【주문】
청구인의 청구를 기각한다.
【이유】
1. 사건개요
청구인 조합은 2001. 7. 19. 피청구인에게 청구인 조합이 매수하여야 할 ○○아파트 3지구 단지내 도로부지(이하 "단지내 도로"라 한다) 4,954㎡ 중 청구인 조합이 인천 ○○구에 기부채납한 위 아파트 진입도로부지(별지 2 참조, 이하 "진입도로"라 한다) 면적인 884.60㎡에 상당하는 부분의 무상양도를 신청하였으나, 피청구인은 2002. 11. 22. 청구인 조합에게 위 진입도로의 경우 소유권과 관리권이 인천 ○○구에 속해 있어 시유지인 단지내 도로와는 상계처리가 불가능하다는 등의 이유로 무상양도거부를 통지(이하 "이 건 처분"이라 한다) 하였다.
2. 청구인 주장
청구인 조합은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인 조합은 사업승인 관청인 인천 ○○구의 요구로 조합원들의 소유인 진입도로부지 884.60㎡를 도로관리청인 인천 ○○구청에 기부채납하기로 하였으며, 동시에 아파트 단지내에 있던 인천광역시 소유의 단지내 도로 4,954㎡에 대한 용도폐지 승인을 신청하였다.
나. 한편, 청구인 조합은 재건축조합 아파트를 건축하기 위해서는 위 용도폐지된 단지내 도로를 인천광역시로부터 매수하여야 하는 바, 도시계획법 제52조에 의거 단지내 도로와 진입도로는 상계될 수 있도록 규정되어 있기에 그 후 청구인 조합은 2000. 9. 24.과 2001. 7. 19. 피청구인에게 청구인이 매수하여야 할 위 단지내 도로 중 청구인이 기부채납한 진입도로 면적에 해당하는 부분만큼의 무상양도를 신청하였으나, 피청구인은 2002. 11. 22. 위 진입도로는 소유권과 관리권이 인천 ○○구에게 있어 시유지와는 상계처리가 불가하다며 이 건 처분을 하였다.
다. 그러나, 위 진입도로는 현재 인천 ○○구로부터 인천광역시로 소유권을 이전할 예정인 점, 진입도로 및 단지내 도로는 공공시설에 해당하는 점 등에 비추어 볼 때, 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다.
3. 피청구인 주장
(본안전 항변)
피청구인의 이 건 통지는 집단민원(진정)에 대한 회시 또는 시유지 매매계약을 체결하라는 사실상의 통지에 불과하여 행정심판의 대상이 되는 처분이라 볼 수 없으므로, 청구인의 이 건 청구는 부적법한 청구로서 각하되어야 한다.
(본안에 대한 답변)
이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 단지내 도로는 도시계획법 제52조제2항 규정의 대체 공공시설로 볼 수 없으며, 설령 대체 공공시설로 본다 하더라도 도시계획법 제52조제2항에 의한 무상양도 규정은 사업승인 부서가 소유하고 있는 공공시설과 사업시행자가 개설하는 공공시설의 경우에 한하여 상계처리할 수 있다는 것을 뜻하는 것이므로, 이 건 시유지인 단지내 도로는 동 조항에 의한 무상양도 대상이 아니다.
나. 신설되는 진입도로는 인천○○청장의 사업승인과 관련한 교통영향평가 결과 수익자인 청구인 조합이 당연히 부담하여야 할 조건으로 제시된 것으로서 단지내 시유지가 있다고 하여 상계처리할 성질의 것은 아니라 판단되고, 설령 청구인 조합의 진술대로 ○○구가 소유ㆍ관리하게 될 진입도로가 향후 피청구인에게 소유권이 이전된다 하더라도 이는 시ㆍ군ㆍ구와의 사무분장에 의한 내부적인 사항에 불과하다 할 것이므로, 이를 이유로 피청구인이 단지내 도로를 청구인 조합에게 무상으로 양도해 주어야 한다는 주장은 이유없다.
다. 따라서, 이러한 사실에 비추어 볼 때 피청구인의 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다.
4. 이 건 청구의 행정심판적격 여부 및 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
구 도시계획법(2002. 2. 4. 국토의계획및이용에관한법률이 법률 제6655호로 제정되어 2003. 1. 1. 시행되기 이전의 것) 제52조
구 주택건설촉진법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 개정되어 2003. 1. 1. 시행되기 이전의 것) 제33조
동법시행령 제32조제1항
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 심판청구서, 답변서, 보충서면, 주택조합설립인가필증, 사업계획승인서, 진정서 최종회시 서면, 등기부 등본 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
(가) 인천광역시 ○○청장의 2000. 5. 19.자 주택조합설립인가필증에 의하면, 청구인의 조합명은 "○○아파트 3지구 재건축조합"으로, 대표자는 "정○○"으로, 조합원 인원은 "484명"으로, 주택조합설립인가 근거규정은 "주택건설촉진법 제44조 및 동법시행규칙 제32조"로 각각 기재되어 있다.
(나) 인천광역시 ○○청장의 2000. 10. 25.자 사업계획승인서에 의하면, 주택건설촉진법 제33조 및 동법시행령 제32조의 규정에 의하여 ○○주공 3지구 재건축사업계획을 승인한다고 기재되어 있다.
