기본재산 처분(담보제공)허가 변경처분 취소청구

피청구인이 2014. 1. 13. 청구인에게 한 의료법인 기본재산 처분(담보제공)허가 변경처분을 취소한다.

1. 사건개요 가. 청구인은 전라남도 ○○군 ○○읍 ○○길 ○○에 주사무소를 두고 의료기관인 ○○병원을 설치ㆍ운영하는 의료법인으로서, 2013. 12. 20. 피청구인에게 기존 ○○은행(차입액 1,240,000,000원)과 농협(차입액 1,650,000,000원)으로부터 차입한 기본차입금을 ○○은행으로 변경하는 것을 허가하여 달라는 취지의 기본재산 처분(담보제공) 허가를 신청하였고, 피청구인은 2013. 12. 23. 청구인에게 담보제공 허가액을 2,890,000,000원(채권최고액 3,468,000,000원)으로 하여 청구인의 기본재산을 ○○은행 ○○동지점에 담보로 제공하는 것을 허가한다는 내용의 기본재산 처분(담보제공) 허가를 하였다. 나. 피청구인은 2014. 1. 7. 청구인에게 위 허가와 관련한 이행결과 제출을 요구한 후 ‘허가신청 서류 미첨부, 처분용도(시설 및 운영자금 등) 외 사용’을 이유로 하여 2014. 1. 13. 청구인에게 담보제공 허가액을 1,608,000,000원(채권최고액 1,929,600,000원)으로 변경하는 내용의 기본재산 처분(담보제공)허가 변경처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 절차적 하자 청구인은 차입 이자가 낮은 은행으로 거래은행을 변경하기 위해 이사회 의결을 거쳐 담보가액의 변경 없이 피청구인에게 기본재산 처분(담보제공)허가를 신청하였고, 피청구인 역시 이를 허가하여 청구인은 기존 거래은행에 대출금을 상환하고 ○○은행으로 거래은행을 변경하였는바, 이후 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 위와 같은 기본재산 처분(담보제공) 허가사항을 변경하는 것으로서 청구인에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분에 해당함에도 불구하고 피청구인은 「행정절차법」 제21조, 제22조에 따라 청구인에게 사전통지나 의견제출의 기회를 제공하지 않았으므로 이 사건 처분은 절차상 하자가 있다. 나. 실체적 하자 1) 처분용도 외 사용에 대하여 청구인은 1997. 1. 2. 법인 설립시 피청구인으로부터 담보제공 한도액으로 28억 9천만원을 허가받은 후 ○○은행과 농협 등에서 허가 한도 범위 내에서 대출을 받아 시설 및 운영자금으로 사용하여 왔는데, ○○의 농특자금(농어촌지역 병원 병상확충 및 기능보강비 융자지원)은 원리금 상환을 조건으로 하였기 때문에 청구인은 타 금융기관인 ○○은행으로부터 대출을 받아 위 원리금을 변제해왔고, 이는 피청구인 역시 매년 정기점검을 통해 이미 알고 있던 사실이다. 그런데 피청구인은 그동안 인정해온 대환대출을 갑자기 부정하며 ○○은행에 대출금을 상환한 것을 처분용도 외 사용이라는 이유로 청구인에게 이 사건 처분을 하였는바, 피청구인에게 기본재산 처분(담보제공) 허가 신청 당시 청구인의 대출금은 총 24억8,600여만원(○○은행 16억800만원, ○○은행 8억7,800여만원)이었고, 대출 이자를 보다 유리한 조건으로 변경하여 이자 부담을 줄이기 위한 노력의 일환으로 청구인은 피청구인의 담보제공 허가 한도액 범위 내에서 농협 대출금 상환을 위해 차입한 ○○은행 대출금을 상환한 것이므로 이를 처분용도 외 사용이라 할 수 없다. 2) 기타 청구인이 경영하는 ○○병원은 정형외과 등 9개 진료과목을 개설하여 병원인력 156명이 근무하는 ○○지역의 대표 거점병원으로서, 노인병동과 신경정신과 병동 등의 상시 입원환자는 평균 350여명, 일일 외래환자는 250여명으로 지역주민의 의료 안전망 역할을 수행하고 있으나 농촌지역 병원으로 만성적인 적자에 처한 상황인데, 기존 허가를 20일 만에 번복하는 내용의 이 사건 처분으로 인하여 청구인은 ○○은행으로부터 12억8,200만원을 상환하라는 압박을 받고 있어 입원해 있는 환자의 관리와 고용 중인 직원의 해고 등 엄청난 부작용이 예상된다. 