인은 이에 대한 평가를 서울시정개발연구원에 의뢰하였다. (라) 이에 서울시정개발연구원은 평가기준안을 수립하고 평가위원 인력풀 명단을 작성한 후 2003. 10. 20. 사업계획서 직ㆍ간접 참여자 명단 및 평가위원 배제요청서 접수하고, 평가방법 설명회를 개최한 후 2003. 10. 21. 평가위원 5배수 명단을 작성하고 평가위원 선정관련 연락순서를 추첨하였다. (마) 2003. 10. 22. 시정개발연구원은 20명의 평가위원을 선정한 후 평가위원 이의신청서를 접수하자, "한기컨소시엄"이 평가위원 1인에 대한 이의제기를 하여 이를 교체하였고, 평가단은 2003. 10. 22.부터 2003. 10. 24.까지 재무분야 3개부문(금용, 회계, 경제), 기술분야 10개 부문(교통계획, 사업관리, 운전운영, 건축계획, 차량, 궤도, 기계설비, 전기, 통신, 신호)에 대하여 사업시행자의 구성(100점), 사업계획의 타당성(120점), 자금조달계획(200점), 사업의 재무성(220점), 시설의 관리능력(230점), 사회적 편익에 대한 기여도 및 창의성(130점)을 구체적인 평가항목으로 하여 민간투자법시행령 제13조제1항 각호의 사항을 심사하였고, 그 결과 별지 2와 같이 각각의 항목에 대한 평가결과가 나와 "로템컨소시엄"이 총점 687.57점을, "한기컨소시엄"이 총점 673.57점을 얻자, 피청구인인 2003. 11. 1. 이 사건 도시철도건설사업의 시행을 위한 우선협상대상자로 "로템컨소시엄"을 지정하고, "한기컨소시엄"을 차순위 협상대상자로 지정하였다. (바) 2003년 9월자 감사원의 지하철 안전관리실태 감사결과 제4장 「감사결과 기관별 조치사항」 4절 「서울특별시장이 조치할 사항」에 의하면, "부품규격서에서 정한 규격에 미달된 제품을 납품한 주식회사 oo에 대해서는 「국가를당사자로하는계약에관한법률시행령」제76조 및 같은 법률 시행규칙 제76조의 규정에 따라 부정당업자로 제재하는 등 합리적인 해결방안을 강구하고, ....(통보)"로 기재된 사실, 관련행정기관이 보조참가인을 부정당업자로 제재하였다고 인정할 만한 객관적인 자료가 없는 사실을 각각 인정할 수 있다. (2) 먼저, 피청구인 및 참가인은 우선협상대상자 지정이 행정처분이 아니라고 주장하므로 이에 대하여 살펴보면, 사회간접자본시설에대한민간투자법 제13조의 규정에 의하면, 민간투자사업을 시행하고자 하는 자는 제10조제3항의 규정에 의하여 고시된 시설사업기본계획에 따라 대통령령이 정하는 바에 의하여 사업계획을 작성하여 이를 주무관청에 제출하여야 하고, 주무관청은 제출된 사업계획을 대통령령이 정하는 바에 따라 검토ㆍ평가한 후 사업계획을 제출한 자 중 협상대상자를 지정하여야 하며, 주무관청은 지정된 협상대상자와 총사업비 및 사용기간 등 사업시행의 조건 등이 포함된 실시협약을 체결함으로써 사업시행자를 지정한다고 되어 있으며, 이에 의하여 사업시행자로 지정된 자는 관계법률의 규정에 의한 사업시행자로 본다고 되어 있는 바, 주무관청에 의하여 우선협상대상자로 지정된 사업자는 배타적으로 주무관청과 사이에 협상을 거쳐 사업시행자로 지정될 수 있는 자격을 부여받게 되는 한편, 우선협상대상자로 지정되지 않는 사업자는 주무관청과의 협상에서 배제됨으로써 사업시행자로 지정받을 수 있는 지위를 박탈당하게 된다고 할 것이므로 피청구인이 "한기컨소시엄"을 우선협상대상자로 지정한 이 건 처분은 공권력적 행위로서 국민의 권리의무에 직접적인 변동을 초래하는 행정처분에 해당한다고 할 것이다. (3) 다음으로 청구인은 "로템컨소시엄"이 감사원의 통보내용 등을 고려할 때, 도시철도건설사업을 신청할 자격이 없다고 주장하므로 이에 대하여 살피건대, 국가를당사자로하는계약에관한법률 제27조에 의하면, 각 중앙관서의 장은 대통령령이 정하는 바에 의하여 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있거나 기타 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자에 대하여서는 일정기간 입찰참가자격을 제한하여야 하고, 이를 다른 중앙관서의 장에게 통보하여야 하며, 이 경우 통보를 받은 다른 중앙관서의 장은 대통령령이 정하는 바에 의하여 