환경영향평가 협의결과 취소청구

청구인의 청구를 기각한다.

1. 사건개요 청구인은 A시 ○○군 ○○면 ○○리 산@@@번지(이하 ‘이 사건 예정지’라 한다)에서 골재채취 사업을 하려는 자로, 동 예정지에 채석단지 지정(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 받고자 2020. 9. 15. 산림청장을 경유하여 피청구인에게 환경영향평가(본안) 협의 요청을 하였고, 피청구인은 보전가치가 높은 식생ㆍ경관의 영구적 훼손이 불가피할 것으로 예상되는 등 환경적 측면에서 바람직하지 않다는 이유를 들어 2020. 10. 29. 산림청장에게 환경영향평가 부동의 협의의견을 통보(이하 ‘이 사건 통보’라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이 사건 예정지는 「산지관리법 시행령」제36조제1항 관련 [별표8] 토석채취허가기준에서 정하고 있는 산지의 표고, 경사도, 헥타르당 입목축적, 생육하고 있는 활엽수림의 비율 등의 범위에 벗어나지 않는 상태로서, 승인권자가 2014. 12. 1. 청구인에게 환경영향평가 준비서에 대한 총괄의견을 제시하면서 해안 반대 능선 아래지역에만 개발하는 등 구역조정 방안을 검토하라고 하여 청구인은 환경영향평가업자를 통하여 이를 반영ㆍ작성하였는바, 동 환경영향평가서 등에 따르면, 이 사건 예정지는 말굽형 모양 임야의 안쪽부분으로, 지형특성상 주요 항로구간 및 인근 해상지역 등 이동경관지점에서 일부만 조망되고, ○○도의 식생을 자연림으로 보기 어려우며, ○○도를 보전해야할 섬으로 판단하기도 어렵고, 암석은 단순하고, 사각 모양의 주상절리는 규모가 작고 이상적인 모양을 가지고 있지 않아 학술적인 가치는 떨어지는 것이라고 되어 있다. 피청구인은 이 사건 사업에 대하여 위 환경영향평가서와 상반되는 내용을 파악하였음에도 관계규정에 따라 사업자인 청구인과 환경영향평가업자 등과 함께 합동현지조사를 실시하지 않고, 승인권자나 사업자에게 환경영향평가서를 보완ㆍ조정할 기회도 주지 않았는바, 이 사건 통보는 산지관리법령에서 허용한 사업을 근본적으로 추진할 수 없게 막아서는 것으로서 환경영향평가서 검토기준의 범위를 벗어난 것이므로 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 가. 청구요건에 관한 주장 이 사건 통보는 해로운 환경영향을 피하거나 제거 또는 감소시킬 수 있는 방안을 마련하기 위해 의견을 제시하는 행정의 내부 절차에 불과하다고 봄이 상당하다고 할 것인바, 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’에 해당하지 않는다. 설령 이 사건 통보가 ‘처분’에 해당한다고 하더라도, 이 사건 통보의 상대방은 청구인이 아닌 ‘산림청장’이므로 이 사건 행정심판의 청구권자는 청구인이 아닌 산림청장이라고 봄이 상당하다. 따라서 이 사건 심판청구는 부적법하다. 나. 본안에 관한 주장 환경영향에 대한 행정청의 재량적 판단은 폭넓게 존중되어야 하므로, 검토기관·전문가의 검토의견 등을 종합적으로 고려하여 한 이 사건 통보는 적법하다 4. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조, 제5조, 제13조 산지관리법 제29조 산지관리법 시행령 제39조 환경영향평가법 제2조, 제22조, 제27조, 제28조 환경영향평가법 시행령 별표 3 환경영향평가서등에 관한 협의업무 처리규정(환경부예규 제673호) 제17조 자연환경보전법 제2조, 제27조, 제28조 자연환경보전법 시행령 제21조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 환경영향평가서, 전문가 및 전문기관 검토의견서, 이 사건 통보서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 2015. 8. 19. 