【주문】
청구인의 청구를 각하한다.
【이유】
1. 사건개요
청구외 고양시장은 2003. 7. 25. 피청구인에게 지축-효자간 4차선 도로(대로 3-32호선) 개설공사와 관련하여 사업실시계획 작성에 따른 사전환경성검토협의를 요청하자, 피청구인은 2003. 9. 1. 위 도로노선이 이미 확정된 상태이기 때문에 위 도로 개설공사의 사업입지타당성에 대한 사전환경성검토협의의 실익이 없다는 이유로 이를 반려하였고, 다시 위 고양시장이 2003. 10. 11. 위 도로와 동일한 도로(시도 79호선, 이하 "이 건 도로"라 한다) 개설사업에 따른 토지형질변경에 대한 사전환경성검토협의를 요청하자, 피청구인은 2003. 11. 7. 이 건 도로개설사업은 위 대로 32-2호선 도로개설사업과 동일한 것으로 계획초기단계에서 입지의 타당성을 검토하는 사전환경성검토협의제도의 취지상 협의의 실익은 없으나, 위 고양시장이 이 건 도로개설공사시 피청구인의 의견을 적극 반영하겠다고 하고, 이 건 도로개설 공사가 착공되지 아니한 사정을 감안하여 환경피해저감 방안 등 피청구인의 검토의견을 위 고양시장에게 회신하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은, 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 ○○산국립공원 인접지역인 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 주민들로서, 청구외 고양시장이 마을을 관통하는 4차선 도로개설을 추진하자 "도로변경추진주민위원회"를 구성하여 위 고양시장을 상대로 도로공사인가취소를 행정소송으로 다투고 있다.
나. 일반적으로 도로개설공사는 도시계획관련법령을 적용하여 도로공사계획을 확정한 후 관련기관과 사전협의를 하고 공사인가를 하도록 되어 있으며, 특히 이 건 도로 개설사업 구역은 개발제한구역으로서 환경정책기본법 및 동법시행령의 적용대상지역이므로 반드시 사업 인가전에 피청구인 등과 사전협의를 하여야 함에도 불구하고, 위 고양시장은 사업 인가를 먼저 한 후 피청구인에게 사전환경성검토협의를 요청하여 사후협의를 하였다.
다. 피청구인은 당초 이 건 도로와 동일한 대로 3-32호 노선 도로개설사업에 대한 사전환경성검토협의를 위 고양시장에게 반려하였다가, 이 건 도로 개설공사가 아직 착공되지 아니하였다는 이유 등으로 다시 동일한 내용의 이 건 도로개설사업에 따른 토지형질변경에 대한 사전환경성검토협의를 하였는바, 위 고양시장이 국토의계획및이용에관한법률에 의하여 이 건 도로개설사업과 관련하여 도시계획시설사업 인가를 시행하였으므로 이미 사업이 착공되었다고 보아야 할 것이고, 결국 피청구인의 이 건 협의회신은 환경정책기본법 등의 사전협의규정을 위반한 것으로 위법하여 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
피청구인은, 다음과 같이 주장한다.
(본안전 주장)
청구외 고양시장이 요청한 이 건 도로 개설사업에 따른 사전환경성검토협의를 회신한 것은 행정청의 처분이나 부작위가 아니어서 행정심판의 대상이 아니라 할 것이므로 이 건 행정심판청구는 부적법하다.
(본안에 대한 답변)
가. 이 건 도로 개설사업은 그 사업부지가 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제3조의 규정에 따른 개발제한구역에 위치하고 있어 환경정책기본법시행령 제7조의 규정에 따라 사업허가전에 사전환경성검토협의를 하여야 하나, 사전환경성검토협의 및 국토의계획및이용에관한법률에 의한 실시계획의 인가여부의 선후관계 등 전반적인 행정절차는 청구외 고양시장의 소관사항이다.
나. 청구인은 위 고양시장이 이 건 도로 개설사업의 사업시행인가를 하였으므로 이 건 도로 개설사업은 이미 착공되었다고 주장하나, 위 고양시장의 도시계획시설고시에 의하면 사업착수일은 2004년 5월로 제시되어 있고, 현지조사결과 공사가 착공되지 아니한 사실이 확인되었으므로 청구인의 주장은 이유없다.
