【주문】
청구인의 청구를 모두 각하한다.
【이유】
1. 사건개요
피청구인은 청구외 ○○생명보험주식회사(이하 “○○생명”이라 한다)가 보험영역부문의 적자확대 및 지급여력의 부족으로 정상적인 보험사업의 영위가 어려운 것으로 판단하여 위 ○○생명을 2001. 1. 11.부실금융기관으로 결정하고, 2001. 4. 13. 위 ○○생명의 보험계약에 대한 계약이전결정을 하면서 청구인 등 ○○그룹 관련사(16개사)는 위 ○○생명의 부실에 책임이 있다는 이유 등으로 이들 ○○그룹 관련사가 당사자인 대출채권 및 예금자보호법에 의하여 보호되지 아니하는 종업원퇴직적립보험등(이하 “종퇴보험등”이라 한다)을 제외한 나머지 보험계약만을 청구외 ○○생명보험주식회사(이하 “○○생명”이라 한다)에 이전하도록 하는 계약이전결정(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인의 종퇴보험등의 계약이 계약이전결정에서 제외됨으로 인하여 청구인이 가진 보험계약에 관한 권리를 보험계약의 인수금융기관인 ○○생명에 청구할 수 없게 되어 공익보호의 결과로 얻게 되는 추상적 이익의 상실 정도가 아니라 직접적으로 보호받을 수 있는 법률상의 이익을 상실한 것이므로 청구인은 청구인 적격이 있다.
나. 청구인은 ○○생명의 주주가 아니고 ○○생명의 경영에 관여한 바도 없으므로 ○○생명의 부실화에 대하여 책임이 있다고 할 수 없고, 청구인은 과거 ○○그룹의 계열사였으나 계열분리로 인하여 실제로 ○○생명의 경영에 간접적으로 관여한 것으로 알려진 ○○증권그룹과는 법적으로나 경제적으로 완전히 독립된 ○○자동차그룹 계열사인데도 불구하고 ○○그룹의 계열사였으므로 부실에 대한 책임을 져야 된다는 이유로 행한 이 건 처분은 평등의 원칙에 위배되는 명백한 권한의 일탈ㆍ남용이고, 이 건 계약이전결정 제외처분은 침해적 행정처분으로서 반드시 법률에 명백한 근거가 있어야 함에도 이 건 제외처분은 법률의 근거가 없는 것이므로 위법한 처분이다.
다. 보험업법 제117조제1항의 규정에 의하면, 계약을 이전하는 경우 책임준비금의 산출기초가 동일한 보험계약 전부를 포괄하여 다른 보험사업자에게 이전하도록 되어 있고 퇴직보험과 종퇴보험등의 책임준비금 산출기초가 동일한데도 불구하고 종퇴보험등이 예금자 보호대상이 아니라는 이유로 퇴직보험은 계약이전대상으로 하고 종퇴보험등은 계약이전대상에서 제외시킨 것은 법률에 반하는 자의적인 판단이다.
라. 청구인의 해약환급금에 대하여 보험법상 우선취득권을 보호받을 수 있다고는 하나 ○○생명의 잔여자산이 얼마나 되는지 기타 우선채권자가 얼마나 있는지 전혀 알 수 없는 상태에서 청구인에게 우선변제권이 있다고 하더라도 파산재단으로부터 손해를 1○○% 전보받을 수 있다고 할 수 없으며, ○○생명에 남아있는 자산은 환가가 용이하지 아니하여 청구인은 결국에 막대한 손해를 입게 되고 실질적으로 근로자가 가장 큰 손실을 입을 수 있음은 부인할 수 없다.