또한 피청구인의 2013. 12. 23.자 기본재산 처분(담보제공) 허가에 의할 경우 담보물 감정가액 대비 담보제공 허가액의 비율은 약 44.7%로서 자산대비 부채 비율이 낮아 건전한 편임에도 피청구인은 위 비율을 더욱 축소하는 방향의 이 사건 처분을 하여 지역 의료환경 개선을 책임지고 있는 청구인 법인의 병원 운영은 크게 위축되는 결과가 초래되었다. 다. 소결 따라서 절차적ㆍ실체적 하자가 있는 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 절차적 하자 「의료법」 제84조에서는 청문을 실시하는 경우를 동법 제51조에 따른 설립 허가의 취소, 제58조의9에 따른 의료기관 인증 또는 조건부인증의 취소, 제63조에 따른 시설ㆍ장비 등의 사용금지 명령 등으로 한정하고 있고, 피청구인은 2013. 12. 23. 청구인에게 기본재산 처분(담보제공) 허가를 하며 허가 조건으로 허가사항 및 조건을 이행하지 아니할 경우에는 허가사항을 취소할 수 있다는 사실을 명시하였으므로 의견 제출이나 청문 절차 없이 일방적으로 기존 허가내용을 변경하였다는 청구인 주장은 이유 없고, 이 사건 처분에 절차상 하자는 존재하지 않는다. 나. 실체적 하자 청구인의 2013. 12. 20.자 기본재산 처분(담보제공) 허가신청서에 의하면 청구인은 ○○은행에서 12억4천만원, ○○에서 농특자금 16억5천만원 등 총 28억9천만원을 차입하여 시설 및 운영자금으로 활용하여 오던 중 ○○은행에서 보다 양호한 대출조건을 제시하였다는 이유로 피청구인에게 기본재산 처분(담보제공) 허가를 신청하였다고 되어 있고, 피청구인은 처분용도를 병원시설 및 운영자금 등으로 하고, 그 결과를 1개월 이내에 보고하는 것을 조건으로 하여 청구인의 위 신청을 허가하였다. 그런데 청구인은 허가 신청서에 기재한 내용과 달리, ○○은행 대출상환(878,852,868원)과 ○○은행 정기적금(9,000,000원) 등으로 담보제공 허가액을 사용하여 피청구인은 청구인이 처분용도 외로 사용한 8억8,900여만원과 잔액 3억9,300여만원 등 총 12억8,200만원에 대한 기본재산 처분(담보제공) 허가를 취소하고 담보제공 허가액을 축소하는 내용의 이 사건 처분을 한 것이므로, 이는 의료법인의 건전하고 투명한 재정운영 등을 위한 정당한 처분이다. 다. 소결 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 절차적ㆍ실체적으로 적법ㆍ타당하다. 4. 관계법령 의료법 제48조제2항ㆍ제3항, 제84조 의료법 시행령 제21조 의료법 시행규칙 제54조제1항ㆍ제2항 행정절차법 제21조제1항ㆍ제4항, 제22조제1항ㆍ제2항ㆍ제3항ㆍ제4항 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 기본재산처분허가신청서 일체, 기본재산 처분(담보제공) 허가 통보서, 기본재산 처분(담보제공) 허가 사항 이행결과 제출 요청, 담보제공 허가액 사용내역 일체, 기본재산 처분(담보제공) 허가사항 변경 통보, 대출금 상환 통보, 의료법인 운영실태 점검계획 및 자료제출 통보, 의료법인 현황, 정관, 법인 등기사항전부증명서 등 각 사본의 내용에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 전라남도 ○○군 ○○읍 ○○길 ○○에 주사무소를 두고 의료기관인 ○○병원을 설치ㆍ운영하는 의료법인이다. 나. 청구인은 2013. 12. 20. 피청구인에게 기본재산 처분(담보제공) 허가를 신청하였는데, 청구인이 피청구인에게 제출한 기본재산허가신청서와 관련 증빙서류의 주요내용은 다음과 같다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 다. 피청구인은 2013. 12. 23. 