【주문】
이 사건 심판청구를 모두 각하한다.
【이유】
1. 사건개요
청구인이 피청구인과 체결한 ‘▲항 ○○부두 배후물류단지 내 입주업체 사업시행에 관한 실시협약’(이하 ‘이 사건 실시협약’이라 한다)을 위반했다는 이유로 피청구인은 2018. 10. 18. 청구인에게 2018. 11. 18.자로 이 사건 실시협약을 해지하고 4억 9,390만 4,944원의 임대료를 부과하는 내용의 통지(이하 ‘이 사건 통지’라 한다)를 하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인과 피청구인이 2008. 11. 26. 체결한 이 사건 실시협약은 ●●남도 ●●시 ●●동 ****번지 24만 5,263㎡ 중 3만 230㎡(이하 ‘이 사건 부지’라 한다)에 창고시설 건설 및 운영을 그 내용으로 하고 있는데, 청구인은 이 사건 부지 중 일부를 불법으로 전대한 사실이 없음에도 피청구인이 이를 이유로 실시협약을 해지한 것은 위법･부당하다.
나. 피청구인은 행정처분에 해당하는 실시협약 해지를 함에 있어 관계법령인 자유무역지역법의 절차 및 내용을 따르지 않았으므로 실시협약 해지는 위법하고, 동 실시협약의 해지가 위법한 이상 임대료 부과 또한 위법하다고 할 것이므로 이 사건 통지는 위법･부당하여 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
이 사건 통지는 청구인의 실시협약 위반에 따라 실시협약 해지 및 임대료를 부과한 것인데, 실시협약은 그 실질이 사법상 계약에 해당하므로 실시협약 해지 및 그에 따른 임대료 부과는 행정처분에 해당하지 않고, 대한상사중재원 또한 피청구인의 이 사건 통지가 민사 사안임을 전제로 중재결정을 내린바 있으므로 이 사건 심판청구는 각하되어야 한다.
4. 관계법령
행정심판법 제2조, 제3조, 제5조
구 자유무역지역의 지정 및 운영에 관한 법률(2016. 1. 27. 법률 제13856호로 개정되어 2016. 7. 28. 시행된 것) 부칙 제2조
자유무역지역의 지정 및 운영에 관한 법률 제11조제1항
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 법인등기부등본, 이 사건 실시협약서 및 이 사건 통지서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 냉동창고업, 보관서비스업, 보세창고업, 수출입업, 하역․운송업 등을 목적으로 설립된 법인이다.
나. ○○광역시도시개발공사 사장(매도인, 갑), 해양수산부 장관(매수인, 을), ○○항만공사 사장(매수인, 병)이 2005. 8. 29. 체결한 매매계약서의 주요내용은 다음과 같다.
다 음 -
○ 목적물의 표시
- 소재지: ○○광역시 ○○구 ○○동, ▲▲시 ●●동 일원 ○○▲항 ○○테이너터미널 배후부지 내
- 용도: 물류용지
- 면적: 1,204,203㎡(364,271평)
- 목적물의 공사 준공시기
〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img>
위 목적용지에 대하여 ｢○○▲항 ○○테이너터미널배후부지 물류용지 매입등에 관한 공동합의서｣(이하 ‘합의서’라 한다)에 의거 갑을 매도인으로 하고, 을과 병을 매수인으로 하여 다음과 같이 매매계약을 체결한다.
제1조 – 제4조 (생략)
제5조(소유권 이전) ① 갑은 을과 병이 제2조에 따라 매매대금을 완납한 각 단계별 준공토지에 대하여는 해당 토지에 관한 지적 및 등기공부 정리를 완료한 후에 소유권을 이전하기로 하며, 이 경우 갑은 공사 준공과 지적 및 등기공부 정리절차를 성실히 이행하여야 한다. 단, 행정구역문제로 인하여 소유권 이전이 지연될 경우에는 불가항력적인 사유로 인정한다.
② 갑은 을, 병의 소유권이전등기에 필요한 일체의 서류를 을, 병에게 제공하여야 하며, 소유권이전등기와 관련된 제비용을 을, 병에 부담하기로 한다.
제6조(토지의 사전사용) ① 갑은 을과 병이 준공 전 토지사용을 요청할 경우 이를 적극 협조하고 토지의 사용에 지장이 없도록 필요한 조치를 취하여야 한다. 단, 준공 전 토지사용시기에 대하여는 공사 준공시기 등을 감안 을과 병은 갑에게 사전 협의하여야 한다.
(이하 생략)
다. ○○지방해양항만청장이 2008. 12. 22. 청구인에게 송부한 ○○항 ▲항 자유무역지역 입주허가 문서에 따르면, 주요내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
○ ○○항 ▲항 자유무역지역 입주허가 신청에 대하여 ｢자유무역지역의 지정 및 운영에 관한 법률｣ 제11조의 규정에 의하여 입주허가 하니 다음 사항을 성실히 이행바람
- 사업명: 보관(창고) 서비스업
- 입주위치: ○○항 ▲항 ○○ 3단계 배후물류부지 내
- 입주허가기간: 2008. 12. 22.~2018. 12. 21.