(다) 인천광역시장의 2002. 11. 22.자 진정서 최종회시 서면에 의하면, 청구인 조합이 건의한 시유지의 무상양도 또는 진입도로와의 상계처리 요청에 대한 종합검토 결과를 알려드린다는 사실, 재건축이 완료된 후 새로이 설치되는 단지내 도로의 경우는 도시계획법 제52조에서 규정하고 있는 대체 공공시설로 볼 수 없어 동 시유지는 무상양도 대상이 되지 아니한다는 사실, 동 진입도로는 재건축사업 승인과정에서 부여된 부담행위이고 아울러 소유권 및 관리권이 인천광역시 ○○구청으로서 시유지와는 상계처리가 불가능하다는 사실이 각각 기재되어 있다.
(라) 인천지방법원 ○○등기소의 2002. 8. 2.자 등기부등본에 의하면, 단지내 도로가 위치하고 있는 인천광역시 ○○구 ○○동 529-8, 531-1, 535-3, 536, 536-2, 537-3, 534-3, 534-5, 534-8, 534-10번지 토지의 소유자는 인천광역시로 각각 기재되어 있다.
(마) 인천광역시 ○○청장이 2002. 7. 29. 피청구인에게 제출한 회신에 의하면, ○○ 재건축사업의 승인조건은 진입도로에 대하여 사용검사 전에 포장공사를 하여 기부채납할 것과 시유지인 단지내 도로에 대하여 착공 전까지 용도폐지 신청을 한 후 소유권 이전등기를 완료할 것 등을 주요내용으로 하고 있는 사실이 확인된다.
(2) 먼저, 이 건 청구의 행정심판적격 여부에 대하여 살피건대, 피청구인은 이 건 통지가 진정에 대한 회시에 불과하므로 행정심판대상인 처분이라고 할 수 없다고 주장하나, 피청구인의 이 건 통지가 형식적으로는 진정회신에 해당한다고 볼 여지는 있지만 이 건 처분으로 인하여 실질적으로는 청구인 조합이 비용을 추가로 부담하여야 하는 등 청구인의 권리의무에 영향을 미치게 되는 점에 비추어 볼 때, 행정심판대상인 처분에 해당한다고 판단되므로 이 건 청구는 적법한 심판청구라 할 것이다.
(3) 다음으로, 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 대하여 살펴본다.
(가) 이 건과 관련한 법령에 대하여 살피건대, 구 주택건설촉진법 제33조제1항, 동법시행령 제32조제1항에 의하면 20세대 이상의 공동주택 등을 건설하는 자는 사업계획을 작성하여 건설교통부장관의 승인을 얻도록 되어 있고, 동법 제33조제8항에 의하면 사업주체가 사업계획의 승인을 얻은 사업지구 안의 토지에 새로이 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에 그 공공시설의 귀속에 관하여는 구 도시계획법 제52조의 규정을 준용하며, 이 경우 사업주체를 도시계획사업의 시행자로, 사업계획은 도시계획사업의 실시계획으로 본다고 규정되어 있다. 또한, 구 도시계획법 제52조제2항에 의하면 행정청이 아닌 자가 도시계획사업 등의 시행에 따라 새로이 공공시설을 설치한 경우에 그 설치비용의 범위 안에서 위 사업의 시행으로 인하여 용도폐지되는 공공시설을 무상으로 양도받을 수 있다고 규정되어 있다.
(나) 구 주택건설촉진법과 구 도시계획법의 규정에 따른 무상귀속의 법적성질을 살피건대, 행정청이 아닌 자가 주택건설사업계획의 승인을 받아 그 사업지구 내에 새로이 공공시설을 설치한 경우에 있어서, 그 공공시설이 행정청에 무상으로 귀속되는 대신 용도폐지되는 기존의 공공시설을 무상으로 양도받기 위하여 신설된 공공시설이 반드시 기존 공공시설의 기능을 대체할 것까지 요구받고 있지는 않지만, 이로 인하여 주택건설사업계획을 승인받은 자는 권리나 이익을 얻게 되고 또한 법령에 무상양도의 요건이 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상, 새로이 공공시설을 설치한 주택건설사업시행자에게 용도폐지되는 기존의 공공시설을 양도할 것인지 여부는 원칙적으로 행정청의 재량에 속한다 할 것이다. 따라서 행정청으로서는 새로운 공공시설의 기능과 용도, 그 설치비용, 기존 공공시설의 용도폐지 경위, 사업시행자인 청구인 조합이 기존 공공시설을 취득함으로써 얻게 되는 이익 등 제반사정을 종합하여 용도폐지되는 기존 공공시설의 무상양도 여부를 결정할 수 있다 할 것이다.
위 인정사실에 의하면, 청구인 조합이 설치하여야 할 이 건 진입도로는 아파트 주 출입구로의 원활한 진입을 위하여 이미 개설되어 있던 기존 인접도로에 추가 설치하거나 확장하는 공공시설로서, 아파트재건축사업의 수익자인 청구인 조합이 교통영향평가 결과 당연히 부담하여야 할 성질의 것이라 할 것이고 장차 인천광역시 ○○구가 이를 관리할 수밖에 없는 점, 반면에 단지내 도로 부지는 이 건 사업지에 편입됨에 따라 용도폐지되는 결과 사유재산으로 전환되어 청구인 조합이 수행하게 될 이 건 아파트재건축사업의 효율성을 제고시키는데 제공된다는 점 등에 비추어 볼 때, 청구인 조합이 이 건 사업지 주변에 설치하게 될 진입도로가 무상으로 인천광역시 ○○구에게 귀속된다는 사정만으로는 피청구인이 이 건 단지내 도로를 청구인 조합에게 무상으로 양도하지 아니하였다 하여 하자 있는 재량행위를 하였다고는 볼 수 없으므로, 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다 할 수 없을 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.