다. 위 고양시장이 피청구인에게 최초로 한 사전환경성검토협의 의뢰의 경우 당시 도로 개설사업에 대하여는 국토의계획및이용에관한법률등에 의하여 실시계획인가 및 고시가 이미 이루어져 노선 등이 확정되어 입지의 타당성 등에 대한 피청구인의 의견을 제시할 수 없어 이를 반려한 것이나, 위 고양시장이 환경정책기본법의 규정에 의하여 재차 협의를 요청하여 피청구인은 입지의 타당성 등에 대한 협의는 제외하고, 사업추진시 예상되는 환경피해를 저감할 수 있는 방안에 대하여 의견을 제시한 것이므로 이는 환경보전업무를 담당하는 피청구인의 입장에서 합당한 행위라 할 것이다.
4. 이 건 청구의 행정심판 적격 여부
가. 관계법령
행정심판법 제2조제1항 및 제3조제1항
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 토지이용계획확인서, 민원회신, 민원서, 도시계획시설사업실시계획 인가고시, 사전환경성검토협의 요청, 사전환경성검토협의에 대한 회신 등 각 사본의 기재를 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(가) 청구외 고양시장은 2003. 7. 12. 도시계획시설(대로 3-32호선 : 지축-효자간 도로)사업 실시계획을 고시하고, 2003. 7. 25. 피청구인에게 지축-효자간 4차선도로(대로 3-32호선) 개설사업과 관련하여 사업실시계획 작성에 따른 사전환경성검토협의를 요청하였으며, 피청구인은 2003. 9. 1. 위 도로노선이 이미 확정된 상태이기 때문에 위 도로개설공사의 사업입지타당성에 대한 사전환경성검토협의의 실익이 없다는 이유로 이를 반려하면서, 환경정책기본법 제27조제2항의 규정에 의하여 협의절차가 완료될 때까지 공사중지 등 필요한 조치를 하여줄 것을 요청하였다.
(나) 위 고양시장은 2003. 10. 11. 피청구인에게 위 도로와 동일한 도로(시도 79호선) 개설사업에 따른 토지형질변경에 대한 사전환경성검토협의를 요청하였고, 피청구인은 2003. 10. 24. 위 사전환경성검토협의에 대하여 민원대책 등 관련 자료의 보완을 요청하였으며, 이에 위 고양시장이 2003. 10. 29. 보완자료를 제출하였다.
(다) 피청구인은 2003. 11. 7. 이 건 도로개설사업은 위 대로 32-2호선 도로개설사업과 동일한 것으로 계획초기단계에서 입지의 타당성을 검토하는 사전환경성검토협의제도의 취지상 협의의 실익은 없으나, 위 고양시장이 이 건 도로개설공사시 피청구인의 의견을 적극 반영하겠다고 하고, 이 건 도로개설 공사가 착공되지 아니한 사정을 감안하여 환경피해저감 방안 등에 대한 피청구인의 검토의견을 위 고양시장에게 통지하였다.
(라) 청구인이 2003. 10. 29. 위 고양시장 등에게 제출한 민원서에 의하면, 청구인 등은 2003. 10. 18. 이 건 도로 개설사업과 관련하여 주민총회를 열었고, 그 결과 마을관통도로(이 건 도로)에 대하여 참석인원 40인중 36인이 반대의사를 표시한 것으로 되어 있다.
(마) 청구외 고양시 덕양구청장이 발행한 2003. 8. 26.자 토지이용계획확인서에 의하면 이 건 도로 개설공사 부지의 시점과 종점인 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 492-55번지와 같은 동 284번지는 모두 자연녹지지역이고 개발제한구역으로 되어 있다.
(2) 살피건대, 행정심판법 제3조제1항의 규정에 의하면, 행정심판은 행정청의 처분이나 부작위에 대하여 제기할 수 있다고 되어 있고, 동법 제2조제1항제1호의 규정에 의하면, "처분"이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용이라고 되어 있는바,
위 인정사실에 의하면, 피청구인이 청구외 고양시장에게 한 사전환경성검토 회신은 위 고양시장의 요청에 따라 피청구인의 검토의견을 회신한 것으로서, 이는 행정청이 대외적으로 구체적인 행위를 하기 위하여 행정청의 상호간에 의견조율을 위한 사전절차에 불과하고, 이로 인하여 국민의 구체적인 권리ㆍ의무에 직접적인 변동을 초래하는 법집행행위로서의 처분으로 볼 수 없으므로, 이 건 청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기된 부적법한 심판청구라 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.