【주문】
청구인의 청구를 기각한다.
【이유】
1. 사건개요
청구인이 새우 및 빙어의 포획ㆍ채취를 위한 어업을 목적으로 2003. 1. 13. 피청구인에게 전라남도 ○○군 소재 ○○호 내수면에 대한 농업기반시설 목적외사용동의 신청을 하였으나, 이에 대하여 피청구인은 2003. 2. 4. 위 농업기반시설은 간척지 내부개답공사가 추진 중에 있어 목적외사용동의를 할 경우 공사에 지장을 초래하고, 수질오염, 자연생태계 파괴, 안전사고, 농업기반시설 목적외사용을 요구하는 민원이 발생하므로 전체공사를 완료한 후에 검토되어야 할 것이라는 이유로 청구인의 신청을 받아들이기 어렵다는 내용을 회신(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 전라남도 ○○군에 위치한 ○○호 내수면에서 새우 및 빙어잡이를 위하여 내수면어업법 제6조제1항제3호의 규정에 의하여 ○○군청에 공동어업면허를 신청하였고, 수면관리자인 피청구인에게 농업기반시설 목적외사용 신청을 하였으나 피청구인은 이를 거부하고 있는 바, ○○호 내수면에는 피청구인이 농업기반시설 목적외사용 동의를 해주어 ○○군수로부터 패류채취어업허가를 받은 ○○호영어조합법인이 1999년부터 어업행위를 하고 있음에도 이 건 거부처분을 하는 것은 위법ㆍ부당하다.
나. 또한 면허어업의 주무관청인 ○○군수는 청구인에 대하여 내수면어업법에 의한 공동어업면허가 농어민소득증대에 이바지 할 수 있으며 지역정서에 알맞은 어업이므로 면허를 받도록 적극 지원하는 입장임에도 피청구인은 간척지 내부개답공사, 수질오염, 자연생태계 파괴, 안전사고, 농업기반시설 목적외사용 관련 민원 등이 발생할 우려가 있다는 구차한 이유를 들어 동의를 해주지 않는 것은 재량권을 남용한 것이다.
3. 피청구인 주장
이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인이 수면사용 동의를 요구하는 ○○호가 있는 ○○강(Ⅲ-1)지구 사업은 국가에서 시행하는 국책사업으로서 1987. 6. 19. 사업시행 인가되었고 당해 공유수면 매립사업으로 피해를 입은 농어가에 보상관련법 규정에 의거 모든 보상을 완료하였으며 사업목적은 농ㆍ공ㆍ생활용수 및 수자원확보, 농지기반조성, 국토확장, 영농의 근대화 등으로서 1993년 방조제 외곽공사가 준공되어 지역경제발전에 크게 기여하고 있다.
나. 농업기반시설 목적외사용은 내수면어업법과 수산업법이 아닌 농어촌정비법 제20조에 의거하는 것으로서 농어촌정비법 제20조제2항에 명시된 것처럼 "그 본래의 목적 또는 사용에 방해자 되지 아니하는 범위 안에서"하여야 하는 바, 이는 전적으로 시설관리자인 피청구인 고유의 책임과 권한으로 판단할 사항이다.
다. 청구인이 사용하고자 하는 ○○호 주변은 간척지내부개답공사가 진행 중에 있어 목적외 사용을 허락할 경우 공사추진에 지장을 초래하고 ○○호 내에서 각종 수상안전사고와 환경오염 등의 우려가 있다. 수면관리자인 피청구인은 ○○호 축조 이후 각종 수상 안전사고 및 수질ㆍ환경오염 예방과 불법어로행위 방지를 위하여 ○○호 주변에 안내표지판 120개를 제작 설치하여 관리하고 지역 주민들을 계도ㆍ홍보하는 등 무사고 및 시설물관리에 최선을 다하고 있으나, 지난 1999년 ○○호 내에서 익사사고가 발생하여 수면관리자인 피청구인을 상대로 손해배상 소송이 3년간에 걸쳐 진행되어 결국 피청구인의 승소로 종결되었으나 소송 종결 시까지 많은 직원이 소송업무 및 증인 출석, 참고인진술 등으로 업무 및 사업추진에 지장을 초래하였을 뿐만 아니라 2002년 11월 불법어업 무허가 선박이 전복되어 선원 2인이 익사한 사고도 발생되었으므로 수상 안전사고의 위험성과 사고시 업무추진에의 지장을 간과할 수 없다.
