수의계약 참가제한처분 취소청구

피청구인이 2014. 12. 1. 청구인에게 한 6개월의 수의계약 참가제한처분을 취소한다.

1. 사건개요 청구인이 서울특별시 ○○고등학교(이하 ‘○○고’ 또는 ‘이 사건 학교’라 한다)에서 발주한 ‘○○고 2014년 12월 ∼ 2015년 2월 급식식자재(축산물) 소액수의 견적입찰’(이하 ‘이 사건 입찰’이라 한다)에 참가하여 낙찰자로 선정되었으나, 정당한 이유 없이 계약에 응하지 않았다는 이유로 피청구인은 2014. 12. 1. 「지방자치단체 입찰 및 계약집행 기준」(구 안전행정부 예규 제103호, 2014. 7. 31., 이하 같다) 제5장 수의계약 운영요령 <별표 1> 수의계약 결격사유 제6항에 따라 청구인에게 6개월(2014. 12. 1. ∼ 2015. 5. 31.)의 수의계약 참가제한처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 이 사건 학교로부터 수의계약 결격업체 제재내용을 공문이 아닌 구두상으로 전달을 받았기 때문에 수의계약 제재처분을 미연에 방지할 수 없었고, 청구인은 2014. 12. 1. 피청구인이 홈페이지에 게시한 ‘수의계약 결격업체’ 내용을 보고 비로소 처분내용을 알게 되었으며, 청구인은 현재까지 이 사건 처분서를 받지 못하였는데 행정처분서가 없는 처분은 무효 또는 취소요인이고, 이 사건 처분은 「행정절차법」 제21조, 제24조 및 제26조를 위반하여 청구인에게 충분한 의견제출 기회를 주지 않는 등 절차적 하자가 있어 위법하다. 나. 견적 품목 중 2번과 8번의 닭고기, 쇠고기 등 납품여부와 관련하여 청구인은 식육포장처리업(비과세)의 허가업체로 식육가공처리업(과세)의 허가는 취득하지 않았고, 입찰 공고문의 식품명에 표기된 제품과 식품 설명이 동일하지 않아 청구인의 직접 제조, 생산이 불가하여 대체품목으로 조정하고자 하였으며, 이 과정에서 학교측과 원만한 협의가 이루어지지 아니하여 계약포기서를 제출한 것으로 정당한 사유 없이 계약을 포기한 것이 아니다. 다. 이 사건 입찰은 서울특별시 ○○구 소재 학교의 급식식자재 납품과 관련된 사안으로 초등학교는 해당 권역에 대해서만 제재하는 것과 달리, 피청구인이 청구인에게 서울시 전역에 대하여 수의계약 결격업체로 제한하는 것은 과도한 처분이고, 계약 포기의 배경 등에 대한 참작이나 초범에 대한 감경도 없이 6개월간 서울특별시를 구역으로 하는 수의계약 참가제한은 부당하다. 라. 피청구인의 수의계약 참가제한 처분은 행정청의 대내적인 효과를 넘어서 청구인의 법적인 권리(계약 참가 및 계약체결의 자유, 사업수행의 자유 등)를 제한하고 수의계약을 참가하지 않아야 하는 부작위 의무를 외부적으로 부과하여 청구인에게만(개별성) 직접적이고 구체적인 법적 효과를 미치므로 행정심판법상 처분에 해당한다. 마. 처분의 통지는 문서로 하여야 하는데 피청구인은 문서로 하지 않았고, 이 사건 학교가 축산물과 공산품을 분리하여 별도로 기재하여야 함에도 식품명에는 ‘축산물’로 설명하여 축산회사인 청구인이 당연히 납품가능한 것으로 판단하였으나, 세부 식품설명에는 ‘특정회사’의 ‘공산품’을 기재하여 납품이 원칙적으로 불가능하는 등 청구인이 계약을 하지 못한 ‘정당한 이유’가 있으며, 피청구인은 이 사건 처분을 하기 위해서는 청문을 반드시 하여야 하는데 이를 결한 하자가 있고 이 사건 처분을 하면서 필요적 절차인 사전통지를 하지 않았으며 의견제출의 기회를 청구인에게 주지 않았으므로 이 사건 처분은 위법하다. 바. 청구인은 6개월간 서울권 전역에 걸쳐서 수의계약 입찰에 참가할 수 없어 실질적으로 청구인이 입게 되는 매출 손실이 약 80억원에 달해 이 사건 처분으로 인해 얻는 공익보다 침해되는 사익이 현저하게 크기 때문에 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용하였다. 3. 피청구인 주장 가. 