【주문】
청구인들의 청구를 기각한다.
【이유】
1. 사건개요
청구인들은 1994. 12. 17. 청구외 건설교통부장관으로부터 온산국가산업단지개발사업시행자로 지정받아 공장부지 조성사업(윤활유 비축탱크 및 정제시설 부지조성)에 대한 실시계획은 1997. 1. 27. 피청구인으로부터, 항만시설 조성사업(관공선 부두 축조사업)에 대한 실시계획은 1997. 3. 14. 청구외 울산지방해양수산청장으로부터 각 승인받았는 바, 위 공장부지 조성사업 및 항만시설 조성사업을 각 완료한 청구인들이 2001. 9. 29. 피청구인에 대하여 공장부지 조성사업비 및 항만시설 조성사업비를 포함하여 공장부지 조성사업에 대하여 준공인가신청을 하였으나 피청구인은 2001. 10. 15. 관공선 부두 축조공사는 피청구인이 산업단지개발실시계획승인한 내용이 아니라는 이유로 산업단지개발사업준공인가를 거부(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인들은 다음과 같이 주장한다.
가. 공유수면매립법(이하 “매립법”이라 한다)이 아닌 산업입지및개발에관한법률(이하 “산입법”이라 한다)에 따라 공유수면을 매립하여 공장부지로 조성하려고 한 것은 매립법보다 산입법이 청구인에게 투자비 보전 등 특혜를 주는 법이어서 이에 의거 사업을 시행하였는 바, 청구인들이 바다매립에 필수적인 시설인 항만시설(관공선 부두 및 호안)을 국가에 무상으로 귀속시켜 준 것은 위 관공선 부두 및 호안을 제외한 공장부지를 청구인들이 모두 취득한다고 생각하였기 때문이다. 만약 매립법으로 사업을 시행하였다면 항만시설 조성비용이 총사업비에 포함되어 순조롭게 공장용지를 취득하였을 것임에도 불구하고 산입법에 따라 사업을 시행하여 매립법보다 불리하다면 매립법보다 사업시행자에게 더 많은 특혜를 주어 기업이 공장용지를 용이하게 확보할 수 있도록 도와주고자 제정된 산입법의 입법취지에 배치된다.
나. 청구인들이 공장부지 조성사업과는 관계없는 관공선 부두 설치공사까지 포함한 항만시설 조성공사를 시행한 이유는 공장부지를 조성함에 있어서는 그 선행조건으로 바닷물이 공장부지예정지로 침투하지 못하도록 물막이공사의 일환으로 한 것인 바, 청구인들은 위 항만시설조성공사에 대한 투자비에 대한 보전은 공장부지 조성사업으로 보전받는다는 생각에서 공장부지 조성사업과는 상관없는 항만시설의 국가무상귀속에 대하여 아무런 이의를 하지 아니하였다.
다. 민간투자사업의 핵심은 민간에게 투자비와 이에 따른 일정한 수익률을 보전해 주는 것이라 할 것인 바, 산입법에서 실시계획승인권자와 준공인가권자가 2개로 나누어 지는 경우 총사업비를 합산할 것인가 분산할 것인가에 대하여 명확한 규정을 두지 아니하여 논란의 여지가 있으나 피청구인은 항만시설을 국가(해양수산부)에 무상으로 귀속토록 의무를 부과하는 등 산업단지개발사업을 주도적으로 수행하였으므로 단지 형식상 항만시설에 대하여 피청구인이 실시계획을 승인하지 아니하였다는 이유만으로 준공인가를 거부한 행위는 부당하다.
라. 따라서 산업단지실시계획의 승인과 변경 및 준공인가처분의 주무관청이 피청구인이므로 피청구인은 공장부지와 항만시설에 대한 총사업비를 합산하여 그 범위내에서 취득대상의 토지내역을 담은 준공인가처분을 할 의무가 있다고 할 것이고, 이에 따라 피청구인이 합산한 총사업비의 범위내에서 사업시행자에게 정산을 하여 준 경우 피청구인의 청구외 울산지방해양수산청장에 대한 구상권의 행사는 두 관청이 내부적으로 해결하여야 할 문제이다.
