【주문】
청구인의 청구를 기각한다.
【이유】
1. 사건개요
청구인이 2001. 4. 27. 청구인의 미곡종합처리장에 대하여 정책지원을 신청하였으나, 피청구인은 2002. 1. 9. 청구인의 미곡종합처리장 정책지원신청에 대하여 종합검토한 결과, 운영자금확보가 10억원 이상 가능한 업체이어야 하나 청구인 업체는 심의 당시 운영자금 확보액이 1억원 정도이고, 미곡종합처리장의 경영합리화를 위한 지역기준에 있어서도 기준면적은 도달하였으나 경영정상화에 필요한 면적(1,500 ～ 2,000ha)에는 미달(289 ～ 789ha)하고 있으며, ○○군의 경우 미곡종합처리장 개소당 논 면적을 기준으로 볼 때 현재 운영중인 6개소가 적정하다는 이유로 청구인의 업체를 정책지원대상업체로의 선정이 불가하다고 통보(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 민간자체조성 미곡종합처리장(이하 “RPC”라 한다)의 정책지원대상에 선정되기 위하여 2000. 1. 28. 정책지원신청을 하였으나, 농림사업시행지침서에 규정된 민간자체조성 RPC에 대한 정책지원기준중 시설기준에 부적합하다는 이유로 거부되어 이를 보완한 후 2000. 7. 26. 다시 신청하였지만, 운영능력기준 및 지역기준에서 부적합판정을 받아 다시 이를 보완하여 2000. 12. 2. 다시 신청하였는데, 피청구인이 벼 수매대금 정산 지연과 관련하여 다른 RPC 사업자들에 대한 불만이 고조되어 있으며, ○○군 재배면적(1만1,853㏊)에는 RPC가 6개소가 적당하다는 이유로 다시 부결하였고, 피청구인측에서 농협동의서, 약정서, 이장단 추천서 및 건의서를 제출하면 다시 검토하겠다고 하여 이들 서류를 갖추어 2001. 4. 27. 제출하였으나, 2002. 1. 9. 이 건 처분을 받게 되었는 바, 청구인은 지속적인 보완요구에 최선의 노력을 다해 온 점, 농협에서 청구인의 사업장을 농협으로 이관시키기 위하여 매각권유, 위탁운영권유, 출자권유 등의 방법으로 청구인을 회유하고 있는 것에 청구인은 의문을 갖지 않을 수 없으며, 미곡처리사업 독점유지를 위한 농협측과 표를 의식한 민선도지사의 목적이 일치하여 민간사업자인 청구인을 지원대상 사업자로 선정하지 않은 것으로 판단되는 점 등을 고려할 때 이 건 처분은 위법․부당하다.
나. 피청구인은 운영자금이 10억원 이상이어야 한다고 주장하나, 2001년도 농림사업시행지침서에 의하면, 운영자금에 있어서는 10억원 이상의 운영자금 확보가능한 업체라고 규정되어 있는데, 여기서 운영자금이란 청구인의 부동산․동산․현금․예금잔고․신용․영업실적 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것이지 단지 심의당시 은행에 10억원이 예치되었느냐의 여부로 판단할 것은 아니며, 또한 확보가능이라 개념은 반드시 자금을 통장에 예치해 놓으라는 것은 아니고 운영자금으로 10억원 상당을 동원할 수 있느냐의 여부라 할 것인데, 청구인은 이 건 신청시 이미 10억원 이상의 은행잔고증명을 제출하였으므로 운영자금확보를 이행한 것이다.
다. 농림사업시행지침서상 지역기준 논 적정면적 1,500 ～ 2,000ha는 절대적인 요건이 아니며 그정도에 해당하면 더욱 좋다는 부수적인 요건에 불과하며, 원칙적인 지역기준 논 면적은 1,000ha 이상이면 되도록 규정되어 있는 바, 청구인이 신청당시 확보한 논면적은 1,211ha로서 위 지역기준을 충족하고 있으며, 또한 피청구인은 2000. 5. 25. 충청북도 ○○군 ○○농협에 대하여는 원료벼 수집권역이 1,250ha에 불과함에도 정책지원결정을 한 바 있음에도 유사한 요건인 청구인에 대하여는 정책지원부결처분을 한 것은 형평성의 원칙에 정면으로 위배된다.