「지방자치단체 입찰 및 계약집행 기준」에 따른 수의계약 결격 대상자는 행정청이 해당 대상자에 대하여 수의계약의 견적서 제출을 제한하는 처분을 하거나, 이에 준하여 권리를 제한하는 별도의 통보를 함으로써 수의계약 결격업체로서 특정이 되는 것이 아니라, 최근 6개월 이내에 정당한 이유 없이 계약에 응하지 아니하거나 포기서를 제출한 사실이 있는 자와는 수의계약을 체결하지 않음으로써 비로소 해당 대상자는 사실상의 수의계약 체결에 제한을 받는 것에 불과하므로 이 사건 심판청구는 부적법하여 각하되어야 한다. 나. 청구인은 입찰 공고문에 명시된 품목을 제대로 확인하지 아니하고 입찰에 참가한 책임이 있고, 낙찰이 된 후에야 품목을 확인하여 납품이 불가하다고 포기서를 제출한 것은 정당한 이유 없이 계약에 응하지 않거나 포기서를 제출한 자에 해당하므로, 피청구인이 열린 서울교육에 청구인을 수의계약 결격업체로 게시한 것은 정당하다. 다. 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 ‘지방계약법’이라 한다) 제3조에서 교육ㆍ과학 및 체육에 관한 사항에 관하여는 “지방자치단체의 장” 또는 “특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사”는 “교육감”으로 본다고 규정하고 있는데, 교육감으로 통일되어 있는 지방계약법 제3조의 취지상 시ㆍ도교육감을 기준으로 해당 자치단체를 구분하여야 할 것인바, 서울특별시교육청 및 소속 기관과 수의계약 과정에서 발생한 사유로 인한 수의계약 결격업체에 대한 지역범위는 해당 자치단체가 기준이므로 서울특별시교육청 및 그 산하기관에 적용된다. 라. 피청구인이 청구인을 수의계약 결격업체로 등록한 것은 지방계약법 시행령 및 「지방자치단체 입찰 및 계약집행 기준」에서 정한 수의계약 결격사유에 해당되는 사항에 대하여 공지한 것에 불과한 것이므로 법령과 예규에서 정한 결격기간(6개월)을 피청구인이 임의로 조정하거나 감경할 여지가 없다. 4. 관계법령 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제31조 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제30조, 제92조 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 제76조 지방자치단체 입찰 및 계약집행 기준 제5장 수의계약 운영요령 별표 1 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 보충서면, 입찰 공고문, 낙찰(계약)포기서, 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. ○○고 교장은 2014. 11. 20. eaT(농수산물사이버거래소) 시스템으로 다음과 같이 이 사건 입찰 공고를 하였다. - 다 음 - □ 입찰내역 ○ 건명 : ○○고 2014년 12월 ∼ 2015년 2월 급식식자재(축산물) 소액수의 전자견적 제출공고 ○ 기초가격 : 1,259만 9,650원 ○ 입찰기간 : 2014. 11. 20. 11:00 ∼ 2014. 11. 26. 10:00 ○ 개찰일시 및 장소 : 2014. 11. 26. 11:00, 입찰집행관 PC ○ 납품기간 : 2014. 12. 1. ∼ 2015. 2. 28. ○ 납품방법 : 발주서에 의한 분할 납품 ○ 규격 및 수량 : 발주서 참조 □ 입찰 및 계약방식 ○ 전자입찰방식에 의한 총액입찰임 ○ 예정가격의 90.0% 이상 입찰가 중 최저가인 자를 낙찰자로 선정함 □ 입찰보증금 납부 및 귀속 ○ 낙찰자가 소정의 기한 내에 계약을 체결하지 아니한 경우에는 낙찰금의 5/100에 해당하는 입찰보증금을 본 기관에 현금으로 납부하여야 하며, 부정당업자로 입찰 참가자격 제한 처분을 받을 수 있음 □ 기타 참고사항 ○ 입찰에 참가하는 자가 입찰공고문, 현품설명서 등 발주서, 농수산물사이버거래소 이용약관 및 전자입찰유의서, 물품구매계약 일반조건, 청렴서약서 등 기타 입찰에 필요한 모든 사항을 숙지하지 못하여 발생하는 책임은 전적으로 입찰자에게 있음 ○ 기타 공고문에 명시하지 않은 사항은 관계 법령에 준함 □ 붙임 ○ 12, 2월 전자입찰품목(축산물) ○ 「지방자치단체 입찰 및 계약집행 기준」 ○ 청렴계약서 나. 2014. 