마. 최근 급변하는 경제상황 속에서 경제논리가 가장 우선시 되고 있음은 부인할 수 없지만 가장 기본적인 사법질서는 준수되어야 하며, 피청구인의 적절하지 못한 한 그룹에 대한 책임추궁 과정에서 수많은 피해자들이 발생할 수 있으므로 법질서를 회복하고 피해자들의 손해를 방지하기 위하여 이 건 처분은 취소되어야 하며 계약이전대상에서 제외된 청구인의 보험계약도 계약이전대상에 포함되어야 한다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
(본안전 항변)
청구인을 포함하여 어떠한 예금자 또는 보험계약자도 정부에 대하여 계약이전을 청구할 수 있는 법적인 권리가 부여되어 있지 아니하며, 단지 부실금융기관으로부터 예금 또는 보험금을 지급 받지 못하게 되는 경우에 예금자보호법에 의하여 보호되는 한도 내에서 예금보험공사에 그 지급을 청구할 수 있을 뿐이고, 계약이전결정에 의하여 일부 예금자 또는 보험계약자가 예금자보호법에 의하여 보호되는 범위를 넘어서 이익을 얻게 된다고 하더라도 이는 계약이전결정에 따른 반사적 이익에 불과한 것이며, 이 건 계약이전으로 ○○생명에 남아 있는 자산이 부채를 초과하게 되어 보험업법의 우선취득권에 의하여 파산재단으로부터 거의 전액을 배당받을 것으로 보이고, 피청구인이 부득이하게 정책목적상 다른 보험계약자에게 반사적 이익을 주게 될 수밖에 없는 경우에 그 이익을 받게 되는 대상자를 재량에 의하여 선정할 수 있으며, 청구인은 ○○그룹의 소속사로서 ○○생명의 경영에 직ㆍ간접적으로 관여하였거나 최소한 관여할 수 있었다고 볼 수 있어 청구인에게는 ○○생명의 부실에 최소한의 도의적인 책임이 있다고 할 수 있으므로 청구인에게 반사적 이익을 주지 않아야 한다는 합당한 이유가 된다고 할 것이다.
따라서, 피청구인이 청구인의 보험계약을 계약이전대상에 포함시키지 아니하였으므로 청구인의 보험계약을 이전대상에서 제외한 부분을 취소하라거나 이 건 처분을 취소하여야 한다는 이유로 한 이 건 청구는 청구인이 본 건 계약이전결정의 상대방이 아니며 이 건 처분의 취소로 인하여 청구인에게 회복되는 법률상의 이익이 있다고도 볼 수 없으므로 이 건 청구는 청구인 적격이 없는 자가 제기한 부적법한 청구이므로 각하되어야 한다.
또한, 청구인은 당초 청구인의 보험계약을 계약이전대상에서 제외한 부분을 취소하라고 청구하였으나, 2001. 8. 28. 이 건 처분을 취소하라고 청구취지의 확장변경을 하였으나 이러한 청구인의 청구취지 확장은 계약이전결정이 있음을 안 날부터 90일이 경과된 후에 제기되어 청구기간이 도과된 부적법한 청구이므로 각하되어야 한다.
(본안에 대한 답변)
가. 2000. 2.경 ○○그룹은 공식적으로 ○○생명보험주식회사와 ○○생명보험주식회사를 인수ㆍ합병하고 상호를 ○○생명으로 변경하였으며, ○○증권 29.5%, ○○기업금융 25.8%, ○○종금 19.9%, 청구인의 계열사인 ○○캐피탈 14.9%, ○○해상화재보험 9.9%의 지분율로 ○○그룹에서 실질적으로 ○○생명을 경영하여 왔다.
나. 2000. 11. 24. 피청구인이 2000. 9.말 현재 ○○생명의 순자산부족액이 6,087억원에 이르는 등 보험영업부문의 적자확대 및 지급여력의 부족 등에 따라 경영개선명령을 하였으나 이를 이행하지 아니하여 정상적인 보험사업의 영위가 어려운 것으로 판단하고 2001. 1. 11. ○○생명을 부실금융기관으로 결정하였다.
다. 공적자금 절감 및 고용안정 도모를 위하여 2001. 1. 27.부터 ○○생명의 공개매각을 추진하였으나 인수를 희망하는 투자자가 없어 2001. 3. 28. 공적자금관리위원회에서 금융제도의 안정성과 국민경제적 손실 등을 종합적으로 감안하여 청산보다는 계약이전방식으로 처리하기로 의결하였다.