청구인에게 다음과 같은 내용의 기본재산 처분(담보제공) 허가를 하였다. - 다 음 - □ 의료법인 ○○의료재단 기본재산 처분(담보제공) 허가 통보 ○ 「의료법」 제48조제3항, 동법 시행령 제21조 및 동법 시행규칙 제54조의 규정에 의거 귀 법인에서 신청한 기본재산 처분(담보제공) 허가 건에 대하여 붙임 내역과 같이 허가하니, 허가 조건을 준수하고 허가사항 이행 후 1개월 이내에 증빙자료를 첨부하여 우리 도에 보고하여 주시기 바람 □ 기본재산 처분(담보제공) 허가서(제7-30호) ○ 「의료법」 제48조제3항의 규정에 의하여 의료법인 ○○의료재단의 기본재산처분(담보제공)을 다음과 같이 허가함 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> ○ 담보제공 기본재산 ○ 담보제공 허가액: 2,890,000,000원 ※ 채권최고액: 3,468,000,000원(담보제공허가액의 120%) ○ 담보기관: ○○은행 ○○동지점 ○ 처분용도: 병원 시설 및 운영자금 등 ○ 허가조건 - 동 허가서는 기본재산 처분(담보제공) 용도로만 사용하여야 함 - 기본재산 처분(담보제공) 결과는 사용 후 1개월 이내에 증빙자료(등기부등본 등)를 첨부하여 보고하여야 함 - 상기 허가사항 및 조건을 이행하지 아니할 경우에는 허가사항을 취소할 수 있음 라. 피청구인은 2014. 1. 7. 청구인에게 위 허가 관련 이행결과로서 2014. 1. 8.까지 ①의료법인 기본재산 등기부등본(토지, 건물), ②담보제공 허가액 사용내역 증빙자료(통장거래내역 등 포함), ③법인 부채현황 및 부채잔액증명원 등을 제출할 것을 요청하였다. 마. 피청구인의 위 이행결과 제출요청에 대하여, 청구인은 피청구인에게 다음과 같은 내용의 ‘담보제공 허가액 사용내역’을 제출하였다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 바. 피청구인은 2014. 1. 9. 청구인에게 위 기본재산 처분(담보제공) 허가사항 이행결과 보고에 따른 후속조치를 요청하였는데, 그 주요내용은 아래와 같다. ○ 귀 의료법인과 담보권자인 ○○은행간에 개설된 사업자우대통장(계좌번호 ○○○-○○○)은, 귀 의료법인에 신규 부채를 발생시킬 우려(속칭 마이너스통장)가 있으므로 즉시 해지하시기 바라며, 이후에도 도의 승인 없이 금융기관과 신용대출 등을 추진하는 등의 사례가 없도록 하시기 바람 ○ 현재(2014. 1. 8.) 귀 의료법인에서 대출금 사용잔액으로 관리하고 있는 393,437천원은, 향후 귀 의료법인 임직원의 퇴직금 정산 등 불요불급한 용도로 사용할 수 있도록 사용계획을 수립하여 주시기 바라며, 집행 전에 도에 사용계획서를 제출하여 주시기 바람 사. 피청구인은 2014. 1. 13. 청구인에게 2013. 12. 23.자 기본재산 처분(담보제공) 허가 내용을 변경하는 내용의 이 사건 처분을 하였는데, 그 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 아. ○○은행 ○○동지점장은 2014. 1. 15. 청구인에게 피청구인의 이 사건 처분에 따른 대출금 상환통보를 하였는데 그 주요내용은 아래와 같다. ○ 귀 재단에 2013. 12. 31. 대출 실행한 2,890백만원에 대하여, 2014. 1. 15. 당점에 접수된 의료법인 ○○의료재단 기본재산 처분(담보제공) 허가사항 변경(변경내용: 당초 담보제공 허가액 2,890백만원 → 변경 담보제공 허가액 1,608백만원) 통보에 의해 대출금 중 1,282백만원을 상환 통보하오니 귀 재단에서는 조속한 시일 내에 대출금 중 1,282백만원을 상환하여 주실 것을 협조 부탁드리며, ○ 아울러 2014. 12. 31. 대출금 만기 시에는 기본재산 처분(담보제공) 허가사항 변경금액(1,608백만원)에 대해서만 기한연장 가능함을 통보드림 자. 청구인이 제출한 농협은행(○○군지부)의 대출금 거래내역 조회서와 ○○은행(동○○지점)의 대출금 원장 조회표의 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - □ 농협은행 ○○군지부에서 2014. 