라. 시․군별 RPC 개소당 가능한 평균 논 면적이 2,000ha이상 확보되어야 한다는 기준도 절대적 기준은 아니고 RPC 개소당 논 면적이 평균 2,000ha면 좋으나 그보다 적더라도 관내 RPC, 임도정공장수 등 지역적 특수성을 고려하여 선정하라는 취지임에도 피청구인은 이러한 여건을 고려하지 아니한 채 단지 산술적으로 ○○군 관내에 RPC가 6개소가 있어야 평균 2,000ha 이상으로 적정하고 청구인을 선정하면 RPC가 7개소라서 2,000ha 미만이 된다는 이유로 청구인에 대하여 정책지원부결처분을 한 것은 위 기준을 잘못 해석한 것으로 부당하다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 충청북도 ○○군 ○○면 ○○리 359-2번지에 RPC에 준하는 시설을 설치하고 이를 민간자체조성 RPC에 대한 정책지원대상업체로 인정받고자 농림부가 2000. 11. 발행한 농림사업시행지침서에 규정된 민간자체조성 RPC 정책지원 심사절차에 의하여 ○○군수를 경유하여 피청구인에게 정책지원신청을 하였고, 피청구인이 이를 충청북도○○처리장운영협의회(이하 “운영협의회”라고 한다)에 회부하여 심의한 결과 참석위원 9명 전원이 부결로 의결함에 따라 이를 청구인에게 통보하였다.
나. 청구인은 4회에 걸쳐 정책지원신청을 하였는데 그 중 2회는 ○○군수가 자체 검토한 후 반려하였고 나머지 2회는 피청구인에게 그 신청한 사항을 진달하였는데 그중 1회는 농림사업시행지침서상의 심사기준인 운영능력중 최근 1년간 쌀 판매실적이 1,500톤 이상 또는 30억원(세무신고자료)이상인 업체임을 입증할 수 있는 자료가 미비하였고, 지역기준중 RPC 간에 원료권역이 미획정되었으며, 시․군별로 가능한 RPC 개소당 평균 2,000㏊ 이상의 논면적 확보기준에 ○○군의 벼 식부면적이 부적합하였고, ○○군수가 가부의견을 명시하지 않아 ○○군수에게 반송한 것이며, 이후 청구인은 30억원 이상의 세무신고자료를 ○○군수에게 제출하였고 ○○군수가 다시 신청서류를 피청구인에게 진달하여 피청구인이 운영협의회에 회부한 결과 농림사업시행지침서상 운영자금확보가 10억원 이상 가능한 업체이어야 하나 청구인 업체는 심의 당시 운영자금 확보액이 1억원 정도이고, RPC의 경영합리화를 위한 지역기준에 있어서도 기준면적은 도달하였으나 경영정상화에 필요한 면적(1,500 ～ 2,000ha)에는 미달(289 ～ 789ha)하고 있으며, ○○군의 경우 RPC 개소당 논 면적을 기준으로 볼 때 현재 운영중인 6개소가 적정하다는 이유로 부결되었다.
다. 청구인은 이 건 신청시 이미 10억원 이상의 은행잔고증명을 제출하였으므로 운영자금확보를 이행하였다고 주장하나, 심의 당시 10억원의 예치금중 1억원만 남기고 인출한 상태였던 점, 지역주민대표, 지역농협에서는 향후 10억원이상 자금확보가 어렵다는 견해를 피력한 점, 당해 군수 또한 민간자체조성 RPC로 지정될 경우 자금확보가 어려워 다수 농민의 피해가 우려된다는 의견을 제시한 점, 청구인이 이미 이건 RPC시설에 대한 부채와 공과금등 5억5,200만원 상당의 채무에 대한 변제불능으로 청주지방법원에서 경매결정이 확정된 상태에서 10억원 이상의 자금확보는 불가능한 것으로 판단된 점, 청구인이 인근지역 다수의 농가에서 벼를 구입하고도 벼대금을 변제하지 않아 지역주민에 대한 채무변제가 되지 않은 상태인 점 등을 고려할 때 청구인 업체를 정책지원대상업체로 인정해 주는 것은 불가능하다.
