중증장애인생산품 생산시설 지정거부처분 취소청구

청구인의 청구를 기각한다.

1. 사건개요 청구인은 2014년 10월경 피청구인에게 중증장애인생산품 생산시설(이하 ‘생산시설’이라 한다) 지정신청(생산품목: 피복류, 이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 피청구인은 현장심사결과 청구인이 2014년 10월분과 11월분의 장애인근로자와 전문기술인력의 임금을 미지급하고 공장의 임차료와 전기요금을 미납한 사실이 확인되었다는 이유로 2015. 1. 2. 청구인에게 생산시설 지정거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. ‘중증장애인생산품 생산시설 지정 관련 심사기준’(이하 ‘심사기준’이라 한다)에 따르면 지정요건 충족 여부는 신청일을 기준으로 판단하도록 되어 있음에도 피청구인은 현장심사일인 2014. 12. 10.을 기준일로 하여 청구인의 지정요건을 판단하였고, 이 사건 처분을 하면서 이 사건 신청이나 현장심사 당시의 심사기준이 아닌 처분 당시의 심사기준을 처분의 근거로 삼았으므로 이는 위법ㆍ부당하다. 나. 이 사건 처분의 사유 중 전문기술인력의 임금 미지급, 임차료 및 전기요금의 미납은 모두 직접생산과 관련된 사유인데, 청구인은 중소기업간 경쟁제품 중 기동복을 생산하고 있어 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」(이하 ‘판로지원법’이라 한다) 및 ‘중소기업간 경쟁제품 직접생산 확인기준’(이하 ‘직접생산 확인기준’이라 한다)에서 정한 생산인력을 갖추고 직접생산 확인증명서를 발급받았고, 현재도 직접생산이 확인되는 사업체이므로, 심사기준 제3조에 따라 직접생산이 인정된다 할 것이어서 직접생산관련 사유를 근거로 이 사건 처분을 하는 것은 위법ㆍ부당하다. 다. 또한 청구인은 현재 방위사업청 등 수의계약 상대방으로부터 계속 우선매수대상 자격확인을 위하여 생산시설 지정서를 요청받고 있는 상황인데, 청구인이 생산시설 지정서를 제출하지 못하면 우선매수대상에서 제외될 것이고, 그에 따라 청구인의 존속 자체가 어려워져 회복할 수 없을 정도의 피해가 발생할 것이므로, 이 사건 처분은 비례원칙 위반 내지 재량권 일탈ㆍ남용에 해당한다. 라. 청구인은 과거 생산시설로 지정받은 후 ‘근로자 급여 지급내역 불일치, 생산설비 현황 불일치, 전문기술인력 고용현황 확인불가’라는 지정요건 부적합 사유가 적발되었다는 이유로 생산시설 지정취소처분을 받았는데, 당시 청구인이 이에 불복하지 않은 것은 소관관청인 피청구인과 분쟁을 하는 것보다 다시 생산시설 지정신청을 하는 것이 빠른 해결방법이라고 생각했기 때문이지 당시 지정요건 부적합 사유를 인정했기 때문이 아니다. 마. 따라서 청구인은 이 사건 신청 당시 지정요건을 충족하였으므로 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하고 마땅히 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 심사기준의 항목별 심사기준에 ‘지정 신청일 기준 최근 3개월 이상 계속해서 장애인을 고용하고, 생산공장에서 시설, 설비, 생산인력 및 전문기술인력 등을 갖추고’라는 기준을 둔 것은 장애인근로자 및 전문기술인력의 근속여부를 확인하고 생산시설이 계속해서 가동되고 있음을 확인하여 해당 업체가 안정적이고 지속적인 운영이 가능한지 여부를 보는 것이지 청구인의 주장과 같이 지정요건 판단 기준시점이 신청일임을 의미하는 것은 아니며, 「중증장애인생산품 우선구매 특별법」(이하 ‘중증장애인생산품법’이라 한다)의 목적, 생산시설의 역할 및 지정요건 미달시 지정 취소규정 등을 고려할 때 항목별 심사기준은 신청 당시뿐만 아니라 신청 이후에도 계속 충족하고 있어야 할 것이다. 나. 행정소송에서 행정처분의 위법 여부는 행정처분이 있을 때의 법령과 사실상태를 기준으로 판단해야 하므로(대법원 1993. 5. 27. 