【주문】
청구인의 청구를 기각한다.
【이유】
1. 사건개요
피청구인은 2019. 2. 14. 청구인 소속 택시운수종사자들이 ｢택시운송사업의 발전에 관한 법률｣(이하 ‘택시발전법’이라 한다) 제16조를 위반하여 산출된 승차거부 위반지수가 1 이상이 되었다는 이유로 청구인에게 택시 40대(위반차량 20대, 지정차량 20대)에 대한 60일(2019. 3. 14. ~ 2019. 5. 12.)의 택시운송사업 일부정지처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 피청구인은 청문 과정에서 청구인과 대면하여 청구인이 제출하는 증거를 조사하지 않았으므로, 이 사건 처분은 필요적 절차인 청문을 소홀히 하여 위법하므로 당연히 무효인 행정처분이다.
나. 청구인이 직접적으로 승차거부 위반을 한 것도 아니고, 택시운수종사자에게 승차거부를 하게 한 것도 아니므로 이 사건 처분은 이른바 형벌의 자기책임 원칙에 반하고, 피청구인이 이 사건 처분의 원인으로 기재한 승차거부 위반건수 21건 중 8건은 승차거부라고 단정할 수 없거나 무리한 단속에 기인한 것이다.
다. 청구인이 면허받은 택시는 79대이고 모두 택시운수종사자 2인이 배차되어 매월 30일간 운행하며, 하루에 21회를 운행하므로, 이를 2년 동안 계산하면 청구인 소속 택시운수종사자는 약 240만회를 운행하게 된다. 그런데 이 사건 처분은 약 240만회를 운행하는 동안 21건의 승차거부를 하였다는 이유로 청구인 면허대수의 절반인 40대에 대하여 60일간 운행을 못하게 하는 것인데, 이로 인한 청구인의 피해는 운수종사자 휴업수당 및 감가상각비, 보험료, 차고지 임차료 등 비용손실액 등 총 3억여 원에 이르는바, 이 사건 처분으로 인하여 청구인은 더 이상 택시운송사업을 영위하지 못하고 도산할 수밖에 없는 상황이다.
라. 청구인은 택시운수종사자의 운행과정에 개별적․직접적․구체적으로 관여하거나 개입하여 그때그때마다 지휘․감독․관리를 할 수가 없으나, 청구인 사옥 외벽에 ‘◯◯운수 운수종사자들은 승차거부를 하지 않는다’라는 내용의 플래카드를 내걸었고, 배차실에 승차거부 매뉴얼을 부착하였으며, 승차거부 등 위반행위 금지 및 사고예방 교육 등을 2017년 12월, 2018년 11월 실시한 바 있고, 매월, 청구인 대표이사의 사비를 들여 무사고․무민원 운전자를 추첨하여 상품권을 지급하고 있으며, 운수종사자를 구하기 어려운 현실에서도 승차 거부한 운전자를 해고하기도 하였고, 피청구인으로부터 우수업체로 평가를 받았다. 이러한 점들을 감안한다면 청구인이 승차거부를 방지하기 위하여 상당한 주의와 감독을 게을리 하지 않았다는 것을 피청구인이 충분히 알 수 있음에도 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 위법․부당하다.
3. 피청구인 주장
가. 이 사건 처분은 택시발전법 시행령 제21조제3호에 따른 사업일부정지 처분으로 당연 청문 대상이 아니고, 피청구인이 ｢행정절차법｣에 따라 청구인으로부터 의견제출서를 받는 등 적법한 절차를 준수하였다.
나. 피청구인이 청구인 소속 운수종사자들에게 한 행정처분은 이미 불복기간이 종료되어 정당하게 확정되었으므로, 일부 종사자들에 대한 승차거부가 부당하다는 청구인의 주장은 이유 없다.
다. 최근 5년간 서울법인택시 연평균 가동률 현황에 따르면, 2013년 68.5%, 2015년 61.6%, 2018년 5월 51.9%로 법인택시 보유대수 대비 실제 운행률이 낮으므로, 피청구인은 택시회사에 대한 사업일부정지 행정처분을 시행하더라도 충분히 수인 가능한 정도라고 판단하였다.