11. 26. 개찰을 실시한 결과 이 사건 입찰에 총 13개 업체가 참가하여 제1순위 낙찰자 ○○, 제2순위 낙찰자 청구인이었다. 다. 2014. 11. 26. 제1순위 업체가 이 사건 학교에 낙찰(계약)포기서를 제출하자, 이 사건 학교는 청구인에게 낙찰 통보를 하였다. 라. 2014. 11. 27. 청구인은 이 사건 학교에 다음과 같은 취지의 ‘낙찰(계약)포기서’를 제출하였다. - 다 음 - ○ 낙찰금액 : 1,148만 1,460원 ○ 낙찰(계약)포기사유 : 견적서 식품 설명서로 잘못 인지해서 낙찰포기함 마. 2014. 11. 27. 이 사건 학교는 피청구인에게 정당한 사유 없이 계약포기서를 제출한 청구인과 ○○를 수의계약 결격업체로 등록하여 줄 것을 요청하였고, 청구인에게 동 사실을 유선상으로 통보하였다. 바. 2014. 12. 1. 피청구인은 ○○특별시교육청 열린 ○○교육(정보공개전용 홈페이지)에 ‘수의계약 참가제한’이라는 제목으로 다음과 같이 청구인과 ○○에 대하여 수의계약 결격업체 등록을 하는 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - □ 수의계약참가제한 업체 ○ (주)○○, ○○ □ 참가제한기간 ○ 제한근거 : 「지방자치단체 입찰 및 계약집행 기준」 제5장 수의계약 운영요령 “수의계약 결격사유” ⑥ ○ 제재년월일 : 2014. 12. 1. ○ 만료년월일 : 2015. 5. 31. ○ 제한형태 : 서울특별시 소재 교육기관 수의계약 제한 □ 제재사유 및 기타 참고사항 ○ ○○고에서 발주한 “○○고 2014학년도 12월∼2월 급식식자재(축산물) 소액수의 견적입찰”에 참가하여 낙찰자로 선정되었으나, 정당한 이유 없이 계약에 응하지 않음 사. 2013년 2월 ○○특별시교육청의 ‘부정당업자 및 수의계약 결격업체 제재 업무처리 요령’에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. - 다 음 - □ 관계규정 ○ 「지방자치단체 입찰 및 계약집행 기준」 제5장 수의계약 운영요령 □ 제재 사유 ○ 수의계약 운영요령 “수의계약 결격사유” - 계약 및 그 이행과 관련하여 정당한 이유 없이 계약에 응하지 아니하거나 포기한 경우 등 ★ 수의계약 결격업체 제재 시 유의사항 - 수의계약에 있어 정당한 이유 없이 계약을 체결하지 아니하는 경우는 입찰참가자격 제한(부정당업자 제재)에는 해당하지 아니하고, 수의계약 결격사유에 해당됨 등 - 수의계약에 있어 계약을 체결한 이후 계약이행을 아니하는 경우는 부정당업자 제재사유에 해당됨 등 □ 제한 범위 ○ 수의계약 결격업체 제한지역 범위 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> □ 제재 기간 : 6개월 □ 수의계약 결격업체 제재 절차 ○ 계약체결 요구(계약 미체결 발생) ○ 계약체결 촉구(업체에 2∼3차례 공문발송) ○ 제재 사유 발생(계약 미체결 등) ○ 수의계약 결격업체 등록 요청 ○ 열린 ○○교육(정보공개 홈페이지)에 공개 ○ 수의계약 결격업체 제재 효력 발생 6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 및 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 지방계약법 제31조 및 같은 법 시행령 제92조에 따르면, 지방자치단체의 장은 정당한 이유 없이 낙찰된 후 계약을 체결하지 아니한 자 또는 계약을 체결한 이후 계약이행을 하지 아니하거나 계약서에 정한 조건을 위반하여 이행한 자 등에 해당하는 계약상대자, 입찰자 등에 대해서는 해당 사실(고용계약, 하도급계약 등을 체결한 자의 행위에 기인하는 경우에는 그의 위반행위를 방지하기 위한 의무 이행을 게을리한 것을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우는 제외한다)이 있은 후 지체 없이 계약심의위원회의 심의를 거쳐 1개월 이상 2년 이하의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 