선고 92누19033 판결 등 참조), 행정처분은 그 근거 법령이 개정된 경우에도 경과규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시 시행되는 법령과 그에 정한 기준에 의하는 것이 원칙이라 할 것이다. 따라서 이 사건 처분 당시 시행되고 있던 보건복지부고시 제2014-243호 심사기준을 처분의 근거로 삼은 것은 위법하다고 볼 수 없다. 다. 보건복지부고시 제2014-243호 심사기준은 직접생산 여부를 확인하기 위해 전문기술인력 등의 근로계약 체결 여부, 임금지급내역 등과 임차료와 전기요금 납부내역을 확인하도록 되어 있는바, 이는 생산시설 지정 신청 이후에도 당연히 충족해야 하므로 피청구인이 청구인의 이 사건 신청 이후 전문기술인력 등의 임금 미지급과 생산공장의 임차료 및 전기요금 미납을 확인하여 이 사건 처분을 한 것은 전혀 문제가 없고, 재량권 범위 내의 적법한 처분이라 할 것이다. 라. 또한 보건복지부고시 제2014-243호 심사기준에는 해당 품목의 특성과 관련한 전문기술인력이 있어야 하고, 해당 품목이 중소기업간 경쟁제품일 경우 직접생산 확인기준에서 정한 생산인력의 자격요건을 충족해야 한다고 되어 있는데, 이는 직접생산 확인기준에 별도의 자격기준이 있을 경우 그 자격을 충족해야 한다는 의미이지 정해진 자격기준이 없다고 하여 전문기술인력이 없어도 된다는 의미가 아니므로, 청구인이 신청한 피복류의 경우 직접생산 확인기준에서 생산인력의 자격요건을 별도로 정하고 있지 않다면 피복류의 특성과 관련한 전문기술인력이 있어야 한다. 마. 청구인은 과거 생산시설로 지정받은 후 이 사건 처분의 사유와 유사한 ‘근로자 급여 지급내역 불일치, 생산설비 현황 불일치, 전문기술인력 고용현황 확인불가’라는 사유로 생산시설 지정취소처분을 받은바 있고, 방위사업청 등에 확인한 결과 생산시설 지정 취소처분을 받은 사실을 알리지 않은 채 기존의 계약을 진행하였을 뿐만 아니라 방위사업청 등에서 청구인의 자격확인을 위해 생산시설 지정서를 요청할 것을 대비해 이 사건 신청을 한 것이며, 청구인이 생산시설로 지정을 받는다고 하여 당연히 수의계약을 할 수 있는 것도 아니므로 회복할 수 없을 정도의 피해가 발생할 것이라는 청구인의 주장은 이유 없다. 바. 따라서 이 사건 처분은 적법하므로 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 등 중증장애인생산품 우선구매 특별법 제9조 중증장애인생산품 우선구매 특별법 시행령 부칙 제3조 구 중증장애인생산품 우선구매 특별법 시행령(2013. 12. 30. 대통령령 제25050호로 개정되어 2014. 1. 1. 시행된 것) 제16조, 제17조 중증장애인생산품 생산시설 지정 관련 심사기준(시행 2014. 12. 31. 보건복지부고시 제2014-243호, 2014. 12. 31. 일부개정) 제2조, 제3조 구 중증장애인생산품 생산시설 지정 관련 심사기준(2013. 11. 20. 보건복지부고시 제2013-175호로 개정되어 2013. 11. 20. 시행된 것) 제2조, 제3조 중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률 제9조, 제34조제2항 중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률 시행령 제27조제1항제2호 구 중소기업자간 경쟁제품 직접생산 확인기준(2013. 12. 27. 중소기업청고시 제2013-62호로 폐지제정되어 2014. 1. 1. 시행된 것) 제15조, 별표 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 2014년 제5차 생산시설 지정 심사결과 통보, 2014년도 생산시설 지정계획 공고 등 각 사본과 심판청구서 및 답변서의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 2014. 1. 6. 피청구인은 보건복지부 공고 제2014-9호로 ‘2014년도 중증장애인생산품 생산시설 지정계획’을 다음과 같이 공고하였다. - 다 음 - 1. 