라. 현재 ○○호는 ○○화 촉진 및 자연생태계와 어족자원 보호를 위하여 많은 예산을 투입 어도를 설치한 상태이고, 연중 조작 관리로 붕어, 잉어, 매기, 민물장어, 빙어, 민물새우 등 많은 어종이 서식하고 또한 숭어, 웅어, 학꽁치 등 회귀성 어류의 산란장이 되었으며 매년 8월 내지 11월에 바다로 나가는 치어를 잡아먹기 위하여 갈치가 몰려들어 ○○호방조제 일대가 전국적인 갈치낚시터의 명소로 알려지고 있는 상황에서 새우, 빙어가 서식한다고 하여 이들 어종을 포획하도록 하면 어족고갈은 물론 자연생태계 보호에 악영향을 미칠 것이다.
마. 청구인이 요구한 수면사용 동의는 내용상 공동어업(연안조망어업)을 주장하고 있으나, 소형기선저인망(일종의 쌍끌이)어업으로서 치어 또는 다른 어종까지 포획하게 되고 유사한 수많은 신청자들에게 수면사용 동의를 하지 않을 수 없게 되어 결국에는 생태계 파괴는 물론 어족고갈 등으로 또 다른 민원과 각종 분쟁을 야기한다.
바. 위 ○○호의 일부 수면구역에 대하여 청구외 ○○호영어조합법인이 내수면어업(패류채취어업)의 용도로 1999. 9. 9.부터 2003. 12. 31.까지 목적외 사용승인을 받아 어업을 하고 있으나, 위 조합에 대해서도 더 이상의 농업기반시설 목적외사용 동의를 하지 아니하고 있고, 청구인이 요구하는 수면사용 동의는 공사전체가 준공된 후 종합적인 수면 이용계획을 검토하여 시행할 사항이다.
4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
농어촌정비법 제18조, 제20조,
내수면어업법 제6조
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 농업기반시설 목적외사용 신청에 따른 검토보고, 건의서에 대한 회신, 건의서, ○○호 수면사용 동의 협조요청에 대한 회신, ○○호 수면사용허가(동의) 요청, 2차 건의서에 대한 회신, 2차 건의서, 질의서에 대한 회신, 질의서, ○○강(Ⅲ-1)지구 농업종합개발사업 시행계획, 사업계획서, 위임장, 인감증명서, 사업자등록증, 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(가) 피청구인은 농업기반시설인 전라남도 ○○군 소재 ○○호 내수면의 관리자이다.
(나) 청구인은 2002. 10. 19. 피청구인에게 ○○호 내수면사용동의를 요청하는 건의서를 제출하였고, 피청구인은 2002. 10. 29. 청구인에게 현재는 사업계획에 의한 공사시행이 우선되어야 하므로 내수면사용동의는 ○○강(Ⅲ-1)지구공사가 준공된 후 생태계변화, 수질환경조사 등 종합적인 수면이용계획을 검토한 후에 시행될 것임을 회신하였다.
(다) 청구인은 2002. 10. 19. ○○군수에게 내수면사용면허를 요청하는 내용의 건의서를 제출하였고, 이에 따라 ○○군수는 2002. 10. 25. 피청구인에게 ○○호 내수면사용동의를 요청하는 공문서를 제출하였으나, 피청구인은 2002. 11. 6. ○○군수에게 위 (나)호와 같은 취지로 내수면사용동의를 할 수 없다는 통보를 하였다.
