도시계획시설사업실시계획(변경)인가신청반려처분취소청구등

1. 피청구인이 2004. 3. 5. 청구인에 대하여 한 도시계획시설사업실시계획(변경)인가신청반려처분은 이를 취소한다. 2. 피청구인은 청구인이 2003. 12. 2.자로 한 도시계획시설사업실시계획(변경)인가신청에 대하여 이를 인가하라. 3. 청구취지 3은 이를 각하한다.

1. 사건개요 청구인이 2000. 5. 15. 서울특별시 ○○구 ○○동 251-17번지(이하 "이 건 사업부지"라 한다)에 도시계획시설사업실시계획(변경)인가(이하 "당초 인가처분"이라 한다)를 받고 그 사업을 추진하던 중, 피청구인이 2003. 3. 26. 이 건 사업부지 일부를 도로에 포함시키는 도시계획시설(도로)결정을 하였고, 이에 청구인이 도로에 포함된 이 건 사업부지 일부를 사업면적에서 차감하는 등의 내용으로 2003. 12. 2. 도시계획시설사업실시계획(변경)인가신청(이하 "이 건 변경인가신청"이라 한다)을 하였으나, 피청구인이 2004. 3. 5. 청구인에 대하여 건축물의 용도가 관련규정에 적합하지 아니하다는 등의 이유로 이를 반려(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 2003. 3. 31. 피청구인이 시행하는 정책사업(도로 개설)을 이유로 이 건 사업부지 일부가 포함되는 도시관리계획변경결정고시를 하였는 바, 청구인은 정책사업을 이유로 청구인에게 하여야 할 보상이나 행정절차상의 조치를 생략한 채 이 건 사업부지 일부를 도로에 편입시키는 피청구인의 행위 자체를 문제삼을 수도 있었지만, 피청구인의 정책에 부합하는 사업을 시행하는 것이 공익을 위하여도 바람직하다고 판단하여, 도로에 편입되는 이 건 사업부지 일부를 사업면적에서 빼기로 하고 이 건 변경인가신청을 하게 된 것이다. 그러나, 피청구인은 이 건 변경인가신청의 내용으로 되어 있는 건축물의 용도가 "판매시설, 문화 및 집회시설"로 되어 있어 주차장법시행령 제1조의2제3항 및 서울특별시주차장설치및관리조례 제2조제2항의 규정에 위반된다는 이유로 이 건 처분을 하였는 바, 이는 다음과 같은 이유로 위법ㆍ부당한 것이다. 나. 먼저, 위 규정들은, 청구인이 지난 2000. 5. 15. 피청구인으로부터 도시계획시설사업실시계획인가(이 건 당초 인가처분)를 받을 당시부터 존속하던 규정들로서, 피청구인은 당초 인가처분을 할 당시 뿐만 아니라 2차에 걸친 행정심판을 수행할 때에도 당초 인가처분이 적법하다고 주장한 바 있다. 그런데, 3차 행정심판에 이르러 비로소 당초 인가처분이 주차장 관련규정에 위배된다는 주장을 하고 있는 바, 이에 대하여는 3차 행정심판의 재결서에 당초 인가처분이 명백하게 주차장 관련법령에 위배된다고 볼 수 없다고 하였는데도 또다시 이와 같은 주장을 이유로 이 건 처분을 하는 것은 피청구인 주장의 타당성 여부에 대한 판단은 별론으로 하더라도 선행 재결의 기속력에 위반하는 것이라고 보아야 한다. 다. 가사, 기속력에 위반되는 것이 아니라고 하더라도, 당초 인가처분 당시 건축법시행령 제76조는 도시계획법상의 지역ㆍ지구 안에서의 건축제한에 관한 규정을 배제하고 있는 바, 도시계획시설로 건축되는 주차전용건축물의 경우에는 당연히 주차장법시행령 제1조의2제3항 및 서울특별시주차장설치및관리조례 제2조제2항의 규정도 적용되지 아니하는 것이므로 이 건 당초 인가처분이 법령에 위반한 처분이라는 것은 잘못된 주장이다. 라. 또한, 이 건 변경인가신청은, 피청구인이 공공사업의 시행을 위해 이미 청구인에게 인가를 하여주었던 사업대상부지의 일부를 도로부지로 편입시킴에 따라 어쩔 수 없이 기존의 사업부지 면적을 감소시키는 등 사업내용을 일부 변경하여 신청에 이르게 된 것으로서, 변경인가의 범위도 적극적 변경이 아니라 소극적 축소에 불과한 것인 바, 피청구인의 이 건 처분은 이 건 변경인가신청의 대상이 아니었던 건축물의 용도를 거론하여 이루어진 것이므로 이는 위법ㆍ부당하다. 마. 