【주문】
청구인의 청구를 각하한다.
【이유】
1. 사건개요
부산광역시장은 2002. 1. 17. 피청구인에게 천연기념물 제179호 낙동강철새도래지 내의 ○○대교건설노선안에 대한 협의를 요청하였고, 이에 대해 문화재위원회는 2002. 2. 27. 부산광역시장이 제시한 3개 노선안 중 대안노선 2로 기본설계를 하되 관계전문가의 자문을 통해 철새보호에 영향을 최소화할 수 있도록 기본설계도를 작성해야 한다고 심의․의결하였으며, 피청구인은 2002. 3. 2. 이를 부산광역시장에게 회신하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은, 피청구인이 부산광역시에서 추진하고 있는 부산광역시 낙동강 하구의 핵심 보전구역인 을숙도 남단갯벌, 인공도래지 및 명지갯벌로 이어지는 ○○대교건설계획사업을 추진할 수 있도록 심의결정을 하였는 바, 낙동강하구는 조류, 어패류, 저서동물, 곤충의 번식지 및 서식지로서, 동양최대의 습지보전지역이고, 멸종위기종과 희귀종이 모여드는 세계적인 철새도래지인 점, 낙동강 하구는 이미 무차별한 개발로 인해 수질이 악화되어 여러 가지 생물들이 사라지고, 철새서식지 및 먹이환경이 파괴될 수 있는 위험상태인 점, ○○대교가 건설되면 공사 중과 공사 후에 소음공해, 유류 유입, 토사유출 등으로 인해 조류가 가장 많이 서식하는 을숙도의 생태계가 파괴되고, 건설 이후에는 해안순환도로의 연결로 인하여 인근의 난개발을 조장하게 되는 점 등을 고려하면 피청구인의 이 건 결정은 취소되어야 한다고 주장한다.
3. 피청구인 주장
<본안전 항변>
피청구인의 이 건 회신은 피청구인이 부산광역시장의 ○○대교 교량건설 노선안 협의요청에 대해 단순한 의견을 제시한 것으로, 이는 행정기관간의 업무협의에 불과하며 행정심판의 대상이 되는 처분에 해당되지 않는다 할 것이고, 또한 행정심판법 제9조의 규정에 의하면, 행정심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 되어 있는 바, 청구인이 이 건 협의회신을 다툴 법률상 이익이 있다고 볼 수 없으므로 이 건 청구는 각하되어야 한다.
<본안에 대한 답변>
부산광역시장은 물류비용을 최소화하고 심각한 도심 교통체증을 해소하기 위해 천연기념물 제179호 낙동강 철새도래지 내에 ○○대교 건설을 추진하면서 2001. 3. 12. 피청구인에게 국가지정문화재 현상변경허가신청을 하였고, 이에 피청구인은 ○○대교 건설로 인한 철새도래지 보존에 미치는 영향을 검토하기 위해 여러차례 보완과 관계전문가의 검토 및 토론회를 거쳐 그 결과를 토대로 문화재보호법 제3조에 의거하여 문화재위원회에서 ○○대교 건설계획을 심의한 후 철새도래지에 영향을 미치는 영향을 최소화할 수 있는 기본설계를 작성하여 문화재위원회의 심의를 거쳐서 시행하도록 회신을 하였는데, 부산광역시장이 기본설계를 위해서는 우선 ○○대교 건설노선이 확정되어야 한다는 이유로 ○○대교 교량건설 노선안 협의를 요청하여 피청구인은 부산광역시장이 제시한 3개 노선안에 대해 문화재위원회의 검토를 거쳐 대안노선 2로 기본설계도를 작성하도록 의견제시를 하였는 바, 이는 문화재보호법에 따른 적법한 절차에 의해 이루어진 것이므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다.