산림청장을 경유하여 청구인에게 이 사건 사업에 대한 환경영향평가서(초안) 검토의견을 다음과 같이 통보하였다. 다 음 - o 총괄 검토의견 : 이 사건 사업은 A시 ○○군에 위치한 ○○도 일부지역을 채석단지로 개발하고자 하는 계획으로, ○○도는 해양환경 및 경관이 양호하여 생태적 가치가 큰 지역이므로 동 지역을 채석단지로 개발하는 것은 바람직하지 않으며, 사업계획에 대해 전면 재검토해야 함 나. 청구인은 2017. 1. 12. 산림청장을 경유하여 피청구인에게 이 사건 사업에 대한 환경영향평가서(본안) 검토의뢰를 하였다. 다. 피청구인은 2017. 1. 24. 한국환경정책ㆍ평가연구원장에게 위 나목의 환경영향평가서(본안)에 대하여 검토를 의뢰하였는데, 그 검토의견의 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - o 온전성의 유지 및 보존적 가치가 높은 도서지역에 채석단지를 지정하고자 하는 본 계획은 다음과 같은 사유로 타당하지 않음 - 특수한 해양 생태적 특성을 지니는 도서는 전 국민적 공공재 및 미래자산의 성격이 강하므로 내륙 수요에 부응하고자 도서지역에 채석단지를 지정, 골재를 채취하는 것은 제한된 현 세대의 지역 이익만을 고려한 것으로 지속가능발전 개념에 위배됨과 동시에 중앙정부의 섬 관련 보전 정책과 상반됨 - ○○도는 최근까지 우리나라에서 가장 큰 무인도서로서의 상징성을 지니고 있으며 침식지형(해식애, 파식대) 및 다양한 형태의 조간대 특성(암반해안, 자갈해빈, 모래갯벌)을 나타내고 있어 보전가치가 높은 도서지역임. 또한 도서 식생 및 생태자산 역시 무한가치를 지녀 이를 훼손하는 것은 바람직하지 않음 - 경관적 영향뿐만 아니라 토사유출에 따른 연근해 피해, ○○도의 유일한 담수 공급원(지하수) 훼손, 사회환경적 영향 등 내륙과는 달리 고려되어야 할 복합적, 내재적 입지 문제점을 지님 - 수도권 내륙에 이미 7곳의 채석단지가 운영되고 있어 근본적인 단지지정 목적과 부합하지 않는 계획의 비적정성을 지니고, 내륙과 달리 복원적 복구가 불가능한 입지적 한계를 지님 o 따라서 육상 및 해양생태, 지형·지질 및 지하수, 경관 및 사회적 측면에서 도서지역에 미치는 비가역적 영향 유발을 야기하는 본 사업은 계획 및 입지 선정에 있어 타당성이 매우 낮다고 판단되므로 본 지역에서 채석단지 지정은 지양하여야 함 라. 청구인은 2017. 4. 11. 위 나목의 환경영향평가서 협의신청을 취하한 뒤, 2020. 9. 15. 산림청장을 경유하여 피청구인에게 이 사건 사업에 대한 환경영향평가서(이하 ‘이 사건 평가서’라 한다) 검토의뢰를 하였는데, 그 주요내용은 다음과 같다. 다 음 - o 사업시행자/승인기관 : ㈜○○공영/산림청 o 사업내용 변경 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕 </img> 마. 피청구인은 2020년 9월 「자연환경보전법」에 따라 자연경관심의위원회를 개최하여 이 사건 사업의 경관심의(서면)를 하여 부결하였는데, 심의위원 7인 중 6인이 자연경관에 대한 영향이 심각하고 저감이 불가능하거나 제한적이라는 사유로 부결 의견을 개진하였고 1인만 조건부 동의 의견을 개진하였다. 바. 피청구인은 2020. 10. 6. 국립환경과학원, 국립생태원, 한국환경공단 등과 공동으로 이 사건 사업에 대한 현지조사를 실시하였으며, 각 전문기관은 이 사건 사업에 대하여 피청구인에게 다음과 같은 취지의 의견을 제출하였다. - 다 음 - 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕 </img> 사. 피청구인은 2020. 10. 29. 