9. 25. 출력한 대출금 거래내역 조회서 ○ 계좌정보 - 계정과목: 재정농업중기대출 - 상환구분: 원금균등할부상환대출 - 사업: 병원병상확충 - 용도: 농특시설자금 - 대출금액: 900,000,000원 - 대출일자: 1999. 2. 27. - 완제일자: 2013. 12. 13. - 최종상환일: 2014. 2. 27. - 총상환회차: 40 - 최종상환회차: 39 ○ 거래내역 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> * 001 : [임의회수] 채무자상환 - 합계원금: 900,000,000 합계이자: 439,012,672 합계환출이자: 75,343 □ ○○은행 동○○지점에서 2014. 9. 26. 출력한 대출금 원장 조회표 ○ 계좌정보 - 계정과목: 공공일반자금대출 - 상품명: 메이칼네트워크론(공공일반) - 약정일: 2011. 12. 21. - 만기일: 2014. 6. 20. - 약정금액: KRW 900,000,000.00 - 원금상환: 수시상환 - 담보종류: 전액신용_연대보증 ○ 거래내역 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 차. 청구인은 2014. 4. 10. 기준 ‘○○병원 직원현황’을 제출하였는데, 동 현황에 의하면 ○○병원 직원은 총 156명으로서 이사장 1명, 의료인력 86명, 병동지원인력 30명, 행정지원 및 관리인력 28명, 영양계 11명으로 구성되어 있다. 카. 청구인 정관(2013. 4. 19. 변경되어 시행된 것)의 주요내용은 아래와 같다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 1) 「의료법」 제48조제2항에 따르면 의료법인은 그 법인이 개설하는 의료기관에 필요한 시설이나 시설을 갖추는 데에 필요한 자금을 보유하여야 한다고 되어 있고, 같은 조 제3항에 따르면 의료법인이 재산을 처분하거나 정관을 변경하려면 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 한다고 되어 있다. 같은 법 제84조 보건복지부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제51조에 따른 설립 허가의 취소(제1호), 제58조의9에 따른 의료기관 인증 또는 조건부인증의 취소(제2호), 제63조에 따른 시설ㆍ장비 등의 사용금지 명령(제3호), 제64조제1항에 따른 개설허가 취소나 의료기관 폐쇄 명령(제4호), 제65조제1항에 따른 면허의 취소(제5호)의 어느 하나에 해당하는 처분을 하려면 청문을 실시하여야 한다고 되어 있다. 2) 「의료법 시행령」 제21조 본문에 따르면 법 제48조제3항에 따라 의료법인이 재산 처분이나 정관 변경에 대한 허가를 받으려면 그 허가신청서에 보건복지부령으로 정하는 서류를 첨부하여 그 법인의 주된 사무소의 소재지를 관할하는 시ㆍ도지사에게 제출하여야 한다고 되어 있다. 3) 「의료법 시행규칙」 제54조제1항에 따르면 영 제21조에 따라 의료법인이 기본재산을 매도ㆍ증여ㆍ임대 또는 교환하거나 담보로 제공(이하 ‘처분’이라 한다)하려는 경우에는 기본재산의 처분허가신청서에 이유서(제1호), 처분재산의 목록 및 감정평가서(교환인 경우에는 쌍방의 재산에 관한 것이어야 한다)(제2호), 이사회의 회의록(제3호), 처분의 목적, 용도, 예정금액, 방법과 처분으로 인하여 감소될 재산의 보충 방법 등을 적은 서류(제4호), 처분재산과 전체재산의 대비표(제5호)의 서류를 첨부하여 처분 1개월 전에 시ㆍ도지사에게 제출하여야 한다고 되어 있으며, 같은 조 제2항에 따르면 시ㆍ도지사는 제1항의 신청에 따라 허가를 할 때에는 필요한 조건을 붙일 수 있다고 되어 있다. 4) 「행정절차법」 제21조제1항에 따르면 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목(제1호), 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거(제3호) 등 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다고 되어 있고, 같은 조 제4항에 따르면 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될만한 상당한 이유가 있는 경우(제3호) 등 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다고 되어 있다. 