【주문】
청구인의 청구를 기각한다.
【이유】
1. 사건개요
청구인이 독학에의한학위취득에관한법률의 규정에 의한 독학학위(이하 "독학학위"라 한다) 인정시험 면제교육과정을 이수한 과목에 대하여 2003. 7. 7. 피청구인에게 학점인정등에관한법률(이하 "법"이라 한다)에 따른 60학점인정을 신청하였으나 피청구인은 2003. 8. 27. 연간최대이수학점을 초과할 수 없다는 이유로 청구인에 대하여 35학점만을 인정하고 25학점은 불인정(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다.
2. 청구인의 주장
청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 1999년 1학기에 ○○대학교사회교육원 독학학위 전공기초과정인정시험 면제교육과정으로서 6개 과목(민법Ⅰ, 상법Ⅰ, 행정법Ⅰ, 헌법Ⅰ, 형법Ⅰ, 형사소송법)을 이수하였고, 1999년 2학기에 ○○대학교산업교육원 독학학위 전공심화과정인정시험 면제교육과정으로서 6개 과목(민법Ⅱ, 헌법Ⅱ, 형법Ⅱ, 민사소송법, 행정법 Ⅱ, 상법Ⅱ)을 이수하였다.
나. 청구인은 2003. 7. 7. 피청구인에게 위 이수과목에 대한 학점인정을 신청하였으나 피청구인은 독학학위 전공기초과정인정시험 6개 과목(민법Ⅰ, 상법Ⅰ, 행정법Ⅰ, 헌법Ⅰ, 형법Ⅰ, 형사소송법) 30학점과 전공심화과정인정시험 중 1개 과목(민법Ⅱ) 5학점만을 인정하여 통보하였다.
다. 법(2001. 3. 28. 법률 제6434호) 제7조제2항에서는 대통령령이 정하는 시험에 합격하거나 그 시험이 면제되는 과정을 이수한 자에게 그에 상당한 학점을 인정할 수 있도록 하고, 동법 부칙 제2항에서는 이 법 시행당시 제7조제2항의 개정규정에 해당하는 자에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 의하여 학점을 인정할 수 있다고 규정하고 있는 바, 위 규정에서는 연간최대이수학점을 제한하지 아니하고 있음에도 행정규칙에 불과한 학점은행제운영규정(한국교육개발원규정)에 의하여 최대이수학점을 규정하는 것은 이 법의 취지에 부적합하다.
라. 동법시행령 별표에서 법 제7조제1항 및 법 제7조제2항제1호 내지 제3호의 규정에 의하여 학점이 인정되는 경우에는 연간최대이수학점에 관하여 규정을 하고 있으나, 동조제2항제5호의 규정에 의하여 학점이 인정되는 경우에는 연간최대이수학점에 관하여 규정을 두고 있지 아니하므로 청구인이 신청한 학점에 대하여는 연간최대이수학점제한을 받지 않는다.
마. 교육인적자원부와 한국교육개발원 공동명의의 2001-2. 홍보자료에는 1년 동안에 취득하여 인정받을 수 있는 최대학점이 대학에 상응하는 과정은 36학점으로 하되, 독학학위 인정시험 면제교육과정이수 등으로 인정받은 학점은 연간최대이수학점에 포함되지 않는다고 되어있다.
바. 학점인정제도에서 연간최대이수학점을 두는 취지는 이해할 수 있으나 그 경우에도 법령에 근거를 두어야 할 것인데 피청구인은 법령의 근거 없이 법령에서 인정한 학점을 학점은행제운영규정으로 제한하고 있으므로 위임의 한계를 벗어난 당연 무효인 규정을 적용하여 청구인이 기존에 이수한 학점을 불인정하는 것으로 위법ㆍ부당하다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 법 제7조제2항제5호 및 제4항, 동법시행령 제11조 및 별표 제3호의 규정에 의하면 독학학위 전공기초과정인정시험 및 전공심화과정인정시험의 면제교육과정이수자에 대해서는 30학점의 범위 안에서 교육인적자원부령으로 정하도록 규정하고 있고, 동법시행규칙 제5조 및 별표 제3호의 규정에 의하면 전공기초과정인정시험 및 전공심화과정인정시험의 면제교육과정이수자에 대해서는 과목당 5학점을 인정하도록 하면서도 연간최대이수학점에 대해서는 직접적으로 규정하지 않고 있다.