라. 청구인이 실시한 안전교육, 각서 징구 등을 실시하였다는 주장은 승차거부 근절을 위하여 어느 정도 노력이 있었다고 말할 수는 있으나, 이는 일반적이고 추상적이며 소극적 조치에 불과하다고 판단된다. 오히려 입․출차 시 운수종사자로 하여금 승차거부 관련 사항을 반복하여 숙지시킨다거나 이에 대한 교육시스템을 마련․시행하고, 민원발생 시 운수종사자의 자진신고 유도 및 블랙박스를 활용한 원인규명을 실시하며, 시내 주요 승차거부 민원발생지(홍대입구, 신촌역, 강남역 등)를 현장 방문하여 자사 택시 상시 모니터링을 실시하는 등 회사차원의 구체적이고 적극적인 승차거부 방지대책을 시행해야 함에도 이러한 노력을 확인할 수 없었으므로, 이 사건 처분은 적법하다.
4. 관계법령
택시운송사업의 발전에 관한 법률 제1조, 제16조, 제18조제1항, 제19조, 제20조제1항
택시운송사업의 발전에 관한 법률 시행령 제21조, 제23조, 별표 2
5. 인정사실
청구인 및 피청구인이 제출한 처분 사전통지서, 의견제출서, 피청구인 내부문서, 이 사건 처분서, 교육확인서(2017년, 2018년), 청구인 제출 사진, 해고통보 문서 등 각 사본의 기재내용에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 피청구인으로부터 총 79대의 택시운송사업면허를 받은 택시운송사업자이다.
나. 피청구인은 2018. 12. 7. 청구인에게 다음과 같이 택시발전법 제16조 및 제18조 위반에 따른 행정처분 사전통지를 하였다.
- 다 음 -
○ 처분 사전통지서(의견제출통지)
- 예정된 처분의 제목: 택시발전법 제18조(택시운송사업면허의 취소 등)에 따른 행정처분
- 대상자
․ 회사(대표자): ◯◯운수(이○덕, 이◯우)
- 처분의 원인이 된 사실
1. 산정기간: 기산일 16. 11. 08., 최종적발일 18. 11. 08. 최종 적발일로부터 2년 역산
2. 위반건수: 21
3. 위반지수: 1.33
4. 위반내용: 승차거부 위반지수 1 이상
- 처분하고자 하는 내용: 사업일부정지 60일
※ 위반행위와 직접 관련된 자동차의 2배수의 자동차에 대한 사업일부정지
다. 우리 위원회가 조사한 바에 따르면, 청구인은 2018. 12. 18. 다음과 같이 피청구인에게 의견을 제출하였다.
- 다 음 -
○ 의견제출서
- 당사는 승차거부, 도중하차 민원 건에 대하여 집중적으로 관리하고 있습니다. 승차거부, 도중하차 및 불친절 민원에 걸리는 운수종사자들을 개별 면담과 집중 교육하고 전체 운수종사자를 대상으로 분기별 지속적으로 안전운행, 사고예방, 택시 주요 위반행위에 대한 교육을 하고 있으며, 민원 다발자들은 승무정지 및 해고조치 하여 관리합니다. 그럼에도 불구하고 이와 같은 결과가 나온 것이 안타까울 뿐입니다. 더불어 당사 174명의 운수종사원으로 79대 전 차량이 오전, 오후 교대 운행되며 승차거부 건이 많았던 것은 교대시간을 지키려고 귀사 중 민원 건이 많았던 것 같습니다. 부디 당사가 제출한 자료들을 검토하시어 선처하여 주실 것을 부탁드리며, 추후 승차거부, 도중하차, 불친절 민원에 단속되지 않도록 ◯◯운수 전 임․직원이 힘쓸 것을 약속드립니다.
라. 우리 위원회가 조사한 바에 따르면, 피청구인은 2019. 2. 14. 이 사건 처분과 관련하여 청구인을 포함한 행정처분 대상 업체가 제출한 의견서에 대하여 검토하였는데, 그 주요내용은 운수종사자 교육 및 각서 징구, 홍보물 부착 등 택시업체의 통상적인 직원 관리 내용은 택시발전법 제18조제1항제4호 단서에 규정된 예외규정에 해당된다고 보기에는 미흡하고, 행정처분 대상차량의 운행정지로 많은 운수종사자가 일시적 실업상태가 되나, 법 위반에 따른 행정처분은 택시업체가 감내해야 할 사안이라는 것이다.