산림청장에게 다음과 같은 사유로 본 사업계획이 환경적인 측면에서 바람직하지 않은 것으로 판단된다며 이 사건 통보를 하였다. - 다 음 - o 사업부지는 소나무 군락 및 소사나무 군락이 대규모로 분포하고 있고, 층위별로 높은 피도를 유지하고 있어 계층구조가 안정되어 있음 - 본 사업 시행시 보전가치가 높은 식생·경관의 영구적 훼손이 불가피할 것으로 예상되어 원형을 보전하는 것이 바람직함 o 사업자는 이식수목 등을 활용한 식재복원계획을 수립하였으나, 사업부지에 분포하는 지역의 토양구성(암반·큰돌 등)을 고려할 때, - 열악한 토양환경 및 섬지역의 불리한 수목 생장환경(강풍과 염분기) 등으로 쉽게 복원될 수 없는 취약한 조건이며, 훼손 이후 복원이 어려울 것으로 예상됨 o 사업부지 주변 문헌조사결과 ○○도는 여름철새 번식지 및 나그네새들의 중간기착지 역할을 수행하고 있음 - 본 사업 시행시 ○○도를 통과하거나 중간기착·휴식·번식하는 법정보호종 및 이동철새들에 대한 악영향이 우려됨 o ○○도는 침식지형 및 다양한 형태의 조간대 특성(암반해안, 자갈해빈, 모래갯벌)을 나타내고 있어 무인도서에 준하는 보전가치가 높은 도서지역으로, - 특히, 한반도의 주상절리가 주로 신생대에 형성된 것과 비교하여 중생대에 형성된 ○○도의 주상절리는 ○○군 도서지역의 지형형성과 발달과정을 밝히는데 중요한 가치를 지닌 것으로 판단됨 6. 이 사건 통보의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 등 　 1) 「행정심판법」 제2조제1호, 제3조, 제5조제1호, 제13조제1항에 따르면, ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 행정청의 처분에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있으며, 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판으로, 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 2)「산지관리법」제29조제1항에 따르면, 산림청장 또는 시ㆍ도지사는 일정한 지역에 양질의 석재가 상당량 매장되어 있어 이를 집단적으로 채취하는 것이 국토와 자연환경의 보존을 위하여 유익하다고 인정하면 직권으로 또는 신청에 의하여 채석단지를 지정할 수 있는데, 같은 조 제3항 및 같은 법 시행령 제39조제6항제6호에 따르면, 채석단지의 세부지정기준은 「환경영향평가법」에 따른 평가를 받았을 것(평가 대상이 되는 경우에 한정한다)(제6호) 등이 있다. 3)「환경영향평가법」제2조제2호에 따르면 ‘환경영향평가’란 환경에 영향을 미치는 실시계획ㆍ시행계획 등의 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ면허 또는 결정 등(이하 ‘승인등’이라 한다)을 할 때에 해당 사업이 환경에 미치는 영향을 미리 조사ㆍ예측ㆍ평가하여 해로운 환경영향을 피하거나 제거 또는 감소시킬 수 있는 방안을 마련하는 것을 말하는데, 같은 법 제22조제1항제17호, 같은 법 시행령 별표 3 제17호다목에 따르면 토석ㆍ모래ㆍ자갈ㆍ광물 등의 채취사업을 하려는 자(이하 ‘사업자’라 한다)는 「산지관리법」 제29조제1항에 따른 채석단지의 지정에 대하여 환경영향평가를 실시하여야 한다. 같은 법 제27조에 따르면, 승인기관장등(승인등을 받지 아니하여도 되는 사업자 또는 승인기관의 장)은 환경영향평가 대상사업에 대한 승인등을 하거나 환경영향평가 대상사업을 확정하기 전에 환경부장관에게 협의를 요청하여야 하고(이 경우 승인기관의 장은 환경영향평가서에 대한 의견을 첨부할 수 있다)(제1항), 승인등을 받지 아니하여도 되는 사업자는 제1항에 따라 환경부장관에게 협의를 요청할 경우 환경영향평가서를 작성하여야 하며, 승인등을 받아야 하는 사업자는 환경영향평가서를 작성하여 승인기관의 장에게 제출하여야 한다(제2항). 