나. 그러나 동법시행규칙 제14조의 규정에 의하면 한국교육개발원장은 교육인적자원부장관의 승인을 얻어 학점인정등의 업무를 수행하기 위하여 필요한 운영규정을 정할 수 있도록 규정하고 있으며, 교육인적자원부장관의 독학학위인정시험 면제교육과정이수자에 대한 학점인정기준지침에 의하면 연간최대이수학점 제한범위에 독학학위인정시험 면제교육과정을 적용하도록 통보하고 있다.
다. 동법시행규칙 제14조에 근거한 학점은행제운영규정 제17조 및 별표 제3호의 규정에 의하면, 독학학위인정시험 면제교육과정이수자의 경우 2002년 말까지 종료되는 독학학위인정시험 면제교육과정이수자에 대해서는 현행 학점인정기준에 따라 연간최대이수학점을 대학에 상응하는 과정은 36학점을 초과하여 인정할 수 없도록 하고 있다.
라. 지침이나 학점은행제운영규정이 행정조직내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖지는 않지만 다만 행정규칙이 행정관청에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 경우, 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 갖게 된다.
마. 연간최대이수학점을 적용하는 것은 단기간의 학위취득을 위한 과다수강신청에 따른 교육의 질이 저하되는 것을 막기 위한 것 으로 독학학위 인정시험 면제교육과정이 교육훈련기관에서 교육과정을 이수하거나 시간제로 등록하여 수업을 받은 자와 유사하여 이들에 준하는 수준의 학점을 인정하려는 것이다.
바. 독학학위인정시험 면제교육과정은 학점은행제 교육훈련기관의 평가인정학습과목이나 시간제등록과 마찬가지로 학기제로 운영되고 있고, 동법시행령에서 제11조 및 별표에(2001. 6. 29. 대령17259호로 개정되어 2002. 3. 1. 시행되기 전의 것)서 대학에 상응하는 과정은 연간 36학점, 전문대학에 상응하는 과정은 연간 40학점을 초과할 수 없다고 규정하여 1년에 최대로 이수할 수 있는 학점에 제한을 두고 있다는 것을 고려할 때 독학학위인정시험 면제교육과정이수의 경우에만 연간최대이수학점을 제한하지 않을 이유가 없고 이를 제한하는 것이 같은 성격을 띤 학점원간의 형평을 맞추기 위해서도 타당하다.
사. 청구인이 "독학사 합격 및 면제과정이수 등으로 인정받은 학점은 취득 제한 학점에 포함하지 아니 한다"고 홍보한 사실이 있다고 주장하는 학점은행제 홍보자료는 1년에 두 차례에 걸쳐 발간하는 자료로서 위 홍보자료가 발간된 직후 독학학위 인정시험 면제교육과정 이수자에 대한 학점인정기준에 관하여 검토를 하고 연간최대이수학점을 제한하도록 2001. 10. 11. 지침을 마련하였으며 동 홍보자료로 인하여 피해자가 발생하지 아니하도록 학점은행제 홈페이지 및 각종 상담을 통하여 홍보하였다.
4. 이 건 청구의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
독학에의한학위취득에관한법률 제5조,
학점인정등에관한법률 제7조제2항, 제11조
학점인정등에관한법률시행령 제9조, 제11조, 제19조,
학점인정등에관한법률시행규칙 제5조, 제14조
학점은행제운영규정 제17조, 별표 제3호
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 학점인정서, 학점인정신청서, 과정이수확인서, 독학시험면제교육과정 이수자에 대한 학점인정 기준 지침 통보, 학점제운영규정 등 각 사본의 기재를 종합해 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(가) 청구인은 1991. 11. 15. 세무사자격을 교부받은 자로서 독학에의한학위취득에관한법률 제5조 본문 단서의 규정에 의한 교양과정인정시험이 면제되는 자이고, 법 제7조제2항제4호의 규정에 의하여 45학점이 인정되는 자이다.
(나) 청구인은 1999년 1학기에 ○○대학교사회교육원 독학학위 전공기초과정인정시험 면제교육과정으로서 6개 과목(민법Ⅰ, 상법Ⅰ, 행정법Ⅰ, 헌법Ⅰ, 형법Ⅰ, 형사소송법)을 이수하였고, 1999년 2학기에 ○○대학교산업교육원 독학학위 전공심화과정인정시험 면제교육과정으로서 6개 과목(민법Ⅱ, 헌법Ⅱ, 형법Ⅱ, 민사소송법, 행정법Ⅱ, 상법Ⅱ) 을 이수하였다.