마. 피청구인은 2019. 2. 14. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다.
- 다 음 -
○ 행정처분통지서
- 업종: 일반택시운송사업
- 업체명(대표자): ◯◯운수(이○덕, 이◯우)
- 위반내용: 승차거부 위반지수 1 이상
- 처분내용
[사업일부정지 60일(2019. 3. 14. ~ 2019. 5. 12.)]
․ 위반차량: <생략>
․ 지정차량: <생락>
- 근거법령: 택시운송사업의 발전에 관한 법률 제18조 및 같은 법 시행령 제21조[별표 2]
- 처분일자: 2019. 2. 14.
바. 피청구인이 행정처분 사전통지 과정에서 제시한 21건의 위반내역은 다음과 같고, 이 중에서 연번 8번과 16번은 차량번호 서울H호로서 같은 차량인데, 이에 피청구인은 청구인의 위반차량을 총 20대로 산정하여 이 사건 처분을 하였다.
- 다 음 -
〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img>
사. 청구인은 승차거부로 민원이 발생한 소속 운수종사자를 대상으로 교육을 실시하였는데, 이 사건 처분과 관련된 운수종사자가 작성한 교육확인서의 내용을 정리하면 다음과 같다.
- 다 음 -
〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img>
아. 청구인이 제출한 2018년도 교육확인서 중 김○환(생년월일 1976. 5. 22.)의 2018. 4. 2.자 교육확인서와 2018. 4. 10.자 교육확인서(인정사실 사. 참조)를 살펴보면, 모두 김○환이 2018. 1. 20. 01:15경 위반한 승차거부를 이유로 청구인 관리부장 이○우로부터 교육지도를 받은 것인데, 각 교육확인서의 서명한 글씨체는 다음과 같다.
- 다 음 -
<생략>
자. 청구인은 승차거부로 과태료 처분을 받은 소속 운수종사자를 대상으로 상담을 실시하고, 향후 승차거부로 회사에 피해를 입게 할 경우 회사 방침에 따르겠다는 취지의 각서를 징구하였는데, 각서를 제출한 운수종사자 중에서 이 사건 처분과 관련이 있는 사람은 다음과 같다.
- 다 음 -
○ 각서 작성자 현황(성명, 제출일)
- 박○섭(2017. 1. 25.), 김○재(2017. 12. 8.), 이○주(2017. 12. 8.), 하○기(2018. 1. 24.), 이○재(2018. 2. 10.), 김○덕(2018. 3. 18.), 박○성(2018. 3. 27.), 백○곤(2018. 4. 25.)
차. 청구인은 청구인 사옥 외벽에 다음과 같이 현수막을 걸어두고 있다.
- 다 음 -
<생략>
카. 청구인 소속 운수종사자 김○덕(인정사실 바.에 따른 연번 16번)은 2018. 5. 19. 승차거부를 이유로 하여 권고사직으로 퇴직하였고, 청구인은 2019. 2. 22. 승차거부 2차 위반으로 인한 피청구인으로부터 행정처분을 받았다는 이유로 청구인 소속 운수종사자 김○열(인정사실 바.에 따른 연번 18번)을 해고하였다.
6. 이 사건 처분의 위법･부당 여부
가. 관계법령의 내용
1) 택시발전법 제1조, 제16조, 제20조제1항에 따르면, 이 법은 택시운송사업의 발전에 관한 사항을 규정함으로써 택시운송사업의 건전한 발전을 도모하여 택시운수종사자의 복지 증진과 국민의 교통편의 제고에 이바지함을 목적으로 하고, 택시운수종사자는 정당한 사유 없이 여객의 승차를 거부하거나 여객을 중도에서 내리게 하는 행위 등을 하여서는 아니 되며, 국토교통부장관은 택시운수종사자가 제1항 각 호의 사항을 위반하면 ｢여객자동차 운수사업법｣ 제24조제1항제3호에 따른 운전업무 종사자격을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 자격의 효력을 정지시킬 수 있다.