해당자의 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 되어 있고, 감사원법 제34조의 2에 의하면, 감사원은 감사결과 제32조 내지 제34조의 규정에 의한 요구를 하는 것이 부적절하거나 관계기관의 장으로 하여금 자율적으로 처리하게 할 필요가 있다고 인정되는 때 또는 행정운영 등의 경제성ㆍ효율성 및 공정성 등을 위하여 필요하다고 인정되는 때에는 소속장관ㆍ감독기관의 장 또는 당해 기관의 장에게 그 개선 등에 관한 사항을 권고 또는 통보할 수 있고, 권고 또는 통보를 받은 소속장관ㆍ감독기관의 장 또는 당해 기관의 장은 그 처리결과를 감사원에 통보하여야 한다고 되어 있는 바, 위 인정사실에 의하면, 감사원이 2003. 2. 18. ○○지하철방화사건이 발생한 이후 지하철안전관리 실태 전반에 대한 감사를 벌여 ○○중공업이 납품한 전동차의 내장판과 단열재가 부품규격서의 기준에 미달한 것을 적발하고, 철도청장에게 참가인 회사에 대하여 국가를당사자로하는계약에관한법률시행령 제76조의 규정에 따라 부정당업자로 제재하는 등 합리적인 해결방안을 강구하도록 통보한 사실은 인정되나, 위 감사원의 통보는 관계기관에 대한 법적인 구속력이 있는 것이 아니고, 또한 감사원의 중앙행정기관에 대한 통보만으로 바로 입찰참가자격이 제한되는 것은 아니라고 할 것이며, 그 후 철도청장이 참가인 회사에 대하여 입찰참가자격을 제한하는 조치를 취하였다고 인정할 만한 객관적인 자료도 없으므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다. (4) 다음으로 청구인은 주식회사 로템이 총사업비를 고의적으로 축소하는 등 사업계획서를 허위 기재하였고, 자기자본 투자비율 등의 항목에서 "한기컨소시엄"이 "로템컨소시엄"보다 우위에 있음에도 불구하고 "로템컨소시엄"을 우선협상대상자로 지정한 것은 위법ㆍ부당하다고 주장하므로 이에 대하여 살피건대, 사회간접자본시설에대한민간투자법 제13조제2항 및 동법시행령 제13조에 의하면, 주무관청은 제출된 사업계획을 평가하는 경우 사업시행자의 구성형태 등 동법시행령 제13조제1항 각호에 규정된 항목을 중심으로 평가단을 구성하여 평가하되, 사업의 특성에 따라 평가항목을 적정하게 조정하고 평가항목에 적정한 가중치를 부여하여 평가할 수 있으며, 동법 제46조에 의하면, 주무관청은 사업시행자등이 허위 기타 부정한 방법으로 이 법에 의한 지정ㆍ승인ㆍ확인등을 받은 경우에는 이 법에 의한 명령이나 처분의 취소 또는 변경, 사회간접자본시설공사의 중지ㆍ변경, 시설물 또는 물건의 개축ㆍ변경ㆍ이전ㆍ제거 또는 원상회복을 명하거나 기타 필요한 처분을 할 수 있다고 되어 있는 바, 이상의 제 규정 및 동법상의 우선협상대상지지정처분의 법적 성질 등을 종합적으로 고려하면, 행정청이 민간투자법 제13조제2항, 동법시행령 제13조제1항 각호에 규정된 평가항목의 범위 내에서 구체적인 세부평가기준을 정하고, 그 기준에 따라 사업계획을 심사하는 것은 행정청의 재량에 속하는 것이고, 행정청이 정한 세부평가기준을 해석ㆍ적용함에 있어서도 행정청이 내린 전문적ㆍ기술적 판단을 존중하여야 하는 것이므로 행정청의 세부평가기준에 대한 해석ㆍ적용이 법령의 규정에 반하거나 사실오인 등의 사유로 인하여 객관적인 합리성이나 타당성을 결여한 경우라야 재량권의 일탈ㆍ남용으로 위법하게 된다고 할 것이다. 위 인정사실에 의하면, 양 사업자에 대한 평가는 평가위원 5배수의 명단을 작성하여 추첨한 후 20명의 평가위원을 선정하였고, 평가위원에 대한 이의신청을 접수하여 이의제기 된 평가위원을 교체한 후 평가단이 2003. 10. 22.부터 2003. 10. 22.까지 각각의 평가항목에 대한 평가를 실시하였는 바, 평가위원의 선정 및 평가과정에 부정이 개입된다는 등의 사정이 없는 점, 각각의 항목에 대한 평가가 평가위원의 전문성에 근거하여 이루어진 점, 달리 "로템컨소시엄"이 사업계획서를 허위로 기재하였다거나 양 컨소시엄에 대한 평가가 객관적인 합리성과 타당성을 결여하였다고 인정할 만한 객관적인 자료도 없는 점 등을 고려하면 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.