(라) 청구인은 새우 및 빙어 등을 포획ㆍ채취하여 조합원들의 소득을 증대시킬 목적으로 2003. 1. 13. 피청구인에게 다음과 같이 ○○호 내수면사용동의를 신청하였다.
1) 어업의 종류 : 내수면어업법 제6조제1항제3호의 규정에 의한 공동어업(이동성구획어업)
2) 어업의 기간 : 매년 9월1일부터 익년 2월말일(산란 및 성육기간인 매년 3월1일부터 8월31일까지는 어업금지)
3) 기타 : 청구인은 수산자원 보호, 생태계 보호, 수질오염 방지계획을 수립, 시행하도록 한다.
(마) 피청구인은 2003. 2. 4. 청구인에게 관리하고 있는 농업기반시설(○○호)에 대하여 내수면사용허가(농업기반시설 목적외사용)동의를 할 경우에는 현재 진행 중인 간척지 내부개답 공사에 지장을 초래하고, 위 시설 내에서 익사사고 내지 안전사고 등이 발생하여 피해보상요구 등의 문제가 발생할 우려가 있어 각종 사고를 방지하기 위한 대책을 세워야 하며, 수질오염 및 자연생태계 파괴, 동 시설물에 대한 사용요구 민원 등이 발생할 것이므로 향후 생태계 변화, 수질환경조사 등 이용계획을 종합적으로 검토한 후 그 결과에 따라 처리할 계획임을 청구인에게 회신하였다.
(바) 피청구인은 1987. 6. 19. 농림부장관으로부터 수자원 확보, 농지기반 조성 및 국토확장, 영농의 근대화 등을 목적으로 전라남도 ○○군 지역에 대한 농업종합개발사업시행인가를 받아 1993. 12. 31. 외곽공사를 준공하여 13,160㏊의 간척지를 개발하였으나 그 중 1,747㏊의 내부개답공사를 완료하였고 나머지 부분의 내부개답공사는 진행 중이며 ○○호의 면적은 4,286㏊이다.
(2) 이 건 처분이 적법ㆍ타당한지에 대하여 살펴본다.
(가) 농어촌정비법 제20조의 규정에 의하면 농업기반시설관리자가 농업기반시설 또는 용수를 농업 등 본래 이외의 목적으로 사용하고자 하거나 다른 자에게 사용하게 할 때에는 그 본래의 목적 또는 사용에 방해가 되지 아니하는 범위 안에서 허용하도록 규정하고 있다.
(나) 위 관계법령의 규정의 취지를 종합하여 보면, 농업기반시설의 목적외 사용은 원칙적으로 금지되고 다만 그 본래의 목적 또는 사용에 방해가 되지 아니하는 경우에 예외적으로 그러한 행위를 할 수 있음이 인정된다 할 것이고, 이러한 농업기반시설의 목적외사용에 대한 동의는 그 상대방에게 수익적인 것에 해당되는 점을 고려할 때 그 법률적 성질이 재량행위에 속하는 것이라고 할 것이어서 그 위법ㆍ부당여부는 재량의 일탈ㆍ남용의 유무를 그 대상으로 한다 할 것이다.
위 인정사실에 의하면, 피청구인이 ○○호는 현재 간척지 내부개답 공사가 추진 중에 있어 목적외사용(어업을 위한 내수면사용)동의를 하게 되면 이로 인하여 현재 진행 중인 간척지 내부개답 공사에 지장을 초래하고, 농업용수 등의 확보를 위한 ○○화가 진행되고 있어 안전사고 등이 발생하여 피해보상요구 등의 문제가 발생하고 있어 각종 사고를 방지하기 위한 대책이 필요하며, 동 농업기반시설의 사용을 요구하는 많은 민원이 발생하고 있으므로 향후 생태계 변화, 수질환경조사 등 이용계획을 종합적으로 검토한 후 그 결과에 따라 처리할 계획이라는 이유로 농업기반시설의 목적외 사용을 불허하는 처분을 하였던 바, 달리 이 건 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 볼 만한 사정도 없으므로 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.