2014년도 생산시설 지정 계획 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 2. 지정절차 (생략) 3. 지정요건 가. 조직형태 (생략) 나. 장애인 고용 (생략) 다. 직접생산 - 생산설비의 구비: 공장 보유, 제품 생산설비 보유 및 가동 여부 등 - 직접생산 확인: 직접생산 관련 증빙서류 비치, 생산품 특성과 관련된 전문기술인력 보유, 제조물품 등의 완제 여부 등 4. 지정 신청 (생략) 5. 문의처 (생략) 6. 참고사항 - 생산시설 지정을 신청하려는 기관은 ‘중증장애인생산품 생산시설 지정관련 심사기준(보건복지부고시 제2013-175호, 2013.11.20.)’을 확인 후 신청하시기 바랍니다. 나. 청구인은 중소기업중앙회로부터 섬유군 중 ‘기동복(군복, 기동복), 운동복, 작업복 및 근무복, 잠바 및 정복’의 제품에 대해 유효기간은 ‘2014. 4. 4.부터 2016. 4. 3.까지’로 하고, 직접생산 확인공장은 청구인의 주소지의 ‘공장1’로 하여 직접생산확인증명서를 발급받았다. 다. 2014년 10월경 청구인은 피청구인에게 생산품목을 피복류로 하여 생산시설 지정을 신청하는 이 사건 신청을 하였다. 라. 2014. 11. 20. 피청구인은 청구인에게 다음과 같은 내용의 서류심사 결과 부적합 결정을 통보하였다. - 다 음 - ○ 신청서류를 검토한 결과 생산시설 지정요건에 부적합한 것으로 확인되어 현장심사 없이 종결됨을 알려드림 ※ 생산시설로 지정되기 위해서는 신청일 당시 기준으로 지정심사 요건을 모두 충족하여야 하므로, 시설에서는 신청마감일 이후 사후 보완한 결과를 근거로 지정요건 충족을 주장하더라도 인정될 수 없음을 알려드리니 유념하시기 바람 ○ 부적합 사항 ① 장애인근로자 최소 고용인원(7명) 미달 : 6명으로 확인됨 - 퇴사에 따른 고용승계를 포함하여 장애인근로자 6명으로 확인 - 제5차 지정심사 신청일(2014. 10. 15) 기준으로 4대 보험 가입 3개월 미만인 3명은 장애인근로자 인원산정에서 제외 ② 임차료 관련 보증금 일부 미납 확인 - 임대차계약서(임대기간 2013.3.15.～2015.5.15.) 관련 보증금 1,000만원에서 200만원 미납한 것으로 확인됨 중증장애인생산품 생산시설 지정관련 심사기준(보건복지부고시 제2013-175호) <항목별 심사기준> 2. 장애인근로자 고용 및 비율 나. 장애인근로자 최소 고용인원 수(’13년부터 7명, ‘15년부터 10명 이상) 1) 해당 품목의 직접 생산 또는 서비스 제공 과정에 근로를 제공하는 장애인이 최소 7명 이상이어야 한다. 다만, 둘 이상의 품목을 생산하는 경우에는 각 품목 별로 근로를 제공하는 장애인이 최소 5명 이상이어야 한다. 4. 중증장애인생산품 직접생산 여부 가. 직접생산의 정의 1) “직접생산”이란 신청일 기준 최근 3개월 이상 생산 공장에서 해당품목의 생산 또는 서비스 제공 과정에 필요한 시설, 설비, 생산 인력 및 전문기술 인력 등을 갖추고 사실적으로 해당 품목을 직접 생산하거나 서비스를 제공하고 있는 경우를 말한다. 나. 생산공장 4) 임차의 경우, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 직접생산을 인정하지 아니한다. ① 생산시설 명의의 임대차계약서와 임차료 납부내역, 생산시설 재무제표상 보증금 등재여부, 소유자의 등기부등본 등이 확인되지 않는 경우 마. 2014. 11. 28. 청구인은 피청구인에게 서류심사 부적합 통보에 대한 소명자료를 제출하였고, 피청구인은 2014. 12. 3. 청구인에게 다음과 같은 내용의 소명자료 검토결과를 통보하였다. - 다 음 - ○ 소명자료를 검토한 결과 소명이 완료된 것으로 확인되었으므로 귀 시설에 대한 현장심사를 진행할 예정임 바. 2014. 12. 10. 피청구인은 청구인 시설에 대한 현장심사를 실시한 결과 청구인이 2014년 10월분과 11월분의 장애인근로자와 전문기술인력의 임금을 미지급하고 공장의 임차료와 전기요금을 미납한 사실을 확인하였다. 