태양광 발전사업 허가신청 반려처분 취소청구

청구인의 청구를 기각한다.

1. 사건개요 청구인은 농업진흥구역 내 염해간척지인 ‘○○남도 ○○군 ○○면 ○○리 730번지 일대의 1,130,444㎡’(341,959평, 이하 ‘이 사건 발전사업 부지‘라 한다)에 설비용량 90MW의 태양광 발전설비를 설치하고자 2018. 4. 4. 피청구인에게 태양광 발전사업(2단계) 허가를 신청(이하 ’이 사건 신청‘이라 한다)하였고, 제217ㆍ218차 전기위원회에서 이 사건 발전사업 부지에 위 발전설비를 설치하는 것에 대해 법적인 제약요건이 현실적으로 존재하므로 이 사건 신청을 불허한다고 의결하자, 피청구인은 2018. 7. 2. 청구인에게 위 전기위원회의 심의결과를 이유로 태양광 발전사업(2단계) 허가신청 반려처분(이하 ’이 사건 처분‘이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 피청구인은 이 사건 처분 통보서에 허가요건 중 어느 요건을 갖추지 못한 것인지 등에 대한 구체적인 처분 사유를 밝히고 있지 않은 점, 전기사업 허가요건은 「전기사업법」제7조제5항에 규정되어 있는데, 위 허가요건에 ‘발전사업 부지’와 관련된 내용이 없음에도 불구하고 ‘발전사업 부지에 법적인 제약요건이 있다’는 이유로 이 사건 처분을 한 것은 피청구인의 월권행위인 점, 정부는 관계부처 합동 ‘재생에너지 3020 이행계획’ 등을 통해 ‘농업진흥구역 중 염해피해 간척농지는 태양광 용도로 일시사용(20년)을 허용하겠다’는 입장을 발표하였음에도 이 사건 처분을 하여 정부시책을 신뢰하고 자금을 투입하면서 사업을 진행한 청구인에게 막대한 경제적 손해 등을 부담시키고 있는 점 등을 고려할 때 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 이 사건 신청에 대한 관계기관의 의견조회 결과 농림축산식품부에서는 향후 농지법령을 개정할 계획이지만 현 상황에서는 이 사건 발전사업 부지가 태양광 발전소 설치가 제한되고 있으므로 검토가 불가하다는 회신을 한 점, 전기위원회는 「농지법」 제32조에 따라 이 사건 발전사업 부지에 태양광 발전소를 설치하는 것은 현실적으로 법적인 제한요인이 있다는 이유로 불허가 의결을 한 점, 피청구인은 「전기사업법」 제7조제2항의 규정에 따라 전기위원회의 심의 의결된 사항에 반하여 발전사업 허가를 결정하는 것이 바람직하지 않은 점 등을 고려할 때 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 행정절차법 제23조 전기사업법 제7조제1항ㆍ제2항ㆍ제5항 전기사업법 시행규칙 제7조제3항, 별표 1 농지법 제32조 5. 인정사실 다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 청구인과 피청구인이 제출한 시험성적서, 관련 보도자료, 제217ㆍ218차 전기위원회 심의안건, 법률자문 의견서, 처분서 등 각 사본의 기재내용에 의하여 이를 인정할 수 있다. 가. 청구인은 신재생에너지(태양광 등) 발전사업 등을 할 목적으로 2018. 3. 20. ○○남도 ○○군 ○○면 ○○로 829에 설립된 법인이고, 청구인의 주주명부에 따르면, 청구인 대표이사 김○○는 60%의 지분을, 청구 외 농업회사법인 ○○팜(주)(이하 ‘○○팜(주)’라 한다)가 40%의 지분을 보유하고 있다. 나. 청구인 및 ○○팜(주) 등은 이 사건 발전사업 부지를 포함한 4,547,621㎡(1,375,656평)에 총 설비용량 300MW 규모의 대단위 태양광 발전사업을 준비 중에 있고, ○○팜(주)는 2017. 11. 29. 피청구인으로부터 총 설비용량 300MW 중 6MW에 대한 사업허가를 받은 사실이 있으며, ○○팜(주)는 2018. 1. 23. 한국전력공사와 ‘전남 ○○군 ○○도 태양광 융ㆍ복합사업 공동개발 협력 양해각서’를 체결하였다. 