마. 매립법상의 투자비 등 보전을 함에 있어서 기준이 되는 사업비는 항만시설 조성비용과 공장부지 조성비용 등으로 항목이 세분화되어 있지 않고 총사업비라는 단일 항목하에 사업비를 계산하도록 되어 있고, 매립법은 분산정산이라는 개념은 처음부터 예상하고 있지 않고 합산정산만을 예상하고 있는 바, 이 경우 매립공사에 소요된 총사업비에 공장부지 조성비용과 항만시설 조성비용이 함께 포함되는 것이 당연하다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 산입법 제17조의 규정에 의하면, 준공인가는 실시계획을 승인한 자로부터 받도록 되어 있음에도 불구하고 청구외 울산지방해양수산청장이 실시계획을 승인한 항만시설에 대한 부분의 사업비까지 포함하여 피청구인에게 준공인가를 신청한 것은 피청구인의 권한범위를 넘는다.
나. 이 건과 관련하여 청구외 해양수산부장관의 질의회신에 따르면, 매립법시행령 제20조제4항의 “매립지의 소유권 취득과 관련한 총 사업비”는 당해 매립공사와 관련된 비용을 합산한 금액을 말하고 있어 산입법상 실시계획승인권자가 실시계획승인하지 아니한 사업에 대한 총사업비를 당해 공유수면 매립사업에 포함시켜 준공인가를 하는 것은 곤란하다고 하였으므로 피청구인의 이 건 처분은 적법․타당하다고 주장한다.
4. 이 건 처분의 위법․부당여부
가. 관계법령
산업입지및개발에관한법률 제17조, 제37조, 동법시행령 제36조
공유수면매립법 제26조, 동법시행령 제20조
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 산업단지개발사업시행자지정서,산업단지개발사업실시계획승인서,산업단지개발사업준공인가신청서, 산업단지개발사업준공인가반려처분서 등 각 사본의 기재내용에 의하면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
(가) 청구외 건설교통부장관은 1994. 12. 17. 청구인들(청구인들중 △△주식회사는 1999. 4. 30. ○○정유공업사가 법인전환한 회사임)을 ○○국가산업단지개발사업 시행자로 지정하였는 바, 위치는 경상남도 ○○군 ○○면 ○○리 402-1번지 지선 공유수면(면적: 83,189㎡)으로, 사업명은 윤활유 비축탱크 및 정제시설 부지 조성과 관공선 부두 설치사업이고, 사업개요는 부지조성사업(부지조성 78,494㎡, 도로 834m, 부대공 1식)과 항만시설사업(관공선 부두 200m, APRON 4,695㎡)이다.
(나) 피청구인[울산광역시설치등에관한법률(법률 제5243호)에 의해 울산광역시가 1997. 7. 15. 설치되기 전으로 당시는 경상남도지사]은 1996. 12. 18. 위 산업단지개발사업내용중 총사업면적 83,189㎡을 78,904㎡로 감축하였고, 부지조성사업 중 부지조성면적을 72,761㎡으로, 도로길이는 409m로, 항만시설사업중 APRON면적을 6,143㎡로 변경하였고, 관공선 부두 및 APRON 등의 항만시설은 실시계획을 수립하여 해양수산부장관의 승인을 득하여야 한다는 조건을 부과하였다.
(다) 피청구인[울산광역시설치등에관한법률(법률 제5243호)에 의해 울산광역시가 1997. 7. 15. 설치되기 전으로 당시는 경상남도지사]이 1996. 12. 24. 청구외 울산지방해운항만청장에 대하여 공장부지 조성사업에 대하여 산업단지 개발사업 실시계획 승인 신청에 대한 의견조회를 하자, 청구외 울산지방해운항만청장은 1997. 1. 21. 본 부지매립결과로 공유수면매립법과 관련하여 국가귀속토지가 발생시 해양수산부로 귀속하여야 한다는 의견을 회신하였다.