사. 2014. 12. 23.과 2014. 12. 24. 청구인은 2014년 10월분과 11월분의 근로자(서○○ 등 8명) 임금을 지급하고 공장의 임차료와 전기요금을 납부한 후 그 내역이 기재된 통장사본을 소명자료로 피청구인에게 제출하였다. 아. 2015. 1. 2. 피청구인은 청구인에게 다음과 같은 부적합 사유로 생산시설 지정을 거부하는 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - ○ 신청품목: 피복류 ○ 부적합 사항(현장심사일 기준: 2014. 12. 10.) ① 장애인근로자 및 전문기술인력 임금 미지급 - 10월, 11월의 장애인근로자 및 전문기술인력의 임금이 미지급된 것으로 확인됨 ② 임차료 및 전기요금 미납 - 10월, 11월의 임차료 및 전기요금 미납으로 확인됨 중증장애인생산품 생산시설 지정관련 심사기준(보건복지부고시 제2014-243호) 2. 장애인근로자 고용 및 비율 라. 근로자의 4대 사회보험 가입 등(새로 추가된 항목임) 2) 사업장의 대표자는 해당 사업장의 모든 근로자에 대해 「최저임금법」에 따른 최저임금 이상의 급여를 지급하여야 한다. 최저임금 이상을 지급하지 못하는 근로자에 대해서는 고용노동부장관으로부터 “최저임금 적용제외”대상으로 지정받아야 한다. 4. 중증장애인생산품 직접생산 여부 나. 생산공장 4) 임차의 경우, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 직접생산을 인정하지 아니한다. ① 생산시설 명의의 임대차계약서와 임차료 납부내역, 생산시설 재무제표상 보증금 등재여부, 소유자의 등기부등본 등이 확인되지 않는 경우 다. 생산설비의 구비 및 운영 5) 생산설비 가동 여부는 전기요금 납부내역, 유류사용내역 등으로 확인되어야 한다. 라. 전문기술인력 2) 전문기술 인력의 보유 여부는 생산시설의 대표자와의 근로계약 체결 여부, 정상적인 임금지급내역, 생산 과정에의 참여여부, 해당 분야 자격증 소지 여부 및 경력 보유 여부, 생산설비의 취급가능 여부 등으로 확인되어야 한다. ※ 위 부적합 사항은 귀 시설에 대한 현장심사 시 확인된 사항이며 현장심사 시 확인되지 아니한 부분도 있을 수 있음 자. 청구인은 청구인의 지회인 ‘대승복지원’을 시설명으로 하여 2010. 5. 25. 피청구인으로부터 중증장애인생산품시설(생산품목: 피복류)로 지정받았는데, 생산시설의 소재지 변경허가를 신청하자, 피청구인은 현장확인 결과 생산시설 지정 부적합 사항이 확인되었다는 이유로 생산시설 지정 취소에 앞서 2014. 6. 18. 청문을 실시하였고, 청문결과 생산시설 지정 취소를 유예하되, 생산설비 구매 또는 설치 증빙서류와 현장설치 설비 일치 시킬 것 등의 시정조치 후 그 결과를 제출토록 하였으나, 이후 청구인이 제출한 시정조치 내용을 검토한 결과 시정조치가 이루어지지 않았다(시정조치 불이행 사항: 근로자 급여 지급내역 상이, 생산설비 현황 불일치, 전문기술인력 고용현황 확인불가)는 이유로 2014. 9. 5. 대승복지원에 대한 생산시설 지정을 취소하였다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 등 1) 중증장애인생산품법 제9조, 구 중증장애인생산품법 시행령(2013. 12. 30. 대통령령 제25050호로 개정되어 2014. 1. 1. 시행된 것) 제16조 및 제17조를 종합하면, 생산시설로 지정받고자 하는 자는 생산시설의 기준과 중증장애인의 고용비율 및 품질요건 등을 갖추어 보건복지부장관의 지정을 받아야 하고, 생산시설의 지정기준에 관한 세부사항 등은 보건복지부장관이 정하여 고시하며, 보건복지부장관은 생산시설의 지정 신청방법 및 신청기간 등에 관한 사항을 연 1회 이상 공고하여야 한다고 되어 있다. 2) 보건복지부고시 제2014-243호 심사기준 제2조제1항 및 제3조에 따르면, 생산시설 지정에 관한 심사항목은 ① 신청자의 적격성, ② 장애인근로자 고용 및 