(다) 법(2001. 3. 28. 법률 6434호) 제7조제2항제5호 및 동법시행령 제9조제3항에서는 독학에의한학위취득에관한법률에 의한 시험에 합격하거나 그 시험이 면제되는 과정을 이수한 자에게 그에 상당한 학점을 인정할 수 있도록 개정되었다.
(라) 교육인적자원부와 한국교육개발원 공동명의의 2001-2. 홍보자료에는 1년 동안에 취득하여 인정받을 수 있는 최대학점이 대학에 상응하는 과정은 36학점으로 하되, 자격취득ㆍ독학학위 인정시험합격 또는 면제교육과정이수 등으로 인정받은 학점은 연간최대이수학점제한을 받지 않는다고 되어 있었고, 피청구인은 위 홍보자료가 발간된 직후 독학학위인정시험 면제교육과정 이수자에 대한 학점인정기준에 관하여 검토를 한 후 연간최대이수학점을 적용하도록 2001. 10. 11. 지침을 마련하여 시행하도록 하였으며, 홍보자료로 인하여 피해자가 발생하지 아니하도록 학점은행제 홈페이지 및 각종상담을 통하여 홍보하였다.
(마) 교육인적자원부에서 2001. 10. 11. 피청구인에게 독학시험면제교육과정 이수자에 대한 학점인정기준 지침을 시달하였던 바, 이 지침에 의하면 대학에 상응하는 과정은 연간 36학점을 초과할 수 없도록 되어있고 이를 반영한 학점은행제운영규정 제17조 및 별표 제3호에는 시험면제교육과정이수의 경우 연간최대이수학점을 적용하도록 규정하고 있다.
(바) 청구인은 2003. 7. 7. 1999년도에 이수한 독학학위 전공기초과정인정시험 면제교육과정으로서 6개 과목(민법Ⅰ, 상법Ⅰ, 행정법Ⅰ, 헌법Ⅰ, 형법Ⅰ, 형사소송법) 30학점(과목당 5점) 및 전공심화과정인정시험 면제교육과정으로서 6개 과목(민법Ⅱ, 헌법Ⅱ, 형법Ⅱ, 민사소송법, 행정법Ⅱ, 상법Ⅱ) 30학점(과목당 5점)에 대하여 피청구인에게 법에 의한 학점인정을 신청하였다.
(사) 이에 대하여 피청구인은 2003. 8. 27. 청구인이 이수한 과목 중 6개 과목(민법Ⅰ, 상법Ⅰ, 행정법Ⅰ, 헌법Ⅰ, 형법Ⅰ, 형사소송법, 민법Ⅱ)을 전공필수로 보아 30학점, 1개 과목(형사소송법)을 전공선택으로 보아 5학점 합계 35학점만을 인정하였으며, 5개 과목(헌법Ⅱ, 형법Ⅱ, 민사소송법, 행정법Ⅱ, 상법Ⅱ) 25학점에 대하여는 연간최대이수학점을 초과하였다는 이유로 불인정하였다.
(2) 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴본다.
(가) 법 제7조제2항제5호 및 동법시행령 제9조제3항의 규정에 의하면, 독학에의한학위취득에관한법률에 의한 시험에 합격하거나 그 시험이 면제되는 과정을 이수한 자에게 그에 상당한 학점을 인정할 수 있도록 되어있고, 법 제7조제2항 개정 당시의 부칙(2001. 3. 28. 법률 제6434호, 공포후 3월이 경과한 날부터 시행)제2항(학점인정에 대한 적용례)의 규정에 의하면 이 법 시행 당시 제7조제2항의 개정규정에 해당하는 자에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 의하여 학점을 인정할 수 있도록 되어 있으며, 동법시행령 제11조 및 별표 제3호의 규정에 의하면, 법 제7조제2항제5호의 규정에 의한 독학학위인정시험 면제교육과정이수자 중 교양과정인정시험 면제교육과정이수자는 20학점, 전공기초과정인정시험 면제교육과정이수자ㆍ전공심화과정인정시험 면제교육과정이수자ㆍ학위취득종합시험합격자는 30학점의 범위 안에서 교육인적자원부령으로 정할 수 있도록 되어 있고, 동법시행규칙 제5조 및 별표 제3호 학점인정의 세부기준에 의하면, 교양과정인정시험 면제교육과정이수자는 과목당 4학점, 전공기초과정인정시험 면제교육과정이수자ㆍ전공심화과정인정시험 면제교육과정이수자ㆍ학위취득종합시험 합격자는 과목당 5학점으로 되어 있고, 동법시행규칙 제14조의 규정에 의하면, 한국교육개발원장은 교육인적자원부장관의 승인을 얻어 학점인정등의 업무를 수행하기 위하여 필요한 운영규정을 정할 수 있다고 되어있으며, 학점은행제운영규정 제17조 및 별표 제3호바목에 의하면, 시험면제교육과정 이수의 경우 연간최대이수학점을 적용하도록 규정하고 있고, 법 제11조 및 동법시행령 제19조제2항제1호의 규정에 의하면, 교육인적자원부장관은 법 제7조의 규정에 의한 학점인정에 관한 업무를 한국교육개발원장에게 위탁한다고 되어 있다.