4. 이 건 청구의 행정심판적격여부
가. 관계법령
행정심판법 제2조, 제3조, 제9조제1항
문화재보호법 제1조
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 국가지정문화재 현상변경허가 신청서, 국가지정문화재 현상변경허가신청에 대한 회신공문, ○○대교 건설관련 관계전문가 검토 및 토론회 개최 공문, 문화재위원회의 의결서 사본, ○○대교 건설노선안 검토 협의요청서, ○○대교 건설노선안 검토 협의에 대한 회신 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(가) 부산광역시장은 대전-거제-부산-울산간 교통망을 연결하여 물류비용을 최소화하고 심각한 도심 교통체증을 해소할 목적으로 국가지정문화재(천연기념물 제179호 낙동강 철새도래지) 내에 ○○대교 건설을 추진하기 위해 2001. 3. 12. 피청구인에게 국가지정문화재 현상변경허가신청을 하였다.
(나) 피청구인은 ○○대교 건설이 철새 도래지 보존에 미치는 영향을 다각도로 검토하기 위해 여러 차례의 자료보완요청을 하였고, 2001. 8. 10.부터 2001. 8. 23.까지 관계전문가의 검토의견 발표 및 토론회를 개최하였으며, 문화재위원회는 2001. 11. 13. ○○대교의 건설은 을숙도 남단 인공생태계 복원지역을 피하여 철새도래지에 미치는 영향을 최소화 할 수 있는 기본설계를 작성하여야 하고 문화재위원회의 심의를 거쳐 시행하여야 한다고 심의하였고, 피청구인은 이를 2001. 11. 26. 부산광역시장에게 회신하였다.
(다) 부산광역시장은 2002. 1. 17. ○○대교의 기본설계를 위해서는 ○○대교 건설노선이 우선적으로 확정되어야 한다는 이유로 피청구인에게 ○○대교 교량건설 노선안의 협의를 요청하였고, 이에 대해 문화재위원회는 2002. 2. 27. 부산광역시에서 제시한 3개 노선안 중 대안노선 2로 기본설계를 하되 관계전문가의 자문을 통해 철새보호에 영향을 최소화할 수 있도록 기본설계도를 작성해야 한다고 심의․의결하였으며, 피청구인은 2002. 3. 2. 이를 부산광역시장에게 회신하였다.
(2) 살피건대, 행정심판법 제2조의 규정에 의하면, “처분”이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다라고 되어 있고, 동법 제3조의 규정에 의하면, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 행정심판을 제기할 수 있도록 되어 있으며, 동법 제9조제1항의 규정에 의하면, 취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 되어 있는 바,
부산광역시장이 ○○대교의 기본설계에 앞서 피청구인에 대하여 한 ○○대교 교량건설 노선안 협의 요청에 대해 피청구인이 문화재위원회의 심의를 거쳐 부산광역시장이 제시한 3개 대안 노선안 중 대안노선 2로 하되 설계시 관계 전문가의 자문을 통해 철새에 미치는 영향이 최소화되도록 기본설계도를 작성하라는 내용으로 협의회신을 한 것은 행정기관 상호간의 내부적 의사표시에 불과할 뿐 청구인의 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행정심판법 제2조의 처분이라고 볼 수 없을 것이고, 또한 천연기념물 등의 문화재는 문화재의 지정이나 그 보호구역으로 지정이 있음으로써 문화재 보존 관리 등이 법적으로 확보되어 지역주민이나 국민일반 또는 학술연구자가 이를 활용하고 그로 인한 이익을 얻는 것임은 사실이나, 문화재보호법 제1조의 취지에 비추어 보면 그 지정은 문화재를 보존하여 이를 활용함으로써 국민의 문화적 향상을 도모함과 아울러 인류문화의 발전에 기여한다고 하는 목적을 위하여 행해지는 것으로서 그 이익이 지역주민이나 일반국민 또는 환경단체가 문화재를 향유할 수 있는 구체적이고도 법률적인 이익이라고 할 수는 없으므로, 청구인에게는 피청구인이 부산광역시장의 국가지정문화재 현상변경허가신청에 대한 허가여부를 결정하기 이전에 사전협의 절차로서 행한 ○○대교 교량건설 노선안 협의의 취소를 구할 법률상 이익이 없다 할 것이어서 이 건 청구는 부적법하다 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.