【주문】
청구인들의 청구를 기각한다.
【이유】
1. 사건개요
피청구인이 2000. 6. 29. 청구인들 소유 토지를 포함한 경상남도 ○○시 ○○동, △△동, □□동, ▲▲동, ■■동 일원의 토지 396,076㎡에 대하여 ○○지구토지구획정리사업계획결정고시를 한 후 2001. 7. 18. 청구외 ○○시에 대하여 ○○지구토지구획정리사업시행을 인가하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여, 청구인들은 다음과 같이 주장한다.
가. 구 토지구획정리사업법에 의하면 토지구획정리사업은 토지소유자 또는 토지소유자가 설립하는 토지구획정리조합(이하 “조합”이라 한다)이 시행하는 것이 원칙이고 동법 제7조제1항제4호를 적용하여 지방자치단체인 ○○시에 토지구획정리사업의 시행을 명하려면 지방자치단체의 장이 집행하는 도시계획이나 공공시설에 관한 사업과 병행하여 시행할 필요가 있어야 하는 바, 피청구인이 병행시행을 주장하는 ○○도시계획도로는 이 사건 사업지구지정이 없더라도 이미 20년 전부터 도시계획이 되어 있었던 것이고 또한 위 도로는 토지구획정리사업지역내에 들어 있지도 않으므로 병행시행의 필요성이 없다.
나. ○○시는 일부 토지소유자들을 기망하여 시 직영 택지조성에 대한 동의서를 받았으나, 당시 토지소유자들은 과거 개발된 ▲▲동처럼 상업지구 나 근린생활지구를 지정할 것이라고 믿고 동의서에 서명하였던 것이어서 이 사건 사업지가 상세계획구역으로 계획되어 각종 규제를 받게 될 것을 알았다면 동의하지 않았을 것이고 이는 위 동의서 작성을 주도하였던 청구외 김○○의 해명서나 ○○시의회 산업건설위원회의 회의록을 보아도 분명하며 이후 토지소유자 중 250명이 시 직영개발에 반대하는 동의서를 작성하여 ○○시에 제출하였으나 ○○시는 과거의 불법적인 동의서를 근거로 사업을 강행하려 한다.
다. ○○시는 건설교통부가 이 사건 토지를 ○○국가산업단지에서 해제할 당시 지방자치단체가 개발하는 조건으로 해제하였기에 ○○시가 주관이 되어 개발을 하여야 한다고 주장하나, 청구인의 질의에 대하여 건설교통부에서는 사업시행자를 구체적으로 정한 바 없다고 회신하였다.
라. ○○시는 도로변의 고가의 토지를 차지하고 토지소유자에게는 ○○시가 차지할 도로변의 토지시가의 1/3정도의 가치밖에 없는 이면토지를 분배하려 하고 있을 뿐 아니라 토지소유자인 청구인들이 사업을 시행하면 별다른 제한이 없어 토지소유자에게 많은 혜택이 돌아가지만 ○○시가 사업을 시행하면 상세계획구역으로 지정하여 3층 이상의 건물신축이 불가능해지는 등 많은 규제와 제한으로 토지소유자들이 불이익을 입게 됨에도 ○○시는 토지소유자의 의견을 무시한 채 사업을 강행하려 하고 있다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인들은 ○○도시계획도로가 토지구획사업지역내에 들어 있지 않으므로 병행시행의 필요성이 없다고 주장하나, ○○도시계획도로인 대로 2-8호선은 총연장 2,270m로 ◇◇지구내에 포함되는 구간 250m와 병행시공구간 796m가 미개설인 상태로, 지구의 주변 교통여건을 고려할 때 당해 노선이 지구를 관통하는 주진입도로로 미개설구간 전체를 구획정리사업지구에 포함하여도 아무런 문제가 없으나 사업지구에 편입시킬 경우 감보율이 50%를 초과하는 등 토지소유자의 부담이 가중되어 부득이 제척한 것일 뿐 지구개발시 유발교통량과 도심권 및 지구내 진ㆍ출입 교통의 장원대로, 의안로로의 교통량 분산과 교통체증 해소를 위하여는 ◇◇지구 토지구획정리사업과 대로 2-8호선 개설의 병행추진은 필수적이다.