라. 청구인은 지역기준 논 적정면적 1,500 ～ 2,000ha는 절대적 요건이 아니고 1,000ha 이상이면 되므로 청구인은 1,211ha를 확보하였으므로 지역기준에 해당되고, 또한 실제로 피청구인이 ○○군 ○○농협에 대하여는 논 면적확보가 1,250ha임에도 불구하고 정책지원결정을 한 바가 있음에도 청구인에 대하여 정책지원부결처분을 한 것은 형평성의 원칙에 위배된다고 주장하나, 위 ○○농협의 경우 심의 당시 논 면적확보가1,250ha이기는 하나 운영자금을 62억원을 확보한 상태였으며, 또한 보은군의 경우 RPC 개소당 적정규모의 논 면적이 2,000ha(논 면적 6,369ha, 3개 RPC)이상이 되어 정책지원결정을 한 것이다.
마. RPC 지원대상 선정 지역기준에서 시․군별로 가능한 RPC 개소당 평균 논 면적이 2,000ha 이상 확보되도록 하라는 것은 지역실정을 감안하여 안정적으로 원료벼를 확보하고 투자의 효율성을 높이고자 하는 것으로 이미 우리나라 쌀 산업은 공급과잉으로 재고가 누적되어 기존의 모든 RPC가 어려움을 겪고 있으며 산지 쌀값 안정을 요구하는 농민들의 소요가 끊이지 않는 상황에서 RPC의 경쟁력향상을 위하고 불특정 다수의 농민을 보호하기 위하여는 RPC 개소당 적정규모 이상의 논 면적확보가 이루어 져야 한다.
바. 청구인이 정책지원대상자로 선정되기 위하여는 농림사업시행지침서에서 정한 민간자체조성 RPC에 대한 정책지원기준에 합당하여야 하나 청구인의 경우 운영자금, 경영합리화에 필요한 지역기준면적, RPC개소당 평균면적에 미달하여 정책지원신청을 부결한 것이므로 이 건 처분은 정당하고, 따라서 청구인의 이 건 청구는 마땅히 기각되어야 한다.
4. 이 건 처분의 위법․부당여부
가. 관계법령
양곡관리법 제22조
양곡관리법시행규칙 제9조
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 민간자체조성 미곡종합처리장 정책지원신청 부결통보, 농림수산사업(민간미곡종합처리장)지원신청서, 민간자체조성 미곡종합처리장 정책지원신청 검토결과보고공문, 민간자체조성 미곡종합처리장에 대한 정책지원기준 심의자료, 2001년도 농림사업시행지침서, 재결서 등 각 사본의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(가) 청구인은 2001. 4. ○○군수에게 산물수매량 배정, 운영자금지원, 건조․저장시설 증설자금지원 등을 목적으로 사업계획서 등을 첨부하여 청구인의 RPC에 대한 정책지원신청을 하였다.
(나) ○○군수는 청구인의 정책지원신청에 대하여 2001. 7. 11. 농정심의회 소위원회를 개최한 결과 소위원회 7명중 4명이 적합하다는 판단을 하여 농림사업신청을 가결하였으나 원료 벼 확보면적이 적정수준보다 289㏊ ～ 789㏊ 정도 적은 규모로서 대응력이 부족할 것으로 판단되고, 청구인이 운영자금으로 예치한 10억3,500만원을 인출하고 잔고가 약 1억원 정도만 남아 주민들의 신뢰성이 결여되었으며, 지역주민대표(현도․부용리장단협의회장)는 정책지원 전 8억을 해당농협에 예치할 것을 요구하고 있으나 청구인의 답변은 지원 후 예치한다는 상반된 의견으로 민원발생이 우려된다는 의견을 첨부하여 2001. 7. 20. 피청구인에게 보고하였다.