나아가, 피청구인의 이 건 반려처분의 사유는 기존 행정심판재결의 기속력을 부인하는 것임은 물론이고, 피청구인이 적법하게 청구인에게 한 바 있던 기존의 당초 인가처분의 효력을 부정하는 것으로서, 이는 행정처분의 공정력 및 자기구속력에 반하는 것이며, 공서양속 및 신뢰보호에도 위반하는 것이고, 결과적으로는 피청구인의 도시관리계획변경결정고시로 인하여 실현불가능하게 된 기존의 당초 인가처분의 내용대로 사업을 추진하라는 의미밖에 되지 아니한다. 바. 따라서, 이와 같은 사정을 종합적으로 감안하여 보면, 피청구인의 이 건 처분은 재량을 일탈ㆍ남용한 위법ㆍ부당한 처분이므로 마땅히 취소되어야 할 것이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인의 이 건 처분은, 기본적으로 당초 인가처분이 중대한 하자가 있는 위법한 처분이므로, 이에 기반한 이 건 변경인가신청도 인가가 허용되지 아니하는 것이어서 한 것인 바, 이는 다음과 같은 이유로 적법ㆍ타당한 처분이라고 할 것이다. 나. 서울특별시주차장설치및관리조례 등 관련규정에 의하면, 이 건 사업부지 일대는 1급 상업지역으로서, 이 지역에 건축되는 주차전용건축물의 부대시설에는 제1종 및 제2종 근린생활시설, 업무시설, 운동시설 및 자동차 관련시설만이 입주할 수 있도록 규정되어 있는 바, 당초 인가처분은 동 규정에 위반하여 부대시설로서 입주할 수 없는 판매 및 영업시설과 문화 및 집회시설에 대하여 인가된 것이므로 이는 중대한 하자가 있는 처분이다. 따라서, 당초 인가처분에 기반하여 신청한 이 건 변경인가신청도 당초 인가처분의 위법사항이 치유되지 아니하고 있는 것이기 때문에 이 건 반려처분을 하게 된 것이다. 다. 물론, 이와 같이 법령을 위반한 당초 인가처분이 이루어진 것과, 그동안 당초 인가처분의 위법성을 인지하지 못하고 적법한 처분으로 판단한 것은 피청구인의 과실이라고 할 것이나, 사후에라도 당초 인가처분이 위법한 처분임이 드러난 이상, 행정의 적법성을 확보하기 위하여 이를 바로잡아야 할 것이며, 하자 있는 행정처분에 대하여는 공정력과 자기구속력이 당연히 적용되는 것은 아니라고 볼 것이다. 라. 또한, 청구인은 피청구인의 이 건 처분이 선행재결의 기속력에 위반하는 것이라고 주장하나, 선행재결의 취지는 당초 인가처분의 위법성이 명백하지 아니한 이상 일단 건축위원회에 건축계획을 상정하는 것이 옳다는 취지였으므로 이는 당초 인가처분이 적법하다고 판단한 것이 아닌 것이다. 마. 가사, 백보를 양보하여 당초 인가처분의 위법성이 명백하지 아니하다 하더라도, 청계천 복원사업에 따라 이 건 사업부지의 일부가 도로부지에 편입되는 등 사정변경이 있었고, 이에 따라 이 건 사업부지 일대의 교통혼잡이 가중되고 있으므로, 청구인의 이 건 변경인가신청이 받아들여진다면 인근 교통에 미치는 악영향은 더욱 커질것이라고 예측되는 바, 이러한 사정변경을 감안하더라도 이 건 처분은 적법하다. 바. 한편, 청구인은 당초 인가처분을 득하는 과정에서 당시 인가주무부서의 담당팀장으로 재직하고 있던 피청구인 소속의 직원을 영입하여 위법한 당초 인가처분을 받아내는 등 대기업으로서 지켜야 할 최소한의 기업윤리도 무시하고 있는 바, 이러한 점은 도덕적으로도 비난받아야 마땅하다. 사. 따라서, 이와 같은 정황을 종합적으로 감안하여 보면, 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다고 할 것이므로, 청구인의 모든 주장은 이유없다 할 것이다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 국토의계획및이용에관한법률 제88조 국토의계획및이용에관한법률시행령 제97조 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 개정되기 이전의 것) 제2조 및 제16조 도시계획시설기준에관한규칙(2000. 8. 18. 건설교통부령 제257호로 개정되기 이전의 것) 제17조 및 제18조 주차장법(2000. 1. 28. 법률 제6234호로 개정되기 이전의 것) 제12조 주차장법시행령(2000. 7. 1. 대통령령 제16891호로 개정되기 이전의 것) 제1조의2 주차장법시행규칙(2000. 7. 29. 