같은 법 제28조에 따르면, 협의를 요청받은 환경부장관은 한국환경정책ㆍ평가연구원 등의 의견을 들어 환경영향평가서의 내용 등을 검토한 결과, 환경영향평가서 또는 사업계획 등을 보완ㆍ조정할 필요가 있는 등 소정의 사유가 있는 경우에는 승인기관장등에게 환경영향평가서 또는 사업계획 등의 보완ㆍ조정을 요청하거나 보완ㆍ조정을 사업자 등에게 요구할 것을 요청할 수 있고(제1항ㆍ제2항ㆍ제3항), 보완ㆍ조정의 요청을 하였음에도 불구하고 요청한 내용의 중요한 사항이 누락되는 등 환경영향평가서 또는 해당 사업계획이 적정하게 작성되지 아니하여 협의를 진행할 수 없다고 판단하는 경우 등에는 환경영향평가서를 반려할 수 있으며(제4항), 해당 환경영향평가 대상사업을 축소ㆍ조정하더라도 해당 환경영향평가 대상사업이 포함된 사업계획의 추진으로 환경훼손 또는 자연생태계의 변화가 현저하거나 현저하게 될 우려가 있는 경우, 해당 환경영향평가 대상사업이 포함된 사업계획이 국가환경정책에 부합하지 아니하거나 생태적으로 보전가치가 높은 지역을 심각하게 훼손할 우려가 있는 경우의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 환경영향평가 대상사업의 규모ㆍ내용ㆍ시행시기 등을 재검토할 것을 승인기관장등에게 통보할 수 있고, 사업자나 승인기관의 장은 제5항에 따라 통보받은 재검토 내용에 대하여 이의가 있으면 환경부장관에게 재검토 내용을 조정하여 줄 것을 요청할 수 있다(제6항). 「환경영향평가서등에 관한 협의업무 처리규정」(환경부예규 제673호) 제17조제1항에 따르면 협의기관장(피청구인)은 제6조부터 제12조에 따라 검토한 의견을 종합·분석하여 협의내용을 결정하되 각 호의 사항을 고려하여야 하는데, 각 호에는 동·식물상 등 평가항목의 현황에 대한 평가서내용이 협의기관장이 파악한 내용과 상반되어 협의내용의 결정이 어렵다고 판단되는 경우 협의기관 담당자, 검토기관 및 제2조제4호에 따른 전문가, 제2조제6호에 따른 사업자, 환경영향평가업자 등과 합동현지조사를 실시하고 그 결과를 토대로 협의내용을 결정(제2호) 등이 있고, 같은 규정 제17조제3항에 따르면, 환경영향평가서에 대한 ‘부동의’는 해당사업의 시행으로 인한 환경영향이 환경보전상 상당한 문제점이 있다고 판단되어 해당 사업의 규모·내용·시행시기 또는 위치에 대하여 변경·조정 등의 사업계획을 재검토하도록 의견을 제시하는 것을 말하고, 부동의는 「환경영향평가법」에 따른 전략환경영향평가 등을 실시하지 않아 계획의 적정성과 입지의 타당성이 검토되지 않은 경우에 원칙적으로 적용한다고 되어 있다. 한편, 환경영향평가서의 협의·검토·보완·반려 및 협의 내용의 통보 등에 대한 환경부장관의 권한은 지방환경관서의 장에게 위임되어 있다. 4)「자연환경보전법」제2조제10호에 따르면 ‘자연경관’이라 함은 자연환경적 측면에서 시각적ㆍ심미적인 가치를 가지는 지역ㆍ지형 및 이에 부속된 자연요소 또는 사물이 복합적으로 어우러진 자연의 경치를 말하고, 같은 법 제27조, 제28조 및 같은 법 시행령 제21조에 따르면, 지방자치단체의 장은 경관적가치가 높은 해안선 등 주요 경관요소가 훼손되거나 시계(視界)가 차단되지 아니하도록 노력하여야 하고, 「환경영향평가법」 제22조에 따른 환경영향평가 대상사업에 해당하는 개발사업등에 대한 인ㆍ허가등을 하고자 하는 때에는 해당 개발사업등이 자연경관에 미치는 영향 및 보전방안 등을 환경영향평가 협의 내용에 포함하여 지방환경관서의 장과 협의를 하여야 하며, 지방환경관서의 장은 제1항에 따라 협의를 요청받은 경우에는 해당 개발사업등이 자연경관에 미치는 영향 및 보전방안 등에 대하여 제29조에 따른 자연경관심의위원회의 심의를 거쳐야 하는데, 위 자연경관심의위원회는 법 제28조제1항의 규정에 따라 협의를 요청받은 개발사업등에 대한 자연경관영향의 심의 및 그 밖에 지방환경관서의 장이 자연경관에 미치는 영향이 크다고 인정하여 심의를 요청하는 사항을 심의하고, 자연경관영향의 심의를 함에 있어서 다음 각 호의 사항[1. 자연경관자원의 현황(사업지역 및 그 주변지역을 포함한다), 2. 주요 조망점 및 주요 조망대상을 연결하는 경관축, 3. 보전가치가 있는 자연경관의 훼손 여부, 4. 주변 자연경관과의 조화성, 5. 경관영향 저감방안, 6. 경관변화의 예측 및 평가]을 검토하도록 되어 있다. 나. 