- 허가조건
① 면적의 변경 등 허가사항 변경사유 발생 시에는 ｢자유무역지역의 지정 및 운영에 관한 법률 시행령｣ 제8조에 따라 변경허가를 받아야 하며, 자유무역지역관련법 및 관계법령에 의한 제반사항을 준수하여야 함
② 보관(창고) 서비스업 영위를 위하여 별도의 인･허가 등이 필요한 경우에는 관련법에 의한 절차를 이행하고, 입주허가를 받은 날부터 6개월의 범위 안에서 지식경제부령이 정하는 기간 이내에 건축허가를 받거나 건축신고를 이행하고, 그 관련서류를 1개월 이내에 제출하여야 하며, ｢자유무역지역의 지정 및 운영에 관한 법률｣ 제13조의 규정에 의한 입주기업체의 준수사항을 이행하여야 함
③ 동법 제12조의 결격사유 해당, 허가조건 미이행, 동법 제13조의 규정 위반, 입주허가를 받은 사업 이외의 사업수행, 폐업을 하거나 정당한 사유없이 산업자원부령이 정하는 기간동안 휴업한 경우 등에 해당될 경우에는 동법 제15조의 규정에 의하여 입주허가를 취소함
라. 청구인은 2008. 11. 26. 피청구인으로부터 이 사건 부지를 임차하여 입주자시설을 건설․운영하는 내용의 이 사건 실시협약을 피청구인과 체결하였는데, 그 주요내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
전 문
○○항만공사(이하 ‘갑’이라 한다)와 A주식회사(이하 ‘을’이라 한다)는 ｢자유무역지역의 지정 및 운영에 관한 법률｣에 따라 ○○항 ○○▲▲자유무역지역(이하 ‘자유무역지역’이라 한다)에 물류시설 등을 건설․운영함에 있어 ○○항 ▲항이 동북아 물류중심항만이 되도록 노력하고, 자유무역지역 사업목적에 부합하며 제3자에게 피해가 발생하지 않도록 함과 아울러 상호 신의성실 및 공평의 원칙에 따라 다음과 같이 협약을 체결하고 본 협약내용을 성실히 이행할 것을 확약합니다.
제1장 총 칙
제1조(목적) 본 사업시행에 관한 실시협약(이하 ‘본 협약’이라 한다)은 ‘을’이 자유무역지역 내의 토지를 임차하여 입주자시설을 건설 및 운영함에 있어 ‘갑’과 ‘을’간에 필요한 사항을 정함을 목적으로 한다.
제2조(용어의 정의) (생략)
제2장 기본약정
제3조(임대토지) ① ‘갑’이 본 사업을 위해 ‘을’에게 임대하는 토지는 아래와 같다.
1. 소재지: ○○광역시 ○○구 ○○동 및 ●●남도 ▲▲시 ○○동 일원 (붙임 임대토지 위치도 참조)
2. 토지면적: 30,230.0㎡
② (생략)
제4조(임대기간 등) ① 임대기간은 2009년도 1월 1일부터 2038년 12월 31일(30년)까지로 한다. 다만 토지임대기간의 연장이 필요한 경우에는 상호 협의하여 20년 범위 내에서 그 기간을 연장할 수 있다.
② 제1항 단서에 의거한 임대기간 연장은 ‘을’이 임대기간만료 1년 전까지 ‘갑’에게 서면으로 요청하여야 한다.
③ ~ ④ (생략)
제5조(임대료) ① 임대료는 2010년 7월 29일까지는 제곱미터당 월 40원으로 하고, 그 이후의 임대료는 ‘갑’이 국토해양부에서 매 3년마다 공고하는 ｢항만배후단지 및 건물의 임대료｣ 기준을 참고하여 별도 공고하는 임대료를 적용한다.
② ~ ④ (생략)
(중략)
제7조(임차인의 행위제한) ‘을’은 ‘갑’의 사전 승인 없이 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 수 없다.
1. 사용목적의 변경
2. 임대토지의 전대 또는 권리의 처분
3. ~ 4. (생략)
(중략)
제4장 협약에 관한 사항
제25조(협약의 해제 및 해지) ① ‘갑’은 ‘을’이 다음 각 호의 1에 해당하는 경우 본 해약을 해제 또는 해지할 수 있다. 이 경우 ‘을’에게 손해가 발생하더라도 이를 배상하지 아니하며, 민․형사상의 책임도 지지 아니한다.