라. 금융산업의구조개선에관한법률(이하 “금융구조개선법”이라 한다) 제14조제2항 및 제5항의 규정에 의하면, 이전되어야 할 계약의 범위에 대하여 명시적으로 제한을 하지 아니하고 다만 부실금융기관에 대하여 필요한 범위안에서 계약이전을 할 수 있도록 되어 있으며, 이는 부실금융기관이 갱생의 여지가 없는 경우에 전체적인 금융혼란과 예금자들의 불편이 예상되고 아울러 정부는 예금자보호법에 의하여 예금자들에게 보상을 하여야 하므로 자금의 투입을 최소한으로 막고 금융혼란 및 예금자의 불편을 피하기 위하여 부실금융기관의 일정 보험계약과 일부 재산을 다른 금융기관에 이전하는 것으로 이는 금융산업의 구조개선을 지원하고 금융업무의 효율성을 높이기 위하여 행정청의 고도의 재량적 판단에 의하여 이루어지는 것이다.
마. 이 건 계약이전결정은 금융구조개선법 제14조제2항의 규정에 의하여 행한 것이고, 보험업법 제117조의 규정에 의한 자발적인 계약이전이나 동법 제127조 이하에서 규정하고 있는 강제이전명령과는 그 원인과 법적 성격 등이 본질적으로 다른 것이며, 부실금융기관의 계약이전에 대하여는 금융구조개선법에 규정이 없는 경우에만 보험업법의 관련 규정이 적용된다 할 것이다.
바. 금융구조개선법 및 예금자보호법의 중요한 정책목적의 하나인 도덕적 해이의 방지와 부실책임자에 대한 추궁 측면을 고려하여야 할 것인 바, ○○생명은 ○○그룹의 계열사이고, 청구인도 ○○그룹의 계열사로 있으면서 ○○생명의 경영에 직ㆍ간접적으로 관여하였거나 최소한 관여할 수 있었으므로 청구인에게는 ○○생명의 부실에 최소한의 도의적인 책임이 있다고 할 수 있다.
사. 청구인이 2000. 8. 31.자로 ○○그룹으로부터 계열분리를 하였으나 ○○자동차그룹의 계열사인 ○○캐피탈이 ○○생명의 지분 14.9%를 보유하고 있으며, 1995년 ○○그룹이 그룹차원에서 ○○자동차(주)에 대한 ○○그룹의 우호지분 확보를 위하여 ○○자동차(주)의 주식을 ○○생명(당시 ○○생명)으로 하여금 집중 매입하도록 하고 청구인으로부터 6년간 이자명목으로 239억원 상당을 보험계약 및 유가증권거래 등으로 보전받는 등 주식을 부당하게 매입하여 2○○0. 12. 26.현재 460억원의 평가손실을 발생시킨 사실이 있으며, 이는 청구인을 포함한 ○○그룹이 ○○생명의 부실에 책임이 있다는 것을 보여주고 있다.
아. 청구인은 종퇴보험등의 계약이전이 되지 않을 경우 근로자들이 손실을 입을 것이라고 주장하나, 근로자들이 직접 보험계약의 수익자가 되는 퇴직보험과 달리 종퇴보험등의 경우에는 보험계약의 수익자가 근로자가 아니라 회사이며, 종퇴보험등과 관련하여서는 회사가 근로자들에 대하여 책임을 져야 하므로 청구인의 주장은 청구인이 부담하여야 할 책임을 근로자들에게 전가시키는 주장에 불과하다.