건설교통부령 제251호로 개정되기 이전의 것) 제7조의2 건축법시행령(2000. 6. 27. 대통령령 제16874호로 개정되기 이전의 것) 제76조 건축법시행규칙(2001. 9. 28. 건설교통부령 제298호로 개정되기 이전의 것) 제34조 서울특별시주차장설치및관리조례(2000. 11. 30. 조례 제3800호로 개정되기 이전의 것) 제1조 행정심판법 제2조, 제9조 및 제37조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 도시계획시설(주차장)결정고시, 도시계획사업(주차장건설)시행허가, ○○운동장 지하주차장 무상사용허가, 도시계획사업시행자 지정 및 실시계획변경인가 신청, 도시계획사업(주차장)실시계획변경(증축)인가, ○○운동장 지하주차장 증축인가 취소통보, 도시계획시설(주차장)변경결정고시, 건축계획심의신청서, 건축계획심의신청에 대한 회신, 도시관리계획결정및변경결정고시, 도시계획시설사업실시계획(변경)인가신청서, 이 건 처분서 등의 각 사본을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 피청구인은 1990. 1. 15. ○○지역의 주차난을 완화하고자 공공용지 지하주차장 건설 및 운영사업자 모집공고를 하여 이에 응모한 청구인을 사업자로 선정하고, 1991. 6. 11. 도시계획시설인 주차장을 신설(비고: ○○운동장 및 도로)하는 도시계획시설(주차장)결정(서울특별시 고시 제172호)을 하였으며, 1991. 6. 29. 청구인에 대하여 도시계획사업(주차장건설)시행허가를 하였는 바, 사업의 명칭은 ○○운동장 지하주차장 건설, 부지면적은 9,560.4㎡이고, 사업기간은 1991년 7월～ 1993년 6월(24개월)이며, 건설규모는 연면적 48,915.49㎡(지하 6층, 지상 1층), 주차대수는 1,206대(지하 1,089대, 지상 117대), 허가조건은 지하주차장과 지상시설물 및 주차시설의 준공완료일로부터 1개월이내에 피청구인에게 기부채납하여야 하고, 완공된 지하부분 주차장의 무상사용기간은 20년으로 한다라고 되어 있다. (나) 청구인은 위 지하주차장을 피청구인에게 기부채납하고 1993. 9. 13. 피청구인으로부터 20년간(1993. 7. 9.～ 2013. 7. 8.) 공유재산무상사용허가를 받아 위 지하주차장을 운영하여 오던 중, 주차장의 운영에 따른 누적적자 등을 이유로 2000. 1. 8. 위 지하주차장 지상에 5층, 연면적 17,188.53㎡(5,200평)의 규모의 부대시설을 증축하는 내용으로 공사설계도서 등을 첨부하여 도시계획사업 시행자지정 및 실시계획변경인가신청을 하였다가, 2000. 3. 21. 피청구인과의 협의결과에 따라 지상에 5층, 연면적 17,337.29㎡(5,245평) 규모의 부대시설을 증축하되 부대시설의 4층 일부 1,878㎡(568평)와 5층 전체 3,600㎡(1,089평)를 피청구인이 무상으로 사용하도록 제공하고 나머지는 청구인이 사용한다는 내용의 도시계획 실시계획변경인가신청에 대한 수정제안서를 제출하였다. (다) 피청구인은 위 지하주차장의 운영효율(평균 이용율 23%)이 낮아 투자비 회수가 불가능한 실정으로 투자자 보호를 위해 운영효율을 증대시킬 수 있는 방안이 필요하고, 무상제공부분에 대하여는 동ㆍ남대문 패션상권의 활성화를 위한 패션디자인센터로 활용할 계획으로 있어 실시계획변경(증축)인가를 해 주는 것이 타당할 것으로 사료된다는 이유로, 청구인에 대하여 위 지하주차장 지상에 5층, 연면적 17,337.29㎡ 규모의 부대시설을 증축하여 기부채납하되 4층 일부와 5층 전체를 피청구인이 무상으로 사용하도록 제공하여야 하고, 교통영향평가심의, 건축허가 등은 별도로 받아야 한다는 등의 조건을 붙여 도시계획사업(주차장)실시계획변경(증축)인가처분을 하였고, 2000. 5. 15. 이를 고시(이 건 당초 인가처분)하였다. (라) 피청구인은 2001. 3. 15. 