비율, ③ 장애인근로자 생산 공정 참여율, ④ 중증장애인생산품의 직접생산 여부이고, 중증장애인생산품 직접생산 확인과 관련하여 이 고시에서 정한 사항 이외의 사항에 대하여는 판로지원법 제9조제2항에 따라 중소기업청장이 고시하는 ‘직접생산 확인기준’을 준용하되, ‘직접생산 확인기준’에서 요구하고 있는 설비를 갖추지 않더라도, 그 설비와 동일한 기능을 처리할 수 있는 대체설비를 보유(임차 제외)하고 있거나, 생산시설 소속 근로자의 노동력만으로도 제품을 생산하는데 지장이 없을 것과 제품을 직접 생산하는 것으로 현장 확인될 것의 요건을 모두 충족한 경우에는 직접생산을 인정할 수 있다고 되어 있다. 3) 또한 보건복지부고시 제2014-243호 심사기준의 항목별 심사기준 중 ‘4. 중증장애인생산품 직접생산 여부’에 따르면, ‘직접생산’이란 신청일 기준 최근 3개월 이상 생산 공장에서 해당품목의 생산 또는 서비스 제공 과정에 필요한 시설, 설비, 생산인력 및 전문기술인력 등을 갖추고 사실적으로 해당 품목을 직접 생산하거나 서비스를 제공하고 있는 경우를 말하고, 생산공장을 임차한 경우 생산시설의 임차료 납부내역이 확인되지 않으면 직접생산을 인정하지 않으며, 생산설비 가동 여부는 전기요금 납부내역 등으로 확인되어야 하고, 해당 품목의 특성과 관련한 전문기술인력이 있어야 하되, 해당 품목이 판로지원법에 따른 중소기업자간 경쟁제품일 경우, 동 법에 따라 중소기업청장이 고시하는 ‘직접생산 확인기준’에서 정한 생산인력의 자격요건을 충족하여야 하며, 전문기술인력의 보유여부는 생산시설의 대표자와의 근로계약 체결 여부, 정상적인 임금지급내역, 해당 분야 자격증 소지 여부 등으로 확인되어야 한다고 되어 있다. 4) 판로지원법 제9조제2항에 따르면 중소기업청장은 생산설비 기준 등 대통령령으로 정하는 바에 따라 직접생산 여부의 확인기준을 정하여 고시하여야 한다고 되어 있고, 2013. 12. 27. 중소기업청고시 제2013-62호로 폐지제정되어 2014. 1. 1. 시행된 직접생산 확인기준 중 기동복의 세부 직접생산 확인기준에 따르면, 생산공장의 확인내용은 ‘① 사업자등록, ② 공장등록’으로, 확인방법은 ‘사업자등록증명, 공장등록증명서’로, 생산시설의 확인내용은 ‘① 본봉기 3대 이상, ② 특종기 3대 이상’으로, 확인방법은 ‘임차보유는 인정하지 않음’으로, 생산인력의 확인내용은 ‘상시근로자(대표자 제외) 생산직 3인 이상’으로, 확인방법은 ‘4대 보험 가입증명(1개 이상 보험가입 증빙자료 확보)’으로 되어 있다. 나. 판 단 1) 위 인정사실에 따르면, 청구인은 상시근로자(대표자 제외) 생산직 3인 이상의 기동복 세부 직접생산 확인기준을 충족하여 판로지원법에 따라 중소기업중앙회로부터 유효기간을 ‘2014. 4. 4.부터 2016. 4. 3.까지’로 하여 직접생산확인을 받은 상태에서 2014년도 제3차 생산시설 지정 신청마감일(2014. 10. 15.) 전까지 생산시설 지정을 신청하였으나, 2014. 12. 10.까지 2014년도 10월분 및 11월분의 근로자 임금을 미지급하고 공장의 임차료와 전기요금을 미납하였다가 2014. 12. 23. 및 2014. 12. 24. 미지급 임금을 지급하고 공장의 임차료 및 전기요금을 납부한 사실을 인정할 수 있다. 2) 중증장애인 생산시설 지정제도는 경쟁고용이 어려운 중증장애인이 생산한 생산품의 우선구매를 지원함으로써 중증장애인들의 직업재활을 지원하는 것을 목적으로 하는 것으로서 중증장애인의 고용안정을 도모하기 위하여 생산시설의 지속적이고 안정적인 운영이 필수적인 요소라 할 것이고, 생산시설의 기준을 항시적으로 유지하는 것은 이 제도의 당연한 요구이며, 생산시설 지정기준은 생산시설이 정상적으로 운영되는지 여부를 확인하기 위한 것이라고 할 것이다. 3) 청구인은 장애인근로자 등의 임금을 지급하지 아니하고 공장의 임차료와 전기요금을 미납하여 생산시설 기준을 위반하였으므로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.