자. 2001. 4. 13.기준 ○○생명의 총 부채는 1조 7,239억원 상당이고, 총 자산은 1조 235억원 상당으로서 부채가 자산을 7,○○4억원 정도 초과하는 상태였는데 피청구인의 계약이전결정에 따라 ○○생명의 부채중 1조 4,296억원 상당의 부채가 ○○생명에 이전된 반면 자산은 6,959억원 상당만이 이전됨으로써 계약이전결정 후 ○○생명에 남아있는 부채는 2,943억원 상당이고 자산은 3,275억원 상당이 되어 자산이 부채를 초과하는 결과가 되어 계약이전결정이 없었을 경우 청구인은 채권의 3분의 2 정도 배당을 받았을 것이나, 계약이전결정으로 인하여 청구인이 ○○생명의 청산절차에 참가하여 배당을 받을 경우 거의 전액배당이 가능하므로 오히려 계약이전결정으로 청구인도 반사적 이익을 보았다고 할 것이다.
차. 부실금융기관인 ○○생명의 파산으로 인하여 관련 예금자 또는 보험계약자의 예상되는 손실을 최소화하며 금융시장의 경색 및 파탄을 막고 국민전체의 부담이 되는 공적자금의 투입을 최소화하기 위하여 공적자금위원회의 의결을 거쳐 관련 법령에 따라 행한 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다.
4. 이 건 청구의 행정심판 적격여부
가. 관계법령
행정심판법 제9조제1항
금융산업의구조개선에관한법률 제10조, 제14조
예금자보호법 제2조
예금자보호법시행령 제3조
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 경영개선불승인통지, 공개매각 공고, 보도자료, 계약이전결정서, ○○생명보험에 대한 부문검사결과 조치안, ○○생명보험에 대한 처리방안 등의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(가) 2○○0. 2. ○○그룹은 공식적으로 ○○생명보험주식회사와 ○○생명보험주식회사를 인수ㆍ합병하고 상호를 ○○생명으로 변경하였으며, ○○생명의 주식에 대하여는 ○○증권 29.5%, ○○기업금융 25.8%, ○○종금 19.9%, 청구인의 계열사인 ○○캐피탈 14.9%, ○○해상화재보험 9.9%의 지분으로 되어 있다.
(나) 피청구인은 2000. 11. 24. ○○생명의 순자산부족액이 6,087억원에 이르는 등 보험영업부문의 적자확대와 자금여력이 부족하게 되어 ○○생명에게 경영개선명령을 부과하자 ○○생명이 2000. 12. 14. 경영개선계획서를 제출하였으나 피청구인은 자본확충 없이는 경영정상화가 곤란하다는 이유로 동 계획을 불승인하고 2000. 12. 22. ○○생명에 대하여 부실금융기관으로 결정한다는 사전통지서를 발송한 후 2001. 1. 11. ○○생명을 부실금융기관으로 결정하였으며, 2001. 1. 27. ○○생명의 공개매각 추진방침을 발표하였으나 인수희망자가 없었다.
(다) 2001. 3. 28. 공적자금관리위원회에서는 부실금융기관으로 지정된 ○○생명은 청산을 하는 것보다는 계약이전방식으로 처리하는 것이 국민경제적 손실을 감안한 공적자금 투입의 최소화와 그 효율의 극대화를 달성할 수 있는 방안임을 인정하고 ○○생명의 대주주와 경영진 등 부실책임자에 대하여 민ㆍ형사상 책임을 철저히 추궁하는 방안을 강구하도록 의결하였다.
(라) 피청구인은 2001. 4. 4. 계약이전결정을 위한 사전통지를 하고 의견제출기회를 부여하였으나 ○○생명은 2001. 4. 12. 의견없음을 통보하였고, 인수금융기관인 ○○생명은 2001. 4. 12. 이사회의 결의를 거쳐 계약이전결정에 대한 동의확인서를 피청구인에게 제출하였으며 2001. 4. 13. 계약이전결정을 하였다.
(마) ○○생명에대한 계약이전결정서에 의하면, 예금자보호법에서 보호받지 아니하는 보험(종퇴보험등)계약(약 4,341억원)중에서 청구인 등 16개사(○○그룹 관련사)의 보험계약 약 2,712억원(청구인 약 1,960억원)과 위 16개사의 대출 및 채권 약 758억원은 이전대상에서 제외된다고 되어 있다.