2) 택시발전법 제18조제1항에 따르면, 국토교통부장관은 택시운송사업자가 채용한 택시운수종사자가 같은 법 제16조제1항을 위반하여 이 법에 따른 처분을 받은 경우(다만, 택시운송사업자가 그 위반행위를 방지하기 위하여 해당 업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리 하지 아니한 경우에는 그러지 아니하다) 등에는 택시운송사업면허를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부를 정지하도록 명하거나 감차 등이 따르는 사업계획 변경을 명할 수 있고, 이에 따른 처분의 기준 및 절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
같은 법 시행령 제21조에 따르면, 법 제18조제1항에 따른 택시운송사업면허 취소 등의 처분기준은 별표 2와 같고, 이에 따른 처분이 사업일부정지에 해당하는 경우에는 그 위반행위와 직접 관련된 택시 대수의 2배수에 대한 사용정지를 처분한다.
같은 법 시행령 별표 2에 따르면, 위반행위의 횟수에 따른 행정처분의 기준은 승차거부의 경우 최근 2년간 같은 위반행위로 행정처분을 받은 경우에 적용하고, 이 경우 위반횟수는 같은 위반행위에 대하여 최초로 행정처분을 한 날과 그 처분일 이후 다시 같은 위반행위를 하여 적발된 날을 기준으로 하여 계산하며, 행정처분은 위반행위가 고의나 중대한 과실이 아닌 사소한 부주의나 오류로 인한 것으로 인정되는 경우, 위반의 내용·정도가 경미하여 이용객에게 미치는 피해가 적다고 인정되는 경우, 위반 행위자가 처음 해당 위반행위를 한 경우로서, 5년 이상 택시운송사업을 모범적으로 해 온 사실이 인정되는 경우, 그 밖에 택시운송사업에 대한 정부 정책상 필요하다고 인정되는 경우에 한하여 감경할 수 있고, 택시운수종사자가 법 제16조제1항제1호를 위반하여 정당한 사유 없이 여객의 승차를 거부하거나 여객을 중도에서 내리게 한 경우에는 1회 위반에 사업일부정지 60일, 2회 위반에 감차명령, 3회 위반에 사업면허취소를 각각 처분하며, 위반행위의 횟수는 사업자별 위반지수를 기준으로 하여 위반지수가 1에 이르게 된 경우에는 1차 위반으로, 위반지수가 2에 이르게 된 경우에는 2차 위반으로, 위반지수가 3에 이르게 된 경우에는 3차 위반으로 산정하는데, 여기서 말하는 ‘사업자별 위반지수’란 위반건수를 면허차량 보유대수로 나눈 값에서 5를 곱한 수를 말한다.
3) 택시발전법 제19조에 따르면, 국토교통부장관은 같은 법 제16조제2항 및 제18조제1항에 따라 운전업무 종사자격이나 택시운송사업면허를 취소하려면 청문을 하여야 한다.
4) 택시발전법 제20조제1항 및 같은 법 시행령 제23조에 따르면, 국토교통부장관은 법 제16조제2항에 따른 운전업무 종사자격의 취소 및 효력 정지, 법 제18조에 따른 택시운송사업면허의 취소, 사업정지명령 및 감차 등 사업계획 변경명령, 법 제19조에 따른 청문 등의 권한을 시․도지사에게 위임한다.
나. 판단
1) 먼저 청구인은 피청구인이 청문 과정에서 청구인과 대면하여 청구인이 제출하는 증거를 조사하지 않아 이 사건 처분의 필요적 절차인 청문을 소홀히 하였고, 이에 이 사건 처분이 명백히 위법하다고 주장한다. 택시발전법 제19조에 따르면 택시 운전업무 종사자격이나 택시운송사업면허를 취소하려면 청문을 하여야 한다고 되어 있는데, 이 사건 처분은 청구인의 택시운송사업면허에 대한 사업일부정지처분이므로 반드시 청문절차를 실시하여야 것은 아니고, 피청구인도 청구인에게 행정처분 사전통지를 하였을 뿐이지 청문절차를 실시하겠다고 통지한 것은 아니므로, 위 청구인의 주장을 받아들일 수 없다.