피청구인의 청구요건에 관한 주장에 대한 판단 피청구인은 이 사건 통보가 사업의 환경성에 대해 의견을 제시하는 행정의 내부 절차에 불과하여 행정심판의 대상이 되는 처분이 아니고, 처분이라 하더라도 그 상대방이 산림청장이라고 주장하나, 청구인은 이 사건 사업의 시행자이자 승인권자로부터 승인등을 받아야 하는 사업자로서 환경영향평가를 실시하여야 하는 주체이고, 이에 환경영향평가법령에 따라 승인권자인 산림청장을 경유하여 피청구인에게 협의를 요청하였는바, 피청구인은 산림청장에게 이 사건 통보를 하였으나 사실상 산림청장을 경유하여 청구인에게도 한 것이다. 또한, 산림청장은 이 사건 통보를 이유로 청구인에게 채석단지 지정신청을 거부할 수 있으므로, 청구인으로서는 결과적으로 이 사건 통보로 인해 사업을 시행할 수 없게 되는 직접적인 불이익을 받게 되고, 이 경우 피청구인을 상대로 이 사건 통보를 다투는 것 말고는 달리 실질적인 구제방법이 없게 된다. 따라서 피청구인의 이 사건 통보는 행정심판의 대상이 되는 처분에 해당하며, 청구인은 이에 대하여 처분의 당사자 또는 이의 취소를 구할 법률상 이익을 가진 자로서 취소심판을 청구할 수 있다고 할 것이다. 다. 본안에 대한 판단 「자연환경보전법」은 환경보전의 중요한 가치로 ‘자연경관’의 보전을 들고 있고, ‘자연경관’이라 함은 자연환경적 측면에서 시각적ㆍ심미적인 가치를 가지는 지역ㆍ지형 및 이에 부속된 자연요소 또는 사물이 복합적으로 어우러진 자연의 경치를 말하는데, ① 위 인정사실에 따르면 이 사건 예정지가 위치한 ○○도(○○島)는 우리나라에서 가장 큰 무인도서로서 그 이름에서 드러나듯 특이한 암석형태와 다양한 형태의 침식지형ㆍ연안지형 등을 가지고 있어 경관적 보전가치가 높은 지역임이 인정되므로 자연경관의 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 대규모 개발행위를 제한해야 할 필요성이 있는 점, ② 자연경관심의위원 7인 중 6인이 이 사건 사업의 자연경관에 대한 영향이 심각하고 그 영향의 저감이 불가능하거나 제한적이라고 평가함에 따라 「자연환경보전법」에 의거 개최된 자연경관심의위원회가 이 사건 사업의 경관심의(서면)를 부결하였는데, 이러한 판단은 개발사업등이 자연경관에 미치는 영향 및 보전방안을 전문적으로 검토ㆍ심의하기 위하여 구성된 위원회의 심의를 거쳐 내린 것으로서 특별한 사정이 없는 한 존중되어야 할 것인 점, ③ 청구인이 이 사건 평가서에서 채취예정 지역을 능선 안쪽 표고 180m 이하에서 140m 이하로 낮추고 채석장 면적을 315,973㎡로 축소하는 등 환경영향을 저감하기 위하여 일부 노력한 점은 인정되나, 채석장 규모와 높이, 섬 지역의 특성 등을 감안하면 여전히 사업추진으로 인하여 자연경관에 미치는 부정적 영향이 상당하다고 보이고, 입지적 특성으로 인하여 훼손 이후 복원도 쉽지 않을 것으로 예상되는 점 등을 종합하면, 식생, 토양, 대기, 수질 등 다른 환경분야의 훼손우려에 대해서는 더 살펴볼 필요 없이 ○○도에서 대규모 채석단지를 개발하는 것은 그 자체로 환경적인 측면에서 바람직하지 않다고 보인다. 한편, 청구인은 피청구인이 환경영향평가업자 등과 합동현지조사를 실시하지 않고 이 사건 평가서에 대하여 보완·조정할 기회도 주지 않은 점 등을 들어 이 사건 통보가 위법하다고 주장하나, 관계규정을 살펴볼 때 위 절차의 이행은 피청구인의 재량행위로 보이고, 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 사업은 사업내용을 일부 보완하거나 조정하더라도 환경적인 측면에서 바람직하지 않은 점이 명백하며, 이러한 경우 피청구인은 보완ㆍ조정 요구 없이 부동의를 할 수 있다고 할 것이므로, 청구인의 위와 같은 주장은 받아들일 수 없다. 따라서 이 사건 사업이 환경적 측면에서 바람직하지 않다는 이유로 한 피청구인의 이 사건 통보가 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.