(바) 피청구인이 계약이전결정을 한 후 작성한 보도자료에 의하면, ○○생명이 보유하고 있는 보험계약은 전부 ○○생명으로 이전되며 이전되는 계약의 책임준비금에 상당하는 재산도 이전되나 대주주인 ○○그룹의 부실책임을 추궁하기 위하여 ○○그룹 관련사의 예금자보호대상이 아닌 법인 보험계약 및 대출ㆍ채권은 이전대상에서 제외하였다고 되어 있다.
(사) ○○생명에 대한 부문검사결과보고서에 의하면, 1995. 5. 13.∼12. 12. ○○자동차에 대한 ○○그룹의 우호지분확보를 목적으로 합리적 투자분석과 리스크 관리대책없이 ○○자동차주식 334만 7,○○0주를 집중매입(매입금액 484억원)하였고 이와 관련하여 청구인으로부터 6년간 동 주식매입금액에 대한 이자명목으로 239억원 상당을 보험계약 및 유가증권 거래 등으로 보전받는 등 주식을 부당하게 매입한 결과 2000. 12. 26. 현재 460억원의 평가손실이 발생되었다는 이유로 ○○생명의 전 대표이사에 대하여 6월의 업무집행정지처분을 한 것으로 되어 있다.
(아) 2000. 8. 23. 청구인 등 10개사는 대규모기업집단인 ○○로부터 계열제외를 요청하여 2000. 8. 31. 공정거래위원회는 공정거래법상 독립경영인정기준 등 계열분리요건을 모두 충족하였다는 이유로 계열분리를 인정하였으며 그 10개사에는 ○○생명의 주주인 ○○캐피탈(14.9%)이 포함되어 있다.
(자) 2001. 4. 13. 기준으로 작성되고 ○○생명 대표관리인과 ○○생명의 대표이사가 날인한 자산ㆍ부채 평가조정 요약정산표에 의하면, ○○생명의 총 부채는 약 1조 7,239억원이고, 총 자산은 약 1조 235억원으로서 부채가 자산을 약 7,○○4억원 정도 초과하는 상태였는데 피청구인의 계약이전결정에 따라 ○○생명의 부채 중 약 1조 4,296억원의 부채가 ○○생명에 이전된 반면 자산은 약 6,959억원만이 이전됨으로써 계약이전결정 후 ○○생명에 남아 있는 부채는 약 2,943억원이고 자산은 약 3,275억원이 되어 자산이 부채를 초과한다고 되어 있다.
(차) 청구인은 2001. 7. 12. 청구인의 보험계약을 계약이전대상에서 제외한 부분을 취소하라고 청구하였고, 2001. 8. 28. 이 건 처분을 취소하라는 예비적 청구취지를 추가하였다.
(2) 먼저 주위적 청구에 대하여 살피건대, 청구인은 피청구인이 이 건 계약이전결정을 하면서 청구인의 보험계약을 이전대상에서 제외한 부분의 취소를 구하고 있는 바, 그 취지는 이전대상에서 청구인의 계약이 제외된 것을 하나의 처분으로 보고 그 제외처분의 취소를 구하거나 청구인의 보험계약에 대한 이전결정이나 이전결정명령을 구하는 데에 있는 것으로 보인다. 우선 피청구인이 이 건 계약이전결정을 하면서 그 이전대상 보험계약에서 청구인의 보험계약을 제외하도록 한 것이 처분(제외처분)에 해당하는지에 대해 보면, 피청구인의 이건 처분은 피청구인의 특별한 행위(결정)가 없으면 당연히 이전될 청구인의 보험계약을 특별히 그 이전대상에서 제외되도록 한 것이 아니라 적극적으로 ○○생명의 보험계약 중 일정범위를 정하여 그 계약을 ○○생명으로 이전시킨 것으로서 비록 피청구인이 이건 처분서에서 이전대상계약의 범위로부터 청구인의 보험계약이 제외되도록 명시하고 있다 하더라도 이는 이전되는 보험계약의 범위를 명확히 하기 위한 것에 지나지 않는 것이어서 제외를 명시한 부분 자체가 이건 이전결정과 구분되는 독립된 처분에 해당하는 것은 아니라고 할 것이므로 이를 제외처분으로 보아 그 취소를 구하는 청구인의 청구는 처분이 아닌 사항을 대상으로 하는 것이어서 부적법한 청구라고 할 것이다.