같은 법 제22조제1항에 따르면 행정청이 처분을 할 때 다른 법령등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우(제1호) 등 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 청문을 한다고 되어 있고, 같은 조 제2항에 따르면 행정청이 처분을 할 때 다른 법령등에서 공청회를 개최하도록 규정하고 있는 경우(제1호) 등 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 공청회를 개최한다고 되어 있으며, 같은 조 제3항에 따르면 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다고 되어 있고, 같은 조 제4항에 따르면 제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 제21조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에는 의견청취를 하지 아니할 수 있다고 되어 있다. 나. 판단 1) 피청구인은 청문을 실시하는 경우는 「의료법」 제84조에서 설립 허가의 취소, 의료기관 인증 또는 조건부인증의 취소, 시설ㆍ장비 등의 사용금지 명령 등으로 한정하고 있고, 피청구인이 청구인에게 기본재산 처분(담보제공) 허가를 할 당시 허가 조건으로 허가사항 및 조건을 이행하지 아니할 경우에는 허가사항을 취소할 수 있다는 사실을 명시한 바 있어 이 사건 처분에 절차상 하자가 존재하지 않는다고 주장하는바, 먼저 이 사건 처분에 절차상 하자가 있는지 여부에 대하여 살펴본다. 「행정절차법」 제21조제1항, 제4항, 제22조제3항 등에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리 방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 다른 법령 등에서 필요적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견 제출의 기회를 주어야 하며, 다만 「행정절차법」 제21조제4항에서 정하는 예외사유에 해당하는 경우에 한하여 이를 하지 아니할 수 있도록 규정하고 있는바, 이러한 처분의 사전통지 및 의견제출 제도는 행정청이 당사자에게 침해적 행정처분을 함에 있어 그 처분의 사유에 대하여 당사자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정가능성을 고려하고 처분의 신중과 적정을 기하려는데 그 취지가 있는 것이므로 행정청이 침해적 행정처분을 함에 있어 사전통지 등을 실시하지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한 반드시 위 절차를 거쳐야 할 것이다. 이 사건에 관하여 보건대, 이 사건 처분은 피청구인이 2013. 12. 23. 청구인에게 하였던 기본재산 처분(담보제공) 허가 사항을 축소하는 것으로서 담보제공 허가액을 당초 2,890,000,000원에서 1,608,000,000원으로 변경하는 것을 그 내용으로 하고 있고, 이로 인해 청구인은 당초 담보제공 허가액과 이 사건 처분으로 인해 변경된 허가액의 차액인 1,282,000,000원 상당의 대출금을 ○○은행 ○○동지점에 상환하여야 할 상황에 놓이게 되었으므로 피청구인의 이 사건 처분은 청구인에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 침해적 행정처분에 해당한다고 할 것이다. 