한다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제30조에 의하면, 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 견적제출자의 견적가격과 계약이행능력 등 행정자치부장관이 정하는 기준에 따라 수의계약대상자를 결정한다고 되어 있으며, 「지방자치단체 입찰 및 계약집행 기준」 제5장 수의계약 운영요령 <별표 1> 제6항에는 견적서 제출 마감일 기준 최근 6개월 이내에 해당 지방자치단체와의 계약 및 그 이행과 관련하여 정당한 이유 없이 계약에 응하지 아니하거나 포기서를 제출한 사실이 있는 자를 수의계약 결격사유 해당자로 규정하고 있다. 나. 판 단 1) 피청구인은 청구인이 「지방자치단체 입찰 및 계약집행 기준」에 따라 수의계약 결격 대상자에 해당할 뿐, 별도로 청구인에 대하여 처분을 한 것이 아니기 때문에 이 사건 심판청구는 부적법하여 각하되어야 한다고 주장한다. 그러나 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 청구인이 이 사건 입찰에 참가하여 낙찰자로 선정되었으나 정당한 이유 없이 계약에 응하지 않았다는 이유로 구 안전행정부 예규인 「지방자치단체 입찰 및 계약집행 기준」에 따라 ○○특별시교육청 열린 ○○교육에 ‘수의계약 참가제한’이라는 제목으로 청구인에 대하여 수의계약 결격업체 등록을 하였는데, 이 사건 수의계약 결격업체 등록의 요건인 수의계약 결격사유 ‘견적서 제출 마감일 기준 최근 6개월 이내에 해당 지방자치단체와의 계약 및 그 이행과 관련하여 정당한 이유 없이 계약에 응하지 아니하거나 포기서를 제출한 사실’은 그 자체로서 법률상의 효력이 발생할 정도로 명백하게 확정된 객관적 사실이 아니라, 당사자의 계약 불응이나 포기서 제출에 정당한 이유가 있는지 여부에 대한 행정청의 판단을 통하여 확정되는 것이라고 할 수 있고, 청구인은 피청구인의 수의계약 결격업체 등록에 의하여 비로소 6개월간 지방자치단체가 발주하는 수의계약에 참가할 수 없는 권리 제한이나 불이익이 발생하며, 이는 실질적으로 지방계약법령상 정당한 이유 없이 낙찰된 후 계약을 체결하지 아니한 자에 대하여 부과되는 행정제재인 부정당업자 입찰참가자격 제한처분과 동일하게 청구인에게 수의계약에 대한 입찰참가자격이 제한된다는 점에서 청구인에 대한 피청구인의 수의계약 결격업체 등록은 행정심판의 대상이 되는 수의계약 참가제한처분에 해당한다고 보아야 할 것이므로, 이에 관한 피청구인의 주장은 받아들이지 아니한다. 2) 피청구인은 견적서 제출 마감일 기준 최근 6개월 이내에 해당 지방자치단체와의 계약 및 그 이행과 관련하여 정당한 이유 없이 계약에 응하지 아니하거나 포기서를 제출한 사실이 있는 자를 수의계약 결격사유 해당자로 규정하고 있는 구 안전행정부 예규인 「지방자치단체 입찰 및 계약집행 기준」에 따라 청구인을 수의계약 결격업체로 등록함으로써 청구인에게 6개월간 수의계약체결 결격기간이 부여되는 이 사건 처분을 하였으나, 지방자치단체가 발주하는 수의계약도 지방자치단체가 발주하는 계약의 일종이므로 그 참가를 제한하기 위해서는 법적인 근거가 있어야 할 것인바, 지방자치단체가 발주하는 계약과 관련하여 개인의 권리를 제한할 수 있는 것은 지방계약법, 동법 시행령 및 시행규칙이 정하는 바에 따라 부정당업자에 대하여 입찰참가자격을 제한할 수 있는 것일 뿐이고, 지방계약법령상 지방자치단체가 발주하는 수의계약에 참가할 수 없는 수의계약체결 결격기간에 대한 아무런 근거도 규정되어 있지 아니하며, 「지방자치단체 입찰 및 계약집행 기준」은 행정청 내부의 반복적인 행정사무처리기준을 정한 예규에 불과함에도 불구하고 단순히 행정사무의 처리기준을 정하는 것이 아니라 지방자치단체가 발주하는 수의계약에 참가할 수 있는 자격을 제한하고 있으므로, 피청구인이 동 예규에 의거하여 청구인에게 수의계약 참가자격을 제한한 이 사건 처분은 법령의 근거 없이 청구인의 권리를 제한한 것으로서 위법하다고 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.