한편 청구인의 청구취지를 청구인의 보험계약에 대한 이전결정이나 이전결정명령을 구하는 의무이행심판을 청구하고 있는 것으로 보면, 의무이행심판은 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 심판(행정심판법 제4조)이므로 이러한 심판청구 역시 그 대상이 되는 거부처분이나 부작위가 존재하고 있어야 할 것이나 이건 심판을 제기하기 전에 청구인이 피청구인에 대해 청구인의 보험계약의 이전결정을 신청하여 거부되었거나 피청구인이 그에 대한 결정을 하지 아니하여 부작위 상태에 있다고 볼만한 자료는 전혀 찾아 볼 수 없으므로 이 경우에도 역시 부적법한 심판청구임을 면할 수 없다 할 것이다.
그렇다면 청구인의 주위적 청구는 어느 모로 보나 부적법한 청구라고 할 것이다.
다음으로 예비적 청구에 대하여 살피건대, 행정심판법 제9조제1항의 규정에 의하면, 행정심판의 청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있도록 되어 있고, 이 건 처분은 청구외 ○○생명에 대한 것이어서 청구인은 이 건 처분의 직접적인 상대방은 아니라고 할 것이나 처분의 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 처분의 취소나 변경을 구할 법률상의 이익을 가지는 경우에는 행정심판의 청구를 제기할 수 있다고 할 것이며, 이 경우 법률상의 이익을 가지는지 여부는 당해 처분의 근거가 된 법규가 그 제3자의 개별적ㆍ구체적 이익을 보호하는 것을 목적으로 하여 행정권의 행사에 제약을 가하고 있는지에 따라 결정된다고 할 것이다.
그런데, 부실금융기관에 대한 계약이전결정에 관하여 규정하고 있는 금융구조개선법 제1조, 제14조 내지 제14조의8 등의 관련 규정을 종합해 보면 동 계약이전결정은 금융산업의 구조개선을 지원하여 금융기관간의 건전한 경쟁을 촉진하고 금융업무의 효율성을 높임으로써 금융산업의 균형있는 발전에 기여함을 그 목적으로 하는 것이고(제1조), 계약이전결정의 효력이나 절차와 관련해서도 이전결정대상 계약상의 권리의무의 이전ㆍ승계 등과 청문, 재정경제부장관과의 협의, 관리인 선임 등에 관하여 규정(제14조의2 내지 제14조의8 등)하고 있을 뿐, 특별히 청구인과 같은 부실금융기관과의 계약당사자 일반의 개별적ㆍ구체적 이익을 보호하기 위하여 규정하고 있는 것은 발견되지 아니한다.
그렇다면, 피청구인이 부실금융기관에 대한 계약이전결정을 함으로써 이전대상이 된 계약의 당사자가 그로 인하여 당해 부실금융기관과 체결하였던 계약의 이행을 보호받게 되는 등의 이익을 얻었다 하더라도 이는 법률이 보호하고 있는 이익이라기보다는 단순한 반사적 이익 또는 사실상의 이익이라고 할 것이다. 따라서 위 ○○생명에 대한 피청구인의 이 건 계약이전결정에 의한 이전대상계약의 범위에서 청구인의 계약이 제외됨으로써 상대적으로 청구인이 불이익을 입었다 하더라도 이 또한 반사적 또는 사실상의 불이익에 지나지 아니한다고 할 것이어서 그로 인하여 청구인의 법률상 이익이 침해되었다고는 할 수 없다 할 것이다.
따라서 이 건 처분의 전부 또는 일부의 취소를 구하는 청구인의 이 건 주위적 및 예비적 행정심판심판의 청구는 모두 청구인 적격이 없는 자가 제기한 부적법한 청구라고 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.