나. 이 사건 발전사업 부지는 「농지법」상 농업진흥구역인 염해 간척지로서, 자산양수도 계약서에 따르면, ○○팜(주)가 2016. 6. 24. 매도인(농업회사법인 ○○ 유한회사)으로부터 145억원에 매입하였는데, 이 사건 발전사업 부지 등을 매입하기 위해 ○○팜(주)가 지출한 대출이자비용 등 금융비용은 약 25억원이다. 다. 이 사건 발전사업 부지의 토양에 대하여 Inter○○ 社에서 2017. 10. 31.자 발행한 시험성적서에 따르면, 염소 농도는 평균 6,960 mg/kg(ppm)으로 측정되었고, 현장사진 등에 따르면, 이 사건 발전사업 부지는 바닷물에 잠겨 있으며 현재 지역주민 등이 양식장(새우, 우럭)으로 사용하고 있다. 라. ‘간척지 영농에 적합한 작물과 재배정보 고시’(농촌진흥청고시 제2018-13호, 2018. 6. 8. 시행)에 따르면, 토양염농도에 따른 작물 재배정보는 다음과 같다. - 다 음 - 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> ※ 비고: 간척지 적합 작물과 그 품종의 재배를 위한 토양염농도는 작물 재배전 토양 전기전도도(EC, dS/m)를 기준으로 한다. [토양염농도(%) = 토양전기전도도(dS/m) × 0.064] 마. 2017년 12월 발표한 관계부처 합동 ‘재생에너지 3020 이행계획’의 ‘Ⅲ. 보급목표 - 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 국민참여 확대 - 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 농촌지역 태양광 활성화(농식품부ㆍ지자체ㆍ산업부 협업) 부분(5쪽)’에 따르면 정부는 농업인 참여 활성화를 위하여 농업진흥구역 내 염해간척지 등에 태양광 설치를 활성화(2030년까지 10GW)할 것이라고 기재되어 있다. 바. 국무조정실 및 국무총리비서실에서 대통령 주재 규제혁신 토론회 개최와 관련하여 2018. 1. 19. 배포한 보도자료에 따르면 다음과 같이 기재되어 있다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 사. 2018. 3. 27.자 사업참여자협약서에 따르면, 청구인은 이 사건 신청을 위하여 해당 사업의 인허가를 모두 득할 것을 전제로 자기자본금 투자 의향 협약을 하였고 각 사업참여자별 출자지분율은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 총사업비 약 1,340억 원(총 300MW 5,600억 원 중) ○ 사업참여자별 출자지분율 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 아. 청구인은 이 사건 발전사업 부지에 설비용량 90MW의 태양광 발전설비를 설치하기 위해 2018. 4. 4. 피청구인에게 이 사건 신청을 하였고, 피청구인은 2018. 5. 14. 전기위원회에 이 사건 신청에 대하여 ‘재생에너지 3020 이행계획’에 따라 염해농지를 활용하고자 하는 90MW 대규모 프로젝트이며 위 발전사업이 원활히 추진될 수 있도록 발전사업 허가 신청을 검토하여 줄 것을 요청하는 문서를 발송하였다. 자. 이 사건 신청에 따라 전기위원회 사무국에서 작성한 제217차(2018. 5. 24.) 전기위원회 안건의 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 사업개요 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> ○ 관계기관 의견(○○군, 농림축산식품부, 산업부) - (○○군청) 발전소 예정부지는 「농지법」 제32조에 의거 농업진흥구역에는 태양광 발전사업이 불가하고, 발전소 건설 추진에 따른 주변 민가에 소음 공해 등 환경문제 발생이 우려되며, 동 발전사업의 중요성을 감안하여 군 차원에서 공청회 등의 개최 필요성 제기 - (농림축산식품부) 염해 간척지는 「농지법」 제32조에 따라 농업진흥구역으로 태양광설치가 제한되는 사항임. 