나. 청구인들은 ○○시가 일부 토지소유자들을 기망하여 시 직영 택지조성에 대한 동의서를 받았다고 주장하나, 지방자치단체가 시행하는 경우 토지소유자 등의 동의가 의무사항이 아닐 뿐 아니라 김○○ 외 164인이 제출한 동의서에는 “▲▲동처럼 사업시행자가 ○○시가 되어 환지에 의한 시직영 택지조성을 하여 주시기 바라며”로 되어 있어 ▲▲동과 같은 용도지역지정을 조건으로 동의하였다고 보기 어렵고 오히려 십수년을 끌어온 ○○지구와 같은 조합추진보다 ○○시의 ▲▲지구사업추진의 예에서 보듯 추진력있는 행정력과 공정성을 믿은 것이라고 할 것이며, 1993. 12. 29. 및 1997. 7. 2. 건설교통부장관으로부터 승인된 도시기본계획은 도시에 대한 다른 계획과 토지의 개발, 정비, 보존의 지침이 되는 종합계획으로 지역주민의 의견수렴, 공청회, 시의회 의견청취 등의 공람공고와 승인 후 열람공고 등의 절차를 거쳐 토지소유자들이 이미 인지하고 있는 바, 위 도시기본계획에 의하면 ◇◇지구는 주거용지로, ▲▲지구는 주거와 상업용지로 계획되어 토지이용계획 및 개발의 방향을 달리 하고 있다.
다. 청구인들은 토지소유자인 청구인들이 사업을 시행하면 별다른 제한이 없어 토지소유자에게 많은 혜택이 돌아가지만 ○○시가 사업을 시행하면 상세계획구역으로 지정하여 3층 이상의 건물신축이 불가능해지는 등 많은 규제와 제한으로 토지소유자들이 불이익을 입게 된다고 주장하나, 상세계획구역은 도시계획법 제42조제1항의 규정에 의거 도시계획구역 안에서 도시의 기능, 미관을 증진시키며 양호한 환경을 확보하기 위하여 필요한 때에 지정하는 구역으로서 1997. 11. 22. 건설교통부장관이 국가산업단지 해제시의 조건으로 상세계획구역으로 지정할 것을 정하였고 울산광역시, 천안, 성남, 인천광역시 등 근간에 추진된 토지구획정리사업 및 택지개발사업에 점차 의무화하는 추세에 있으며 특히 ◇◇지구는 군사시설보호구역이라는 특수한 지역적 요인으로 사업시행을 위하여는 시행자를 불문하고 관할 부대장과 협의하여야 하는 사정상 구체적인 층수 제한 등은 관할 부대장과의 협의에 따라 정해지는 것일 뿐 아니라 2001. 6. 21.부터 9. 15.까지 ○○시와 ○사단의 협의결과 단독주택은 3층에서 5층이하, 준주거지역은 7층 이하, 아파트지역은 10층에서 15층이하로 하는 등 규제사항을 대폭 완화하는 방향으로 협의가 되었다.
라. 2001. 7. 18. 사업시행인가와 환지계획수립을 위한 집단환지지정공고 등 공람시에도 대부분의 토지소유자들은 시에 적극 협조하고 있고 사업시행과 관련하여 청구인들의 행정심판청구 외에는 단 1건의 반대민원도 접수된 바 없으며 공공의 안녕질서와 공공복리의 증진에 기여함을 목적으로 하는 도시계획의 공익성을 고려할 때 피청구인이 행한 ○○지구토지구획정리사업시행인가는 종전의 토지구획정리사업법에 의한 적법한 행정처분이므로 청구인들의 청구는 기각되어야 한다.