(다) 충청북도 원예유통과에서 작성된 2001. 8. 16.자 이 건 민간자체조성 RPC에 대한 정책지원기준 심의자료에 의하면 시설능력기준(건조․저장 각 1,000톤 이상, 가공능력 일 20톤 이상, 100평 이상 구내보관창고, 산물검사․처리설비 기자재 구비)과 운영능력기준(시설 설치 1년이상 경과, 최근 1년간 쌀판매실적 1,500톤 이상 또는 30억원 이상인 업체, 계약재배를 통해 안정적으로 원료벼확보와 판매능력 인정업체, 10억원 이상의 운영자금 확보)은 적합한 것으로 되어 있고, 지역기준(원료벼 확보가능면적이 1,000㏊ 이상 지역업체로서 적정면적은 1,500 ～ 2,000㏊이고, 시․군별로 가능한 RPC 개소당 평균 2,000㏊ 이상의 논면적이 확보되도록 검토)면에서는 청구인 RPC의 원료벼 확보가능면적은 1,211㏊로서 1,000㏊ 이상이나 적정면적에 미달되고, ○○군의 논면적은 1만2,795㏊이므로 현재 6개소가 적정하여 청구인에 대한 정책지원시 논 면적 2,000ha를 확보하도록 하는 검토기준에 미달된다고 기재되어 있다.
(라) 피청구인은 2001. 8. 16. 운영협의회를 개최하여 청구인의 RPC에 대한 지원여부를 협의한 결과 총 12명의 위원중 참석위원 9명 모두 반대함에 따라 부결되었고, 피청구인은 2001. 8. 20. ○○군수에게 청구인의 RPC 정책지원신청이 부결되었으니 이를 청구인에게 알려줄 것을 통보하였으며, ○○군수는 2001. 8. 21. 청구인에게 운영협의회의 심의결과 부결되었다는 내용을 통보하였고, 청구인이 이에 대하여 행정심판을 제기하자, 농림부장관은 2001. 11. 30. 위 처분이 어떠한 근거와 이유로 부결되었는지를 제시한바 없어 행정절차법이 요구하는 절차를 갖추지 아니한 행정처분임을 이유로 위 처분을 취소한다는 재결을 하였다.
(마) 피청구인은 2002. 1. 9. 청구인에 대하여 청구인의 RPC 정책지원신청에 대하여 종합검토한 결과, 운영자금확보가 10억원 이상 가능한 업체이어야 하나 청구인 업체는 심의 당시 운영자금 확보액이 1억원 정도이고, RPC의 경영합리화를 위한 지역기준에 있어서도 기준면적은 도달하였으나 경영정상화에 필요한 면적(1,500 ～ 2,000ha)에는 미달(289 ～ 789ha)하고 있으며, ○○군의 경우 RPC 개소당 논 면적을 기준으로 볼 때 현재 운영중인 6개소가 적정하다는 이유로 이 건 처분을 하였다.
(바) ○○군 농정과장 박○○가 2002. 2. 14.자 작성한 동향보고서에 의하면, 청구인은 ○○은행 청주지점에 5억5,288만4,650원의 채무를 변제하지 못하여 청주지방법원에서 2001. 9. 19.자로 청구인의 자체조성 RPC에 대하여 경매개시결정을 하였다고 기재되어 있다.