그런데 위 인정사실에 따르면 피청구인이 2013. 12. 23. 청구인에게 기본재산 처분(담보제공) 허가를 하며 허가서에 허가사항을 취소할 수 있다고 명시한 사실이 있으나, 이는 피청구인이 「의료법 시행규칙」 제54조제2항 등을 근거로 하여 사후적으로 조건 미이행 등의 사정이 발생하는 경우 위 2013. 12. 23.자 허가를 취소할 수 있다는 조건을 설정한 것에 불과할 뿐 이를 이 사건 처분에 대한 사전통지로 볼 수 없으므로 위 2013. 12. 23.자 허가 이후 허가 취소 또는 변경사유가 발생한 경우에 피청구인은 청구인에게 「행정절차법」 제21조제1항에 따라 허가 취소 또는 변경에 대한 사전통지를 해야 할 것임에도 피청구인이 청구인에게 이 사건 처분에 대해 사전통지를 한 사실은 확인되지 않고, 나아가 피청구인이 2014. 1. 9.에는 청구인에게 담보제공 허가액 중 사용 잔액 393,437,000원에 대한 사용계획을 수립할 것을 요구하였다가 불과 며칠 후인 2014. 1. 13. 청구인에게 위 잔액을 포함하여 총 1,282,000,000원의 담보제공 허가액을 감액하는 내용의 이 사건 처분을 한 사정을 감안하면 청구인으로서는 이 사건 처분이 있게 되리라는 사실을 전혀 예측할 수 없었을 것으로 보이며, 피청구인의 2014. 1. 7.자 이행결과 제출 요청에 대하여 청구인은 피청구인에게 ‘담보제공 허가액 사용내역’을 제출한 바 있으나 이는 피청구인의 이 사건 처분의 근거가 되는 사실관계를 확정하는 자료의 역할을 하였을 뿐이어서 동 사용내역을 통해 청구인이 담보제공 허가액 사용의 타당성을 소명하거나 그에 대한 의견을 제출할 기회를 가졌다고도 볼 수 없고, 달리 이 사건 처분이 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될만한 상당한 이유가 있는 등 「행정절차법」 제21조제4항, 제22조제4항에 따른 사전통지 및 의견청취의 절차를 거치지 않아도 되는 예외사유에 해당한다고 보기도 어려우므로 이 사건 처분은 사전통지와 의견청취 절차를 결한 절차상 하자 있는 처분이라 할 것이다. 2) 다음으로, 피청구인은 청구인이 기본재산 처분(담보제공) 허가 신청 당시 신청서에 기재한 내용대로 대출금을 사용하지 않고 ○○은행 대출상환(878,852,868원)과 ○○은행 정기적금(9,000,000원) 등으로 활용하여 처분용도 외로 사용한 8억8,900여만원과 잔액 3억9,300여만원 등 총 12억8,200만원에 대한 기본재산 처분(담보제공) 허가를 취소하고 당초의 허가 범위를 축소하는 내용의 이 사건 처분을 한 것이어서 이는 의료법인의 건전하고 투명한 재정운영 등을 위한 정당한 처분이라 주장하는바, 이 사건 처분의 실체적 위법ㆍ부당 여부에 대하여 살펴본다. 위 인정사실에 따르면 피청구인은 2013. 12. 23. 처분용도를 ‘병원 시설 및 운영자금 등’으로, 담보제공 허가액을 2,890,000,000원으로 하여 청구인에게 기본재산 처분(담보제공)을 허가하면서 기본재산 처분(담보제공) 용도로만 사용할 것과 사용 후 1개월 이내 증빙자료(등기부등본 등)를 첨부하여 보고할 것 등을 허가조건으로 부가하였고, 이후 등기부등본 등 허가신청서류가 미첨부 되었고 대출금을 처분용도(시설 및 운영자금 등) 외로 사용하였다는 이유로 2014. 1. 13. 청구인에게 이 사건 처분을 하였는바, 피청구인이 주장하는 바와 같이 청구인은 2013. 12. 20. 