다만, 산업통상자원부의 ‘재생에너지 3020 이행계획’에 따라 염해 간척지에 타용도 일시 사용을 허용할 계획이고, 입지기준을 마련 후 농지법령을 개정(2018년 말)할 계획임. 따라서 현재 입지기준이 마련되지 않은 상황에서 해당 부지의 태양광 발전설비 설치 가능 여부는 검토 불가 - (산업부 신재생에너지사업단) 동 태양광 발전사업은 농촌지역 태양광 활성화 방안으로 추진되는 것으로 산업통상자원부의 ‘재생에너지 3020 이행계획’에 부합되며, 동 발전사업이 원활히 추진될 수 있도록 협조를 요청 ○ 사무국 검토의견 - 동 사업은 전기사업의 허가기준(재무능력, 기술능력, 사업의 이행가능성 여부)을 충족하는 것으로 판단됨 - 동 발전사업 관련 상당수의 주민동의서가 확보된 바 있기에 ○○군 차원에서 공청회 개최 필요성을 제기한 사항은 추후 개발행위 허가 과정에서 추진해 나가는 것이 바람직 - ‘재생에너지 3020 이행계획’에 의거 농업진흥구역 지정 등에 관한 주무부처인 농림축산식품부는 농업진흥구역 내 염해간척지에 태양광 설립이 가능토록 향후 추진계획을 적극적으로 표명하고 있기에, 지자체 등이 우려하는 발전소 부지의 적정성에 관한 문제는 조만간 해소될 것으로 예상됨 ※ 이 사건 발전사업 부지 인근마을 142세대 중 129세대 동의 확보(90.8%) - 따라서 산업통상자원부 ‘재생에너지 3020 추진계획’의 차질없는 추진계획에 근거하여 사업주체가 사전적 준비를 도모할 수 있도록 발전사업 허가의 우선적 조치가 필요한 것으로 판　단(이하 생략) 차. 제217차 전기위원회는 2018. 5. 24. 이 사건 신청에 대하여 참석위원 8명 중 과반수 이상의 의견으로 법률자문 등을 거친 후에 차기 위원회에서 재심의하는 것으로 의결하였다. 카. 피청구인은 다음과 같이 법률자문을 받았다. - 다 음 - ○ 질의 요지 - 청구인은 정부의 ‘재생에너지 3020 이행계획’에 기반하여 이 사건 신청을 하였는데, 본건 사업 예정부지가 농업진흥구역 내에 위치하고 있어, 「농지법」 제32조 및 제34조 등에 따라 태양광 발전소 건설이 현실적으로 곤란한 상황에서 ① 발전소 예정부지의 규제 상황이 발전사업 허가 요건에 해당되는지 여부, ② 발전소 예정부지의 규제 상황이 발전사업 허가의 가부를 결정하는 필수 요인인지 여부, ③ 향후 개별법에 따른 예정부지의 규제 해소 전망을 근거로 발전사업 허가가 가능한지 여부 ○ 변호사 이○○, 정○○(○○ 법률사무소)의 의견 - ① 발전소 예정부지의 규제 상황은 발전사업 허가 여부를 결정하는데 있어 원칙적으로 고려해야 할 허가요건 중 하나에 해당하나, ② 발전사업 허가의 성질상 발전소 예정부지의 규제 상황이 발전사업 허가의 가부를 결정하는 데 있어 필수요소는 아니라고 해석됩니다. ③ 본 사안의 경우 향후 「농지법」 등 개별법에 따른 예정부지의 규제 해소 전망을 근거로 발전사업 허가를 하는 것이 가능하다고 판단됨 ○ 법무법인(유한) ○○(담당변호사 이○○, 박○○)의 의견 - ①, ② 발전소 부지에 대한 규제상황의 경우 발전사업 허가의 직접적 요건은 아니라고 하더라도 사업이 계획대로 수행될 수 있을 것인지 여부를 판단하기 위한 간접적 요소가 될 수 있으므로, ③ 만일 발전사업과 양립할 수 없는 규제가 존재하고 그것이 해소될 가능성 역시 객관적으로 없는 경우에는 위와 같은 요건을 충족하지 못하는 것으로 볼 수 있을 것이지만, 본건과 같이 비록 발전소 부지에 대한 규제가 존재하더라도 여러 가지 정황상 그것이 해소될 것으로 예상되는 경우에는 위와 같은 요건은 충족하는 것으로 보고 발전사업허가를 할 수 있다고 할 것임 타. 제218차 전기위원회는 2018. 6. 28. 