현재 대규모상가로 밀집 개발된 ○○지역의 향후 종합적인 도시계획을 고려할 때 open space로 유보할 필요성이 있다는 의견이 대세를 이루고 있고, 상가증축을 반대하는 민원이 상존하고 있으며, 동 지하주차장은 공공에 제공하기 위해 건설한 행정재산으로서 공익을 해하지 않는 범위내에서 부대시설을 설치할 수 있으나 지상부에 임대 분양할 수 있는 5층 규모의 상가를 건설ㆍ운영하게 될 경우 주차장의 일부가 상가의 부설주차장화 되어 지역의 과밀을 심화시킬 뿐만 아니라 사익추구의 대상이 되어 공익을 현저히 해할 가능성이 크다는 이유로 청구인에 대하여 도시계획법 제92조제1항에 근거하여 도시계획사업(주차장)실시계획변경(증축)인가취소처분을 하였다. (마) 청구인은 2001. 3. 15. 위 도시계획사업(주차장)실시계획변경(증축)인가취소처분을 취소하라는 행정심판을 제기하였고, 국무총리행정심판위원회는 2001. 8. 13. 위 인가취소처분의 사유인 "사정의 변경"이나 "도시계획시설사업의 계속시행이 현저히 공익을 해할 우려"가 있다고 보기도 어렵고, 청구인이 당초 인가처분의 효력이 계속 유지될 것으로 신뢰하였다 할 것이며 청구인이 그러한 신뢰를 가지게 된 데에 특별히 청구인에게 과실이 있었다고 볼 만한 사정도 없다는 이유 등으로 피청구인의 위 도시계획사업(주차장)실시계획변경(증축)인가취소처분을 취소하라는 인용의결을 하였고, 이에 따라 건설교통부장관은 2001. 9. 3. 인용재결을 하였다. (바) 피청구인은 2001. 8. 13. 1991. 6. 11.자 도시계획시설(주차장)결정은 기존의 도시계획시설(운동장, 도로, 공원)부지 지하에 주차장을 결정하고자 한 것이었으나, 도시계획결정의 효력이 발생하는 고시에 기존시설 부지의 "지하"라는 내용이 표기되지 않아서 당초의 목적과 다르게 해석하는 등 오해의 소지가 발생한다는 이유 등으로 "서울특별시 ○○구 ○○동 251-7 일대(○○운동장 및 도로 지하)"로 도시계획시설변경결정을 하기 위하여 도시계획공람공고를 하였고, 2001. 9. 28. 개최된 제7차 도시계획위원회의 의결을 거쳐 2001. 10. 15. 당초 도시계획 결정취지에 맞게 변경한다는 취지로 "서울특별시 ○○구 ○○동 251-7 일대"에서 "서울특별시 ○○구 ○○동 251-7 일대(○○운동장 및 도로 지하)로 변경하는 도시계획시설(주차장)변경결정고시(서울특별시고시 제2000-325호)를 하였다. (사) 청구인은 2002. 1. 12. 위 도시계획시설(주차장)변경결정처분을 취소하라는 행정심판을 제기하였고, 국무총리행정심판위원회는 2002. 6. 3. 주차장시설의 범위를 당초의 "○○운동장 및 도로"에서 "○○운동장 및 도로 지하"로 변경할 만한 별다른 공익적 이유나 특별한 사정이 존재하지 아니한다는 점 등을 고려하면, 이는 청구인이 입는 불이익과 공익간의 이익형량을 하지 아니하였거나, 설령 이익형량을 하였더라도 정당성ㆍ객관성이 결여된 경우라 할 것이라는 이유 등으로 피청구인의 위 도시계획시설(주차장)변경결정처분을 취소하라는 인용의결을 하였고, 이에 따라 건설교통부장관은 2002. 6. 18. 인용재결을 하였다. (아) 청구인은 2002. 11. 23. 위 지하주차장 지상에 5층, 연면적 17,337.29㎡의 규모의 부대시설을 증축하고, 건물용도는 ‘자동차 관련시설(지하주차장), 판매 및 영업시설, 업무시설, 문화 및 집회시설(패션쇼장)’로 하는 내용으로 서울특별시 중구청장에게 건축계획심의신청서를 제출하였다. (자) 서울특별시 ○○구청장은 2002. 12. 23. 피청구인에게 청구인이 제출한 건축계획심의신청서를 진달(進達)하였고, 피청구인은 2003. 1. 29. 청구인이 제출한 건축계획심의신청서에 대하여, 증축 예정인 주차장 부대시설의 용도가 주차장법시행령 제1조의2제3항 및 서울특별시주차장설치및관리조례 제2조제2항에 위배되므로 당초 인가처분은 무효인 처분이고, 이에 기반한 건축계획 또한 위법한 것이 된다는 등의 이유로, 청구인의 건축계획심의신청을 서울특별시 중구청장을 통하여 거부하는 처분을 하였다. (차) 청구인은 2003. 3. 26. 위 건축계획심의거부처분을 취소하라는 행정심판을 제기하였고, 국무총리행정심판위원회는 2003. 7. 21. 