1. 허위 또는 부정한 방법으로 본 협약을 체결한 경우
2. 자유무역지역법 제15조의 규정에 의하여 입주허가가 취소된 경우
3. 정당한 사유 없이 입주자시설의 공사를 착수하지 아니하거나 공사 착수 후 사업시행을 지연 또는 기피하여(‘을’의 귀책사유에 의한 관련 법령에 따른 인허가 지연 포함) 본 사업의 계속 시행이 불가능하다고 인정되는 경우
4. 입주자시설을 ‘갑’의 승인 없이 양도․임대한 경우
5. ~ 8. (생략)
9. 본 협약 제7조, 제20조 및 제27조제3항을 위반한 경우
(중략)
제29조(분쟁의 해결) ①협약당사자는 본 협약과 관련하여 발생하는 이의 또는 분쟁 등을 신의성실의 원칙에 입각하여 상호 협의에 의하여 해결하도록 노력한다.
② 협약 당사자간 협의에 의하여 해결할 수 없는 모든 분쟁에 대해서는 대한상사중재원에 중재를 요청하여 그 결정에 따른다. 이 경우 대한상사중재원의 중재결정은 협약당사자 쌍방에 대하여 구속력을 가진다.
(이하 생략)
마. ●●남도 ●●시 ▲▲구 ●●동 ****번지(면적: 245,263.4㎡)는 2011. 11. 1.(2005. 8. 29. 매매)부터 피청구인과 국(관리청 해양수산부)이 각 2분의 1지분으로 소유하고 있는데, 이 사건 부지는 동 토지에 포함되어 있다.
바. 피청구인은 ●●남도 ●●시 ▲▲구 ●●동 ****번지의 국가소유 지분(1/2)을 무상으로 대부받았다.
사. 피청구인은 청구인이 이 사건 부지 중 일부를 다른 회사에 전대하여 이 사건 실시협약 제7조를 위반하였다는 이유로 2018. 10. 18. 청구인에게 다음과 같은 내용으로 이 사건 통지를 하였다.
다 음 -
○ 실시협약의 해지
- 적용일자: 2018. 11. 18.
○ 공시지가 임대료 부과
- 대상기간: 2015. 12. 14.~2018.10.18.(현재)
- 대상면적: 7,490㎡
- 납부금액: 4억 9,390만 4,944원
※ 공시지가임대료(5억 3,074만 9,095원) - 납부임대료(3,684만 4,151원)
- 납부기한: 2019. 1. 18.까지
6. 이 사건 심판청구의 적법 여부
가. 관계법령의 내용 등
1) ｢행정심판법｣ 제2조, 제3조, 제5조에 따르면, 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 청구할 수 있고, 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판을 말한다고 되어 있으며, ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정행위를 말하고, '부작위'란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다고 되어 있는바, 행정심판의 대상이 되는 행정청의 ‘처분’이란 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 그 밖에 법률상의 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리·의무에 직접 관계되는 행위를 말하는 것으로 국민의 권리·의무에 직접 영향을 미치지 않는 행정청의 행위는 ‘처분’으로 볼 수 없다.
2) ｢자유무역지역의 지정 및 운영에 관한 법률｣ 제11조제1항에 따르면, 자유무역지역에 입주하여 사업을 하려는 자는 관리권자와 그 입주에 관한 계약을 체결하여야 한다고 되어 있고, 구 ｢자유무역지역의 지정 및 운영에 관한 법률｣(2016. 1. 27. 법률 제13856호로 개정되어 2016. 7. 28. 시행된 것) 부칙 제2조제1항에 따르면, 이 법 시행 당시 종전의 제11조에 따라 입주허가를 받은 자는 제11조의 개정규정에 따른 입주계약을 체결한 자로 본다고 되어 있다.
나. 판단
1) 청구취지 1에 대한 판단
위 인정사실 등에 따르면, 이 사건 실시협약은 ｢자유무역지역의 지정 및 운영에 관한 법률｣에 따른 입주계약과 별도로, 피청구인이 공권력의 주체라는 우월적 지위로서가 아닌 계약의 일방 당사자로서 청구인과 대등한 지위에서 체결한 사법상계약에 해당한다고 할 것이므로, 이 사건 실시협약 해지 역시 사법상 행위에 해당한다고 할 것이고, 이 사건 실시협약 해지에 따라 임대료를 부과한 것 역시 사법상 행위에 해당한다고 할 것이어서 이 사건 통지는 ｢행정심판법｣에 따른 ‘처분’에 해당한다고 할 수 없다. 따라서 청구인이 청구한 청구취지 1 부분은 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기된 부적법한 청구이다.
2) 청구취지 2에 대한 판단
청구인은 청구취지 2에서 ‘심판비용은 피청구인의 부담으로 한다’는 재결을 구하고 있는데, ｢행정심판법｣ 제5조에서 행정심판의 종류로 취소심판, 무효등확인심판, 의무이행심판을 규정되어 있을 뿐, 행정심판에 소요되는 비용을 다투는 행정심판은 별도로 존재하지 아니하므로, 청구취지 2 부분은 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기된 부적법한 청구이다.
7. 결 론
그렇다면 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.