이 사건 신청에 대하여 이 사건 발전사업 부지와 관련하여 법적인 제약요건이 현실적으로 존재한다는 이유로 보류(불허가) 의결을 하였고, 피청구인은 2018. 7. 2. 위 전기위원회의 심의결과를 이유로 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - ○ 귀사가 신청한 「○○ ○○팜앤○○시티 태양광 발전사업(2단계) 허가」건은 전기위원회 심의(제2○○차 및 제2○○차) 결과를 반영하여 불허가로 결정하고 신청서류 일건을 반려합니다. - 전기위원회 심의결과: 전기사업 허가요건 미충족 ㆍ(사유) 발전사업 부지 관련, 법적인 제약요건이 현실적으로 존재하므로 불허가함이 타당함 파. 발전사업세부허가기준(산업통상자원부고시 제2014-82호, 2014. 5. 21. 시행) 별표 1(발전사업허가 심사기준)에 따르면, 심사항목 및 심사기준은 다음과 같다. - 다 음 - 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img>〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 하. 우리 위원회가 조사한 바에 따르면, 청구인이 이 사건 신청과 관련된 허가를 득한 이후에 최종적으로 사업을 수행할 수 있을 때까지 거쳐야 할 인허가 목록은 다음과 같다. - 다 음 - 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> ※ 일부 인허가는 동시에 진행가능하거나 일부 기간이 겹칠 수 있음 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「행정절차법」 제23조제1항에 따르면, 행정청은 처분을 할 때에는 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우(제1호), 단순ㆍ반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우(제2호), 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우(제3호)를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다고 되어 있다. 2) 「전기사업법」제7조제1항 및 제2항에 따르면 전기사업을 하려는 자는 전기사업의 종류별로 산업통상자원부장관의 허가를 받아야 하고, 산업통상자원부장관은 전기사업을 허가 또는 변경허가를 하려는 경우에는 미리 전기위원회의 심의를 거쳐야 한다고 되어 있다. 3) 「전기사업법」 제7조제5항에 따르면, 전기사업의 허가기준은 전기사업을 적정하게 수행하는 데 필요한 재무능력 및 기술능력이 있을 것(제1호), 전기사업이 계획대로 수행될 수 있을 것(제2호), 그 밖에 공익상 필요한 것으로서 대통령령으로 정하는 기준에 적합할 것(제5호)으로 되어 있으며, 같은 법 시행규칙 제7조제3항에 따르면, 법 제7조제5항제2호에 따른 전기사업이 계획대로 수행될 수 있는지에 대한 심사기준은 전기설비 건설 예정지역의 수용(受用) 정도가 높을 것(제1호), 별표 1 제1호바목부터 자목까지의 계획이 구체적이며 실현 가능할 것(제2호), 발전소를 적기에 준공하고, 발전사업을 지속적ㆍ안정적으로 운영할 수 있을 것(제3호)으로 정하고 있다. 그리고 같은 법 시행규칙 별표 1 제1호 바목부터 자목까지의 계획이란 부지의 확보 및 배치 계획[석탄을 이용한 화력발전의 경우 회(灰)처리장에 관한 사항을 포함한다](바목), 전력계통의 연계 계획(발전사업 및 구역전기사업의 경우만 해당한다)(사목), 연료 및 용수 확보 계획(발전사업 및 구역전기사업의 경우만 해당한다)(아목), 온실가스 감축계획(화력발전의 경우만 해당한다)(자목)을 말한다. 4) 「농지법」 제32조제1항에 따르면 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련되지 아니한 발전사업 부지이용행위를 할 수 없다고 되어 있다. 