(라) 청구인들은 1997. 1. 27. 피청구인[울산광역시설치등에관한법률(법률 제5243호)에 의해 울산광역시가 1997. 7. 15. 설치되기 전으로 당시는 경상남도지사]으로부터 윤활유 비축탱크 및 정제시설 공장부지 조성사업에 대하여 산업단지 개발사업 실시계획 승인을 받았는 바, 국가(해양수산부장관)에 귀속되는 예정부지(빈지)는 준공후 야적장 및 선원휴게실 등으로 활용할 계획이므로 사업시행자 사용의 공장부지와 명확한 경계설정이 되어야 함에 따라 차단녹지조정 요구안과 같이 설치하여야 하고, 사업부지 외곽해안도로는 항만청 관공선 부두후면에 위치하여 배면입항도로의 기능으로 활용됨이 바람직하므로 준공과 동시 국가(해양수산부)에 무상귀속조치하며, 본 사업부지 매립완료한 결과로 공유수면매립법과 관련하여 국가귀속토지가 발생할 시 동부지는 해양수산부장관에 귀속조치하여야 하고, 공유수면매립법 제14조 및 동법시행령 제20조에 의한 매립지의 소유권 취득절차를 이해토록 하여야 한다는 조건을 부과하였다.
(마) 청구외 울산지방해운항만청장이 1996. 6. 25. 피청구인[울산광역시설치등에관한법률(법률 제5243호)에 의해 울산광역시가 1997. 7. 15. 설치되기 전으로 당시는 경상남도지사]에 대하여 항만시설 조성사업에 대하여 산업단지 개발사업 실시계획 승인 신청에 대한 의견조회를 하자, 피청구인[울산광역시설치등에관한법률(법률 제5243호)에 의해 울산광역시가 1997. 7. 15. 설치되기 전으로 당시는 경상남도지사]은 1996. 7. 2. 신청지역은 ○○국가산업단지내 항만시설보호지역으로 항만법에 의한 시설을 설치하고자 함에 따른 특별한 의견사항이 없다고 의견을 회신하였다.
(바) 청구인들은 1997. 3. 14. 청구외 울산지방해운항만청장으로부터 관공선 부두 및 APRON 등의 항만시설 조성사업에 대하여 산업단지 개발사업 실시계획 승인(사업명칭 : ○○항 관공선 부두축조사업, 사업목적: ○○항 공업단지내 윤활유 기지조성에 따라 관공선 등의 안전한 접안을 위하여 접안시설을 건설하고자 함, 사업비: 4,581백만원, 관공선 부두 200m, APRON 6,143㎡, 호안 209.15m)을 받았는 바, 본 공사가 완료되면 산입법 제3조제1항 및 동법시행규칙 제12조의 규정에 의한 구비서류를 첨부한 준공보고서를 울산지방해운항만청장에게 제출하여 준공확인을 받아야 하고, 본 공사로 시행되는 항만시설(관공선 부두)은 준공과 동시 국가(해양수산부장관)에 무상으로 귀속되어야 하며, 사업시행자는 등기․등록 등 귀속에 필요한 제반조치를 이행하여야 한다는 조건을 부과하였다.
(사) 청구인들은 2001. 7. 25. 청구외 울산지방해양수산청장으로부터 당초 호안 125m를 일반부두로 변경하는 산업단지 개발사업 실시계획 변경승인을 받았는 바, 금번 실시계획변경되는 일반부두는 준공과 동시에 국가(해양수산부)에 무상귀속(기부채납)되어야 하고, 국가에 무상으로 귀속되는 일반부두는 사업시행자의 전용목적이 아닌 공용부두로 활용되어야 한다는 조건을 부과하였다.
(아) 청구인들은 2001. 9. 29. 피청구인에 대하여 공장부지 조성사업비(4,971,704,130원) 및 항만시설 조성사업비(5,926,506,234원)를 포함하여 공장부지조성사업(윤활유 비축탱크 및 정제시설 공장부지 조성사업)에 대한 산업단지 준공인가 신청(사업시행자가 취득할 토지: 울산광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 946-1번지 소재 공업지역 면적 63,232.7㎡)을 하였으나, 피청구인은 2001. 10. 15. 관공선부두 축조공사는 피청구인이 산업단지개발 실시계획승인한 내용이 아니라는 이유로 이 건 처분을 하였다.