4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
구 토지구획정리사업법(2000. 7. 1. 법률 제6252호로 폐지된 것) 제5조, 제6조, 제7조
동법시행령(2000. 8. 2. 대통령령 제16933호로 폐지된 것) 제4조
나. 판 단
(1) 청구인과 피청구인이 제출한 ○○시공고 제2001-345호 “○○지구토지구획정리사업시행인가공고”, 진정서, 제46회○○시산업건설위원회회의록, 경상남도고시 제2000-129호 “◇◇지구토지구획정리사업에관한계획결정”, ○○국가산업단지지정변경통보 등 각 사본의 기재와 국무총리행정심판위원회가 직권으로 조사한 바를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(가) 건설교통부에서 1997. 11. 청구인들 소유의 토지를 포함한 545,000㎡의 지역을 ○○국가산업단지에서 해제하는 ○○국가산업단지지정변경고시를 하고 1997. 11. 22. 이를 ○○시에 통지하면서 도시계획법에 의거 상세계획구역으로 지정한 후 ○○시의 주관으로 토지구획정리사업을 시행토록 하였다.
(나) ○○시가 2000. 5. 20. 피청구인에게 ◇◇지구토지구획정리사업을 신청하였고 이에 피청구인은 2000. 6. 29. 경상남도고시 제2000-129호로 ○○지구토지구획정리사업계획결정을 고시하고 이를 ○○시에 통보하였다.
(다) ○○시가 2000. 8. 23. 피청구인에게 ○○도시계획◇◇지구토지구획정리사업시행명령을 신청하였고 이에 피청구인은 2000. 8. 25. 경상남도공고 제2000-265호로 ○○시에 ○○도시계획◇◇지구토지구획정리사업시행을 명하였다.
(라) 피청구인은 2001. 2. 27. 경상남도고시 제2001-23호로 토지구획정리사업시행인가의 신청기간을 2000. 8.～2001. 2. 28.에서 2000. 8.～2001. 5. 30.로 변경함을 공고하였고 최○○ 외 9명이 위 변경공고에 대하여 행정소송을 제기하였으나 ○○지방법원은 2001. 5. 17. 위 변경공고는 피청구인이 ○○시장에게 한 토지구획정리사업시행명령 중 인가신청기간만을 변경하였다는 사실을 알려주는 것에 불과할 뿐 이로 인하여 이 사건 토지구획정리사업지구 내 토지소유자인 원고들에게 대하여 어떠한 권리나 의무를 설정케 하거나 법률상 이익에 직접적인 변동을 초래케 하였다고 할 수 없어 취소소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없다는 이유로 각하판결을 하였다.
(마) 피청구인은 2001. 7. 18. 경상남도공고 제2001-313호로 사업시행인가를 공고하였다.
(2) 살피건대, 청구인은 이 건 사업구역내의 토지소유자로서, 이 건 사업의 시행자가 잘못 지정되었고 토지소유자들이 시행자가 되어야 한다는 이유로 이 건 처분의 취소를 구하고 있으나, 구 토지구획정리사업법 제7조제1항제4호의 규정에 의하면 건설교통부장관은 지방자치단체의 장이 집행하는 도시계획이나 공공시설에 관한 사업과 병행하여 시행할 필요가 있다고 인정한 때에는 관계 지방자치단체에 구획정리사업의 시행을 명할 수 있다고 되어 있고 이에 따라 위 명령권한을 위임받은 피청구인이 2000. 8. 25. 경상남도공고 제2000-265호로 ○○시에 ◇◇지구토지구획정리사업시행명령을 하고 그 후 2001. 7. 18. 경상남도공고 제2001-313호로 사업시행인가공고를 하였는 바, 피청구인은 ○○도시계획도로인 대로 2-8호선이 총연장 2,270m로 ○○대로에서 의안로를 연결하는 계획도로로서 ◇◇지구내에 포함되는 구간 250m와 병행시공구간 796m가 미개설구간으로서 위 지구의 개발시 지구내 유발교통량과 도심권 및 지구내 진출입차량의 교통량분산과 교통체증해소를 위하여는 ◇◇지구구획정리사업과 대로 2-8호선 개설사업의 병행추진의 필요성이 인정된다는 이유로 ○○시에 토지구획정리사업의 시행명령 및 사업시행인가처분을 한 것이고, 위와 같은 병행추진의 필요성을 판단함에 있어 재량권을 일탈ㆍ남용하였다거나 달리 토지구획정리사업법 등의 법령에 위반하였다고 볼만한 자료가 없으므로 이 건 인가처분이 위법ㆍ부당하다고 볼 수는 없다 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인들의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.