관계법령상 청구인이 제출한 건축계획이 관계법령에 위반한다는 것이 객관적으로 명백하다고 단정할 수는 없을 것이므로 일단 청구인의 건축계획을 건축위원회에 상정하여 심의를 받을 수 있도록 하여야 한다는 이유 등으로 피청구인의 위 건축계획심의거부처분을 취소하라는 인용의결을 하였고, 이에 따라 건설교통부장관은 2003. 8. 12. 인용재결을 하였다. (카) 피청구인은 2003. 3. 26. 서울특별시 ○○구 ○○ 7가 4-1번지를 기점으로 하고, 서울특별시 ○○구 ○○동 204-8번지를 종점으로 하여 도시계획시설(도로)결정을 하였다. (타) 청구인은 2003. 12. 2. 피청구인의 위 도시계획시설(도로)결정에 따라, 이 건 사업부지 일부가 위 도시계획시설(도로)결정에 의한 도로부지에 포함되었고, 그동안 3차례의 행정심판을 거치면서 사업기간이 장기간 경과되었다는 등의 이유로 이 건 도시계획시설사업실시계획(변경)인가신청을 하였고, 그 내용은 다음과 같다. - 다 음 : 사업인가 변경신청내용(요약한 내용임) - 가. 사업의 종류 및 명칭 : 변경 없음 나. 사업의 면적 또는 규모 ㆍ 당초 : 지하중층부와 지상부에 5층, 연면적 17,337.29㎡ 규모의 부대시설을 증축 ㆍ 변경 : 지하중층부와 지상부에 5층, 연면적 17,025.55㎡ 규모의 부대시설을 증축 ㆍ 변경사유 : 인가받은 사업부지 일부에 서울시가 시행하는 도로가 개설됨에 따라 계획된 증축건축물 일부가 저촉되어 건축물 배치와 평면의 변경이 불가피한 상황 발생 다. 사업시행자의 성명 및 주소 ㆍ 성명 : 변경 없음 ㆍ 주소 : "서울특별시 강남구 역삼동 838"에서 "서울특별시 ○○구 ○○동"으로 변경(변경사유 : 본사 소재지 이전) 라. 사업의 착수예정일 및 준공예정일 ㆍ 착수예정일 : "2000. 5."에서 "2003. 12."로 변경 ㆍ 준공예정일 : "2001. 12."에서 "2004. 12."로 변경 ㆍ 변경사유 : 사업인가 이후 3차례의 행정심판을 거치면서 사업기간 경과 마. 자금계획 : 변경없음 바. 기타 수용 또는 사용할 토지ㆍ건물의 소재지ㆍ지번ㆍ지목ㆍ소유권 이외의 권리의 명세, 토지 또는 건물의 소유자와 토지수용법 제4조제3항의 관계인 주소ㆍ성명, 공공시설의 귀속 및 양도에 관한 사항 : 변경 없음 (파) 피청구인은 2004. 3. 5. 청구인에게 "당초 ○○ 주차장 실시계획변경(증축)인가 고시(2000. 5. 15)이후 ‘○○로 ～ ○○로 연결도로 공사’로 인하여 사업계획변경 사유가 발생하여 인가신청을 하였으나, 부대시설의 용도를 살펴보면 주차장법 제12조제6항, 동법시행령 제1조의2제3항, 서울특별시주차장설치및관리조례 제2조(주차전용건축물의 건축기준 등)에 의거 ‘1급지 지역중 상업지역에 설치되는 주차전용건축물의 주차장 외의 용도로 사용되는 부분에 설치할 수 있는 시설의 종류는 제1종 및 제2종 근린생활시설, 자동차관련시설, 업무시설, 운동시설로 한다’라고 제한하고 있으나, 본 주차장 지상부증축실시계획(변경)인가 신청 내용의 건축물의 용도가 ‘판매시설, 문화 및 집회시설’로 되어 있어 관련규정에 적합하지 않아 반려합니다"라는 내용으로 이 건 처분을 하였다. (하) 서울특별시 ○○구청장의 2002. 1. 9.자 토지이용계획확인서에 의하면, 이 건 토지는 도시계획상 ‘일반상업지역’으로 되어 있다. (2) 이 건 처분이 위법ㆍ부당한 지에 대하여 살펴본다. (가) 먼저, 관계법령에 대하여 살펴본다. 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 개정되기 이전의 것, 이하 같다) 제16조 및 도시계획시설기준에관한규칙(2000. 8. 18. 건설교통부령 제257호로 개정되기 이전의 것, 이하 같다) 제1조, 제17조 및 제18조를 종합하면, 도시계획구역안에서 도시계획으로 설치하는 주차장에 대한 결정기준과 주차장의 구조 및 설비에 관하여는 주차장법이 정하는 바에 따른다고 되어 있고, 주차장법(2000. 1. 28. 법률 6234호로 개정되기 이전의 것, 이하 같다) 제12조제6항 및 동법시행령(2000. 7. 1. 