(자) 청구외 해양수산부장관의 2001. 12. 31.자 질의회신문에 의하면, 산입법 제17조의 규정에 의거 실시계획승인을 받은 사업시행자는 동법 제37조 및 동법시행령 제36조의 규정에 의한 절차에 의거 각각의 실시계획승인권자에게 준공인가신청하여 준공인가를 받아야 하고, 산입법상 실시계획 승인권자가 실시계획 승인사업이 아닌 사업에 대한 총사업비를 당해 공유수면매립사업에 포함시켜 준공인가를 하는 것은 곤란하다는 회신을 피청구인에 대하여 하였다.
(2) 우선 관련법령을 살펴보면, 산입법 제17조제1항의 규정에 의하면 국가산업단지의 사업시행자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 국가산업단지개발실시계획을 작성하여 피청구인의 승인을 얻어야 하고, 다만 항만건설사업에 관한 실시계획의 경우에는 해양수산부장관의 승인을 얻어야 한다라고 되어 있고, 동법 제37조제1항의 규정에 의하면 사업시행자가 산업단지개발사업을 완료한 때에는 지체없이 대통령령이 정하는 바에 의하여 실시계획승인권자의 준공인가를 받아야 한다라고 되어 있으며, 동법시행령 제36조제2항에 의하면 사업시행자가 준공인가를 받고자 하는 경우에는 매립법 제26조, 제38조제4항 및 동법시행령 제20조의 규정에 의하여 사업시행자가 취득할 대상토지와 국가 또는 지방자치단체에 귀속될 토지 등의 내역서를 제출하도록 되어 있고, 매립법 제26조, 제38조제4항 및 동법시행령 제20조의 규정에 의하면 매립면허를 받은 자는 국가 또는 지방자치단체가 소유권을 취득한 매립지를 제외한 매립지중 대통령령이 정하는 당해 매립공사에 소요된 총사업비에 상당하는 매립지의 소유권을 취득한다라고 되어 있다.
청구인은 항만시설 조성사업비까지 포함되어 공장부지 조성사업이 준공인가되어야 한다고 주장하므로 살피건대, 비록 청구인이 공장부지 조성을 위하여 항만시설 조성사업을 부수적으로 하였으므로 전체적으로 볼 때에는 각 사업을 하나의 사업이라고 볼 수 있는 여지는 있으나, 위에서 살펴본 산입법상 공장부지 조성사업에 대한 실시계획승인권자 및 준공인가권자는 피청구인이나 항만시설조성사업에 대한 실시계획승인권자 및 준공인가권자는 해양수산부장관으로 분리되어 있어 공장부지 조성사업과 항만시설 조성사업은 하나의 사업이 아닌 별개의 사업이라 볼 수 밖에 없고, 또한 매립법 제26조의 “당해 매립공사에 소요된 총사업비”라 함은 공장부지 조성사업, 항만시설 조성사업 등의 각 사업별로 소요된 사업비를 지칭한다고 할 것인 바, 그러하다면 피청구인은 공장부지 조성사업에 소요된 총사업비에 상당하는 만큼의 공장부지에 대한 소유권을 취득할 수 있도록 준공인가를 해 주면 되는 것이지 항만시설 조성사업에 투입된 사업비에 대한 보상은 항만시설 준공인가권자인 청구외 울산지방해양수산청장을 상대로 하여 항만시설 무상사용, 사업비 부당이득반환청구 등의 방법으로 청구하는 것(청구인들이 청구외 울산지방해양수산청장에 대하여 항만시설에 대한 준공인가신청을 하여 준공인가를 받는다 하더라도 항만시설은 국가에 무상귀속되도록 되어 있어 청구인들이 소유권을 취득할 수 있는 매립지가 없으므로 이에 대한 불이익을 입는다 하더라도 이는 청구인들이 청구외 울산지방해양수산청장에 대하여 항만시설실시계획인가신청을 하면서 청구인들이 이에 대한 아무런 대가를 협의․약정하지 아니하였기 때문이다)은 별론으로 하고, 항만시설 준공인가권자가 아닌 피청구인에 대하여는 항만시설 조성사업에 투입된 사업비에 상당하는 공장부지의 소유권 취득까지 포함한 준공인가는 청구할 수 없을 것이다. 따라서 피청구인의 이 건 처분은 위법․부당하다 할 수 없을 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인들의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.