피청구인에게 기본재산 처분(담보제공) 허가를 신청하면서 ‘처분(담보제공) 이유서’에 ○○은행으로부터 더 좋은 조건으로 ○○은행에서 차입한 1,240,000,000원과 농협중앙회로부터 지원받은 농특자금 상환잔액 1,650,000,000원의 차입금을 제공하여 준다는 제의가 있어 대출은행을 ○○은행으로 변경하겠다는 취지의 내용을 기재하여 피청구인에게 제출한 사실이 있고, 이에 대하여 피청구인은 ‘병원시설 및 운영자금 등’을 처분용도로 하여 청구인에게 기본재산 처분(담보제공) 허가를 하였음에도, 청구인이 피청구인에게 제출한 ‘담보제공 허가액 사용내역’에 의하면 청구인은 담보제공 허가액 2,890,000,000원 중 1,608,000,000원은 ○○은행에 대출원리금 상환에 사용한 반면, 위 이유서에 기재한 바와 달리 878,852,868원은 ○○은행 대출상환에, 9,000,000원은 ○○은행 정기적금 가입에 각각 사용한 것으로 되어 있으므로 ○○은행 대출금 상환 등 청구인의 담보제공 허가액 사용처 일부가 처분용도외 사용에 해당한다고 볼 여지가 있기는 하다. 그러나 「의료법」 제48조제3항에서 의료법인이 재산을 처분하고자 할 경우 시ㆍ도지사의 허가를 받도록 규정하고 있는 것은 의료법인이 그 재산을 부당하게 감소시키는 것을 방지하고 항상 그 경영에 필요한 재산을 갖추고 있도록 함으로써 의료법인의 건전한 발달을 도모하여 의료의 적정을 기하고 ○○건강을 보호 증진케 하려는 「의료법」의 입법 목적을 달성하기 위함이라 할 것인데(대법원 2008. 9. 11. 선고 2008다32501 판결 등 참조), 위 인정사실에 따르면 청구인이 2013. 12. 20. 피청구인에게 제출한 기본재산 처분(담보제공) 허가 신청서류 중 농협은행주식회사 ○○군지부에서 2013. 12. 13. 발행한 금융거래확인서에 의하면 대출금 거래상황에 조회된 자료가 없다고 되어 있고, 2013. 12. 17. 발행된 등기사항전부증명서에 의하면 당초 청구인 소유의 건물 및 토지에 대해 설정되었던 농업협동조합중앙회 ○○군지부의 근저당권이 2013. 12. 16.자로 해지된 것으로 되어 있어 피청구인에게 위 기본재산 처분(담보제공) 허가를 신청할 당시부터 청구인은 농협중앙회로부터 차입한 금액을 모두 상환하여 대출 잔액이 남아있지 않는 상태였고 이로 인해 근저당권 설정 역시 해지된 것으로 보이는바, 비록 청구인이 피청구인에게 ‘처분(담보제공) 이유서’를 제출하면서 동 이유서에 농협중앙회에 상환잔액 1,650,000,000원이 존재한다고 기재한 것은 청구인의 잘못임이 명백하나, 청구인은 피청구인에게 기본재산 처분(담보제공) 허가를 신청하기 이전부터 존재하였던 ○○은행에 대한 채무를 차입조건이 보다 유리한 ○○은행으로 변경하여 설정한 것뿐이어서 담보제공 허가액 중 일부를 ○○은행 대출금 상환에 사용한 것이 법인의 재산을 부당하게 감소시켰다거나 법인 재산을 사인의 이익추구를 위해 사용하였다고 보기는 어렵고, 담보제공 허가액의 이러한 사용이 청구인 법인의 경영 상태를 악화시키는 방향으로 작용하여 의료법인의 건전한 발달을 저해하였다고 보기도 어려운 점, 그럼에도 피청구인은 청구인이 ○○은행 대출원리금 상환 용도로 사용한 금액 외 나머지 사용 금액(888,563,000원)과 대출금 사용 잔액(393,437,000원)을 합산하여 총 1,282,000,000원 모두가 처분용도 외 사용에 해당한다고 보아 위 금원을 당초 담보제공 허가액에서 감액하는 내용의 이 사건 처분을 하였고, 이로 인해 청구인은 당장 위 금원을 ○○은행 ○○동지점에 상환하여야 할 상황에 놓이게 되어 향후 병원 경영에 심각한 어려움을 겪을 것으로 예상되는 점 등을 종합하여 고려할 때, 피청구인이 청구인에게 하였던 2013. 12. 23.자 기본재산 처분(담보제공) 허가 내용을 사후적으로 변경하여야 할 공익상 필요성에 비하여 경영상태 악화 등 이 사건 처분으로 인해 침해되는 청구인의 이익이 상당하다고 보이므로 이 사건 처분은 청구인의 잘못에 비하여 지나치게 가혹한 처분으로서 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 할 것이다. 3) 따라서 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 절차적ㆍ실체적으로 위법ㆍ부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.