대통령령 제16891호로 개정되기 이전의 것, 이하 같다) 제1조의2제3항의 규정에 의하면, 특별시장 등은 노외주차장의 설치를 제한할 수 있으며, 이 경우 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 의하여 주차장 외의 용도로 사용되는 부분에 설치할 수 있는 시설의 종류를 당해 지역안의 구역별로 제한할 수 있다고 하고 있다. 또한, 서울특별시주차장설치및관리조례(2000. 11. 30. 조례 제3800호로 개정되기 이전의 것, 이하 같다) 제1조제2항의 규정에 의하면, 주차장법시행령 제1조의2제3항의 규정에 의거, 1급지역중 상업지역에 설치되는 주차전용건축물의 주차장 외의 용도로 사용되는 부분에 설치할 수 있는 시설의 종류는 제1종 및 제2종 근린생활시설, 자동차관련시설, 업무시설, 운동시설로 한다고 되어 있다. 나아가, 건축법시행령(2000. 6. 27 대통령령 제16874호로 개정되기 이전의 것, 이하 같다) 제76조 및 건축법시행규칙 제34조(2001. 9. 28 건설교통부령 제298호로 개정되기 이전의 것, 이하 같다)의 규정을 종합하면, 도시계획법 제2조제1항제1호 나목의 도시계획시설중 공공복리를 위하여 필요한 시설로서 도시계획시설기준에관한규칙에서 정하는 시설에 대하여는 건축법 제45조의 규정에 의한 지역ㆍ지구안에서의 건축물의 건축금지 및 제한에 관한 규정을 적용하지 아니한다고 하고 있다. 한편, 국토의계획및이용에관한법률 제88조 및 동법시행령 제97조의 규정을 종합하면, 도시계획시설사업의 시행자는 도시계획시설사업실시계획을 작성하여 시ㆍ도지사의 인가를 받아야 하고, 인가받은 실시계획을 변경 또는 폐지하는 경우에도 같다고 되어 있는 바, 여기에서, 도시계획시설사업실시계획의 변경인가는 사업시행자에게 도시계획시설사업을 시행할 수 있는 권한을 설정하여 주는 처분으로서, 사업시행자의 인가신청이 있을 경우에 처분청은 당해 사업이 시행되는 부지의 입지, 환경, 미관 및 교통문제 등의 제반사항을 종합적으로 검토하여 실시계획을 인가할지 여부를 결정하는 재량을 갖는다고 보아야 할 것이다. 또한, 행정심판법 제2조제1항의 규정에 의하면, 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 의미하고, 동법 제9조의 규정에 의하면, 취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있으며, 의무이행심판청구는 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 되어 있고, 동법 제37조제1항에 의하면 행정심판의 재결은 피청구인인 행정청과 그 밖의 관계행정청을 기속한다고 되어 있다 (나) 다음으로, 이 건 처분이 위법ㆍ부당한 지 여부에 대하여 살피기 이전에, 청구인은 피청구인의 이 건 처분이 행정심판법 제37조제1항의 규정에 의한 행정심판 재결의 기속력에 위반한 것이라고 주장하므로 이에 대하여 우선 본다. 재결의 기속력은 재결주문과 재결이유중 그 전제가 된 요건사실의 인정과 그 효력의 판단에 한하여 발생하는 것으로서, 재결의 결론과 직접 관계가 없는 방론이나 간접사실의 판단에는 미치지 아니한다고 할 것인 바, 2001. 9. 3.자ㆍ2002. 6. 18.자 및 2003. 8. 12.자 행정심판 재결과 관련하여 살펴보면, 이들 인용재결의 기속력은 각각 당해 도시계획사업(주차장)실시계획변경(증축)인가취소처분, 도시계획시설(주차장)변경결정처분 및 건축계획심의거부처분에만 미치고, 이와는 별개의 처분인 이 건 처분에 직접 그 효력이 미친다고는 할 수 없으므로, 일단, 이 건 처분이 이들 행정심판 재결의 기속력에 정면으로 반하는 것이라고 보기는 어려울 것이다. 따라서, 이 건 처분이 세 차례에 걸친 행정심판 재결의 기속력에 반한다는 청구인의 주장은 모두 배척하기로 한다. (다) 다음으로 이 건 처분이 위법ㆍ부당한 지 여부에 대하여 살펴보기로 한다. 