(사) 농림사업시행지침서에 의하면, 민간자체조성 RPC에 대한 정책지원 절차는 신규정책지원 희망업체의 신청에 따라 시장․군수가 적격여부를 1차 검토한 후, 시․도미곡종합처리장운영협의회의 심의를 거쳐 시․도지사가 대상자 선정결과를 통보하는 것으로 되어 있고, 시․도미곡종합처리장운영협의회는 시․도 농정국장, 쌀유통관련 교수․전문연구기관연구원 3인, 농협미곡종합처리장대표 1인, 민간미곡종합처리업체대표 1인, 임도정업체대표 1인, 농업인대표 3인 등 10인 이상의 각계 전문가로 균형 있게 구성하며, 충분한 원료조달 가능성, 판매 등 사업능력, 지역주민들의 평가, 기존시설들과의 관계 등 지역실정을 종합적으로 감안하여 심의하도록 되어 있고, 정책지원사항으로는 산물수매량 배정, 예산범위내에서 건조․저장시설자금, 운영자금 등의 융자금 지원이며, 산물벼 처리실적이 적은 업체, 사고업체 등 부실경영체에 대하여는 운영자금, 수매배정량 감축 등 정책지원을 축소하거나 중단하도록 되어 있다.
(2) 살피건대, 양곡관리법 제22조 및 농림부장관이 작성한 농림사업시행지침서에 의하면 민간자체조성 RPC에 대한 정책지원은 먼저 희망업체의 신청을 받아 지원대상사업자를 선정한 다음 그 선정된 사업자에 대해 예산의 범위안에서 건조․저장시설자금, 운영자금 등의 융자금 지원, 산물수매량의 배분 등의 지원을 할 수 있도록 되어 있는데 이러한 지원대상자선정 및 정책지원결정여부는 대상업체의 시설, 운영능력, 지역 등 제반여건을 감안하여 할 수 있는 주무관청의 재량행위에 속한다고 할 것인 바, 이 사건의 경우 피청구인은 청구인에 대해 위와 같은 지원을 거부하였다기 보다는 그 전단계로서 지원대상사업자 선정을 거부하였으며 청구인 또한 실질적으로는 이러한 지원대상사업자 선정거부를 다투고 있는 것으로 인정된다.
따라서 청구인의 청구취지를 피청구인의 이 건 지원대상사업자 선정거부의 취소를 구하는 것으로 보고, 동 거부처분에 대하여 위법․부당여부를 살펴보면, 청구인은 이 건 신청당시 10억원 이상을 예치한 예금잔고증명서를 제출하였으나 이후 이 건 심의 당시 운영자금 예치금중 1억원정도 남기고 인출한 점, RPC의 경영합리화를 위한 지역기준에 있어서 기준면적에는 도달하였으나 경영정상화에 필요한 면적(1,500 ～ 2,000ha)에는 미달(289 ～ 789ha)하고 있는 점, ○○군의 경우 RPC 개소당 논 면적을 기준으로 볼 때 ○○군의 논 면적은 1만2,795㏊이므로 청구인에 대한 정책지원결정시 RPC 개소당 논 면적 2,000ha 미만으로 적정기준에는 미달하고 있는 점, 지역주민대표, 지역농협에서 청구인이 향후 10억원 이상 자금확보가 어렵다는 견해를 피력한 점, 당해 군수 또한 청구인업체가 민간자체조성 RPC로 지정된다 해도 운영자금확보가 어려워 다수 농민의 피해가 우려된다는 의견을 제시한 점, 청구인이 이미 이건 RPC시설에 대한 부채와 공과금등 5억5,200만원 상당의 채무에 대한 변제불능으로 청주지방법원에서 경매결정이 확정된 상태인 점, 청구인이 인근지역 다수의 농가에서 벼를 구입하고도 벼대금을 변제하지 않아 지역주민에 대한 채무변제가 되지 않은 상태인 점 등 제반여건을 종합하여 고려해 볼 때, 청구인을 RPC 정책지원대상자로 선정하는 것이 불가능하다고 판단한 피청구인의 이 건 처분이 객관적으로 보아 합리적이 아니라거나 타당하지 아니하여 재량권을 일탈․남용하였다고는 보여지지 아니한다 할 것이므로 이 건 처분이 위법․부당하다고 할 수 없다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.