(나) 살피건대, 학점인정등에관한법령에서는 교육인적자원부장관이 학점인정에 관한 업무를 피청구인에게 위탁하고, 피청구인은 교육인적자원부장관의 승인을 얻어 학점인정등의 업무를 수행하기 위하여 필요한 운영규정을 정할 수 있다고 규정하고 있는 바, 이러한 위임·위탁 근거에 따라 피청구인이 정한 학점은행제운영규정은 그 근거법령에서 피청구인에게 그 법령내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하도록 한 것이므로, 단순히 이른바 행정규칙이 갖는 일반적 효력으로서가 아니라 법령의 구체적 내용을 보충하는 기능을 갖게 된다 할 것이어서, 위 운영규정이 당해 법령의 위임 한계를 벗어나지 아니하는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규적 효력을 갖고 있다 할 것이다.
한편, 위 학점은행제운영규정에서는 독학학위인정시험 면제교육과정의 경우 연간 최대이수학점을 36학점으로 제한하고 있는 바, 우리 헌법상의 교육에 관한 권리는 기본적으로 교육기본법, 각종 교육법 등 기본권 형성적 법률에 의하여 보장되는 것이고, 학점등에 관한 사항은 교육관계법령상의 교육정책적 관점 등을 종합적으로 고려하여 국가에서 정하는 사항인 점, 연간최대이수학점을 제한하는 것은 교육정책적 관점에서 교육의 질이 저하되는 것을 방지하기 위한 것인 점, 피청구인은 교육인적자원부장관이 정하여 시달한 학점인정기준 지침을 반영하여 연간최대이수학점을 36학점으로 제한하게 된 것인 점, 대학 및 전문대학에 상응하는 과정이 모두 연간최대이수학점을 제한하고 있는데 독학학위인정시험 면제교육과정이수의 경우에만 이를 제한하지 않을 이유가 없고 이를 제한하는 것이 형평성 측면에서도 부당하다고 보기 어려운 점, 청구인과 같은 독학학위시험 면제교육과정을 이수한 자는 2001. 3. 28. 법개정에 의해 비로소 그에 상응하는 학점을 인정받게 된 것인 점 등을 고려해 볼 때, 위 운영규정의 내용이 달리 법령의 위임한계를 벗어났다거나 상위법령에 위반되었다고 볼 만한 사정이 없다 할 것이고, 그렇다면 동 운영규정에 근거하여 행한 이 건 처분이 위법·부당하다 할 수 없을 것이다.
(다) 그런데, 청구인은 피청구인이 독학학위인정시험 면제교육과정 이수 등으로 인정받은 학점은 연간최대이수학점 제한 대상에 포함되지 아니한다고 홍보하여 놓고서 이에 반하여 청구인의 연간최대이수학점을 제한한 것은 부당하다는 취지의 주장을 하고 있으나, 위 홍보자료는 학점인정등에관한법률이 개정(2001. 3. 28.)되기 이전에 제작ㆍ배포된 것이고, 법률이 개정된 이후 독학학위인정시험 면제교육과정 이수자에 대한 연간최대이수학점이 36학점으로 제한됨에 따라 이에 대한 피해가 발생하지 않도록 학점은행제 홈페이지 및 각종 상담 등 여러 경로를 통하여 다시 홍보한 사실에 비추어 볼 때, 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.