피청구인은 당초 인가처분이 주차장법령 및 서울특별시주차장설치및관리조례에 위반한 하자가 있다고 주장하고 이를 이 건 처분의 사유로 삼고 있으므로 이에 대하여 보면, 도시계획법 및 도시계획시설기준에관한규칙에 의하면 도시계획구역 안에 설치하는 "주차장에 대한 결정기준, 구조 및 설비"에 대하여는 주차장법령이 정하는 바에 따른다고 되어 있고, 주차장법시행령 제1조의2제3항 및 이에 의한 서울특별시주차장설치및관리조례는 상업지역에 설치되는 "주차전용건축물의 주차장 외의 용도로 사용되는 부분에 설치할 수 있는 시설을 제한"하고 있다. 그런데, 여기에서의 "주차장의 구조 및 설비"는 주차장의 위치ㆍ구조ㆍ형태ㆍ설비ㆍ주차구획 등에 관한 것을 말한다 할 것이나 "주차전용건축물의 주차장 외의 용도로 사용되는 부분에 설치할 수 있는 시설의 제한"은 그 내용상 "주차장의 구조 및 설비"에 관한 것이라기보다는 주차장 부대시설에 해당하는 부분의 "건축제한"에 관한 기준을 의미하는 것이라고 볼 수 있을 것이다. 그렇다면 건축법시행령 제76조의 취지에 비추어볼 때 도시계획시설사업으로 행하는 건축에 관하여는 일반적인 건축제한에 관한 규정은 그 적용이 배제된다는 청구인의 주장이 그르다고 할 수는 없을 것이고, 당초 인가처분 당시 피청구인은 위 지하주차장의 운영효율을 증대시킬 방안이 필요하고 동ㆍ남대문패션상권의 활성화를 위하여 필요하다는 판단과 함께 위와 같은 법리에 따라 당초 인가처분을 한 것이라고 미루어 볼 수 있을 것이다. 그런데 피청구인은 당초 인가처분을 적법한 것으로 인식하고 있다가 2년6개월이 지난 후에야 비로소 당초 인가처분에 하자있음을 주장하고 이에 근거하여 이 건 처분을 하였는 바, 피청구인의 주장과 같이 설사 당초 인가처분에 하자가 있다 하더라고 그 처분의 효력을 부인하기 위해서는 그것이 당연무효이거나 또는 적법하게 취소되어야만 할 것인데, 일반적으로 행정처분이 당연무효라고 하기 위하여는 그 처분에 하자가 있다고 하는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 할 것이며, 이 때에 하자의 중대ㆍ명백 여부는 당해 법규의 목적ㆍ의미 등을 목적론적으로 고찰함은 물론이고, 당해 사안자체의 구체적 특수성도 함께 고려하여 판단해야 할 것임을 감안할 때, 피청구인이 하자있다고 주장하는 당초 인가처분의 경우 객관적으로 중대하고도 명백한 하자가 있는 것이라고 보기 어렵다 할 것이며, 피청구인이 제출한 자료에 의하면, 그 하자여부에 관한 의문에 대하여 청구인이 미리 알고 있었다거나 또는 사위의 방법으로 인가를 받았다는 등과 같이 청구인에게 책임을 지울 만한 사정도 보이지 아니한 점에 비추어 당초 인가처분이 당연무효인 처분이라고 볼 수는 없을 것이다. 그렇다면, 피청구인이 하자있다고 주장하는 당초 인가처분이 당연무효인 것이라고 할 수 없다면 취소할 수 있는 하자가 있다고 해야 할 것이나, 일반적으로 수익적 행정처분에 하자있음을 이유로 이를 취소할 때에는 그 취소로 인하여 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰보호 및 법률생활 안정의 침해 등 불이익과 공익을 비교형량하여 공익상의 필요가 당사자가 입을 불이익을 정당화할만한 사정이 있는 경우라야 이를 취소할 수 있는 것이라고 할 것이며, 더구나 수익적 행정처분에 존재하는 하자가 당사자에게 책임지울 수 없는 사정에 의한 것이라면 그 취소는 더욱 엄격하게 제한되어야 할 것이다. 피청구인은 당초 인가처분이 효력을 유지하고 있는 상태에서 이 건 변경허가신청에 대하여 변경인가를 거부하는 이 건 처분을 하였으므로, 청구인은 당초 인가처분의 내용대로 사업을 시행하여야 할 것이나, 피청구인의 2003. 3. 26.자 도시계획시설(도로)결정에 따라 당초 사업부지의 일부가 도로에 편입되어 당초 인가처분 내용에 따른 사업시행이 사실상 불가능한 상태에 놓이게 되었고, 청구인이 사업목적을 달성하기 위해서는 부득이 당초 인가처분과 2003. 3. 26.