나. 판단 1) 이 사건 처분에 절차적 하자가 있는지 여부에 대한 판단 청구인은 이 사건 처분 통보서에 청구인이 허가요건 중 어느 요건을 갖추지 못한 것인지 등에 대한 구체적인 처분 사유를 밝히고 있지 않으므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 주장하나, 「행정절차법」 제23조 제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있고, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 따라서 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다고 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2013.11.14, 선고, 2011두18571, 판결 참조). 위 인정사실에 따르면, 이 사건 처분서에 ‘발전사업 부지 관련, 법적인 제약요건이 현실적으로 존재하므로 불허가함이 타당’하다고 기재되어 있어 청구인이 이 사건 처분의 원인이 이 사건 발전사업 부지와 관련한 법적인 제약에 따른 것임을 알 수 있는 점, 청구인이 정부 시책을 신뢰하였다고 주장하는 ‘재생에너지 3020 이행계획’ 및 대통령 주재 규제혁신 토론회 개최 관련 2018. 1. 19.자 보도 자료에도 농업진흥구역 내 농지로 사용이 어려운 염해피해 간척지의 경우에도 태양광 시설 설치가 불가한 기존의 규제를 개선하겠다는 취지로 기재되어 있는 점, 청구인은 이 사건 발전사업 부지가 비록 ‘농촌진흥구역’ 내에 위치하고 있으나 염해피해 간척농지로서, 작물 재배의 부적합을 입증하기 위하여 관련 시험기관으로부터 염소 측정을 받은 점 등을 종합하여 볼 때 청구인은 ‘이 사건 발전사업 부지가 농업진흥구역 내에 위치하여「농지법」제32조에 저촉된다는 것’이 이 사건 처분의 근거 및 이유임을 충분히 알 수 있었다고 보이므로 청구인의 주장을 받아들이기 어렵다. 2) 이 사건 처분에 실체적 하자가 있는지 여부에 대한 판단 청구인은 전기사업법령에 규정된 허가요건에 ‘발전사업 부지’와 관련된 내용이 없음에도 불구하고 ‘발전사업 부지에 법적인 제약요건이 있다’는 이유로 이 사건 처분을 한 것은 피청구인의 월권행위라는 취지로 주장한다. 그러나 전기사업법령에서 ‘전기사업이 계획대로 수행될 수 있을 것’을 그 허가기준 중 하나로 정하고 있는 점, 위 허가기준은 ‘발전소를 적기에 준공하고, 발전사업을 지속적ㆍ안정적으로 운영할 수 있을 것’과 ‘부지의 확보 및 배치 계획 등의 계획이 구체적이고 실현 가능할 것’ 등을 심사기준으로 두고 있는 점, 피청구인이 전기사업을 허가하려는 경우에는 미리 전기위원회의 심의를 거쳐야 하므로, 전기위원회가 해당 전기사업이 계획대로 수행될 수 있을지 여부를 판단하고자 농림축산식품부에 의견을 요청하였고, 농림축산식품부는 이 사건 발전사업 부지가 농업진흥구역으로서「농지법」 제32조에 따라 태양광설치가 제한되는 사항임을 언급하며, 현재 입지기준이 마련되지 않은 상황에서 해당 부지의 태양광 발전설비 설치 가능 여부는 검토가 불가하다고 회신한 점, ④ 현행「농지법」상 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련되지 아니한 발전사업 부지이용행위를 할 수 없다고 되어 있는바, 전기위원회는 현실적으로 이 사건 발전사업 부지에 현행법상의 제약요건이 있다는 이유로 불허가 의결한 점 등을 종합해 볼 때, 이 사건 신청이 「전기사업법」 제7조제5항 및 같은 법 시행규칙 제7조제3항 등에서 정하고 있는 허가기준 ‘전기사업이 계획대로 수행될 수 있을 것’을 충족하지 못하였다 할 것이므로, 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.