2) 청구인은 이 사건 처분이 이른바 형벌의 자기책임 원칙에 반하고, 이 사건 처분의 원인이 된 승차거부 위반건수 21건 중 8건이 승차거부라고 단정할 수 없다고 주장한다. 그런데 택시발전법 제18조제1항에 규정되어 있는 택시운송사업 일부정지처분은 승차거부나 부당요금 등의 근절이라는 어떠한 행정목적의 달성을 위하여 행정청이 어떠한 행정법규의 위반이라는 객관적 사실에 착안하는 제재이므로, 반드시 현실적인 행위자가 아니라도 법령상 책임자로 규정된 자에게 부과되고, 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없더라도 부과될 수 있는 것이며(대법원 2017. 5. 11. 선고 2014두8773 판결 참조), 청구인이 말하는 형벌과 그 목적과 대상이 다르다고 할 것이다. 또한 이 사건 처분의 원인이 된 승차거부 위반건수 21건 중 8건이 승차거부라고 단정할 수 없다고 주장하고 있으나, 각각의 승차거부 위반에 대한 행정처분은 행정심판 등 별도의 불복절차를 통해 취소되기 전까지는 유효한 것이고, 단순히 승차거부인지에 대하여 다툼의 소지가 존재한다는 사실만으로는 기존의 유효한 행정처분을 근거로 한 피청구인의 이 사건 처분이 위법․부당하다고 할 수 없는바, 위 청구인의 주장을 받아들일 수 없다.
3) 청구인은 이 사건 처분으로 발생하는 영업 손실로 인하여 더 이상 택시운송사업을 영위할 수 없는 상황이라고 주장하고 있으나, 택시발전법은 택시운송사업의 건전한 발전을 도모하여 국민의 교통편의 제고에 이바지하는 것을 목적으로 하고 있고, 이를 위하여 택시운송사업자가 채용한 택시운수종사자가 승차거부 등 이 법에 따른 처분을 받은 경우에는 택시운송사업자에게도 사업일부정지 등 행정처분을 할 수 있도록 규정하고 있는데, 위 인정사실에 따르면, 청구인의 승차거부 위반지수가 1 이상이어서 이 법에 따른 행정처분의 요건이 충족되었고, 피청구인이 이 사건 처분을 하는 과정에서 택시발전법에서 정한 처분기준을 지키지 아니하였다는 사정은 보이지 아니하며, 피청구인도 법 위반에 따른 행정처분은 택시업체가 감내해야 할 사안이라고 판단하였는데, 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 국민의 교통편의 제고라는 공익과 이 사건 처분으로 인한 입게 될 청구인의 영업 손실이라는 사익을 비교하였을 때, 청구인의 사익이 과도하게 침해되었다고 볼 수는 없고, 피청구인이 택시발전법령에 규정된 처분기준에 따라 이 사건 처분을 하였다면 단순히 청구인에게 이 사건 처분으로 인한 영업 손실이 발생한다는 사정만으로는 피청구인이 주어진 재량권을 일탈․남용하였다고 볼 수는 없으므로, 위 청구인의 주장을 받아들일 수 없다.
4) 청구인은 소속 운수종사자의 승차거부를 방지하기 위하여 상당한 주의와 감독을 게을리 하지 않아 행정처분의 예외에 해당한다는 취지로 주장한다. 택시발전법 제18조제1항제4호 단서에 규정되어 있는 내용은 택시운송사업자가 승차거부 등 위반행위를 방지하기 위하여 해당 업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 아니한 경우에는 행정처분의 예외로 하도록 규정하고 있는데, 위 인정사실에 따르면, 청구인은 승차거부로 민원이 발생한 소속 운수종사자를 대상으로 교육을 실시하였다고는 하나 이 사건 처분과 관련된 모든 운수종사자를 상대로 교육을 실시하였다고는 보이지 않고, 나아가 일부 교육확인서에 서명되어 있는 동일인의 글씨체가 서로 달라서 청구인이 실시한 승차거부 교육을 그대로 신뢰하기 어려우며, 그 밖에 사옥 외벽에 현수막을 걸어두고, 일부 운수종사자를 해고하였다는 사정만으로는 청구인이 승차거부를 방지하기 위하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 아니하였다고 인정하기는 어려운바, 위 청구인의 주장을 받아들일 수 없다.
5) 위와 같은 사정을 종합해 볼 때, 청구인 소속 운수종사자가 승차거부로 21건의 행정처분을 받았고, 이에 청구인의 승차거부 위반지수가 1을 초과하였다는 이유로 피청구인이 한 이 사건 처분이 위법․부당하다고 할 수 없다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.