자 도시계획시설결정 내용에 부합되도록 변경인가를 받아야만 할 것인데도 피청구인은 당초 인가처분에 하자있음을 내세워 이 건 처분을 함으로써 청구인이 사업시행을 할 수 없게 하였는 바, 이 건 처분은 그 외관은 청구인의 변경인가신청에 대한 거부처분의 형식을 취하고 있으나 그 실질에 있어서는 당초 인가처분을 무효화하거나 취소하는 것과 같은 결과를 초래하였다고 할 것이므로, 이는 위에서 본 수익적 행정처분의 취소제한의 법리에 비추어 살펴볼 때 이 건 처분으로 인하여 청구인이 입는 불이익을 정당화하기에 충분할 만큼 강한 공익적 필요가 인정되지 아니한다면, 이 건 처분은 재량을 일탈ㆍ남용한 위법ㆍ부당한 처분이 된다고 할 것이다. 그런데, 위 인정사실을 종합하면, 피청구인이 이 건 사업부지 일부를 포함하는 도시계획시설(도로)결정을 하였고, 이에 따라 청구인이 당초 인가처분으로는 사업목적을 달성할 수 없게 되었으므로, 피청구인의 도시계획시설(도로)결정의 취지에 부합하도록 건축연면적을 조정하고, 세차례에 걸친 행정심판 절차로 인하여 사업이 지연되었으므로 사업기간을 연장하며, 기타 사업시행자의 주소지를 변경하는 것을 내용으로 하여 이 건 변경인가신청을 한 사실을 알 수 있는 바, 청구인의 신청 내용은 이 건 사업부지에 새로이 또는 추가적으로 도시계획시설을 설치하겠다는 것이 아니라 이미 인가받은 도시계획시설의 규모를 축소하는 것이고, 이와 같은 신청의 배경은 피청구인의 공익사업의 취지를 존중하고 이에 부합하는 방향으로 사업내용을 수정하기 위한 것이라고 보여지며, 현재(당초 인가처분의 내용)보다 교통문제 등을 오히려 개선하기 위한 것이라고 볼 수 있고, 또한 이 건 변경인가신청이 피청구인의 도시계획시설(도로)결정에 따라 부득이하게 한 것이라는 점, 건설교통부장관의 2001. 9. 3.자 행정심판 재결에서 적시한 바와 같이 피청구인은 당초 인가처분 당시에 청구인의 이 건 주차장 증축사업은 ○○ 시장이 국제적인 패션유통지역으로 발전하는데 큰 도움을 주고, ○○ 운동장 주변에 교통종합대책이 추진되면 이 건 주차장 증축사업으로 인하여 주변지역의 교통에 미치는 영향이 크지 아니할 것으로 판단하였는데, 현 시점에서 청계천 복원사업의 실시에 따라 이 건 사업부지 일대의 교통혼잡이 가중되고 있다는 피청구인의 주장만으로는 위와 같은 판단을 부정할 만한 사정변경이 있다고 보기는 어렵다는 점, 위에서 살핀 바와 같이 이 건 처분은 실질적으로는 당초 인가처분을 취소하는 것과 같은 결과가 되는 것이므로, 이와 같은 측면에서 보면 이 건 처분은 건설교통부장관의 2001. 9. 3.자 및 2002. 6. 18.자 행정심판 재결의 취지를 간접적ㆍ우회적으로 회피함으로써 이를 무력화하는 것에 다름없다고 할 것인 점 등을 종합적으로 감안하여 보면, 피청구인의 이 건 처분은 청구인이 입게 되는 불이익과 공익과의 이익형량을 하지 아니하거나 이익형량을 하였다고 하더라도 객관성ㆍ정당성이 결여된 경우라고 봄이 상당하다 할 것이므로, 위에서 본 수익적 행정처분의 취소제한의 법리에 반하는 처분이라고 보아야 할 것이다. 따라서, 위에서 살펴 본 바와 같이, 당초 인가처분에 피청구인의 주장과 같이 법령 위반의 하자가 있다고 하더라도 이를 무효사유의 하자라고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 취소사유의 하자라고 하더라도 이를 이유로 이 건 처분을 하는 것은 수익적 행정처분의 취소제한의 법리에 반하는 것이라고 보아야 할 것이므로, 이 건 처분은 위법ㆍ부당한 처분이라고 보아야 할 것이다. 그러므로, 청구인의 이 건 변경인가신청에 대하여 피청구인이 이를 인가하는 것이 타당하다 할 것이다. 한편, 청구인은 피청구인에게 이 건 변경인가신청에 대하여 그 인가를 함과 동시에 인가증도 교부할 것을 구하고 있으나, 인가증의 교부 자체는 사실행위에 불과한 것으로서 이는 행정심판법 제2조제1항제1호에 의한 처분이라 할 수 없을 것인 바, 이 부분에 대한 청구인의 의무이행청구는 부적법한 심판청구라고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구중 청구취지 1 및 청구취지 2는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하고, 청구취지 3은 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.