재활용사업공제조합 설립인가 이행청구

청구인의 청구를 모두 기각한다.

예비적 청구 : 피청구인이 2014. 2. 14. 청구인에게 한 공제조합 설립인가 거부처분을 취소한다. 1. 사건개요 청구인이 2014. 1. 2. 피청구인에게 재활용사업공제조합(이하 ‘공제조합’이라 한다) 설립인가신청을 하였으나, 피청구인은 「상법」상 주식회사인 청구인을 공익을 추구하는 공제조합으로 인정할 수 없고, 청구인이 재활용사업을 안정적으로 수행할 수 있는 적정한 재활용의무량과 조합원수를 확보하지 못하였으며, 사업계획서가 부실하다는 이유로 2014. 2. 14. 청구인에게 공제조합 설립인가 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 공제조합의 성격상 주식회사를 공제조합으로 인가해 줄 수 없다는 처분사유를 제시하였으나, 공제조합 설립인가의 근거규정인 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」(이하 ‘자원재활용법’이라 한다) 제27조제4항은 공제조합 설립인가를 받을 수 있는 법인의 범위를 비영리법인으로 한정하고 있지 않고, 「상법」상 회사가 공제조합이 된다고 하여 재활용사업의 공익성을 침해한다고 볼 수도 없으며, 위와 같은 처분사유는 「헌법」상 보장되는 직업선택의 자유를 침해하는 것이어서 위법하다. 나. 또한 피청구인은 청구인이 안정적인 사업수행에 필요한 적정 재활용의무량과 조합원수를 확보하지 못했다는 처분사유를 제시하였으나, 자원재활용법령은 재활용의무량과 조합원수를 공제조합 설립인가 요건으로 규정하고 있지 않으므로 위와 같은 처분사유는 법률유보의 원칙에 위배된다. 다. 그리고 피청구인은 사업계획서에 인프라 구축계획과 분담금 결정기준 및 관리계획이 기재되어 있지 않으므로 사업계획서가 부실하다는 처분사유도 제시하였는데, 자원재활용법에는 공제조합 설립인가 신청시 사업계획서를 제출한다고만 규정되어 있지 사업계획서에 포함되어야 할 구체적인 내용에 대해서는 아무런 사항도 규정되어 있지 않으므로 위와 같은 처분사유는 적법한 처분사유가 될 수 없다. 라. 공제조합 설립인가는 그 공익적 성격에 비추어 볼 때 재량행위로 이해되나, 인가는 타인의 법률적 행위를 보충하여 그 법률적 효력을 완성시켜주는 보충적 행위로서의 성격을 가지고 있고, 사적 자치원칙에 대한 국가의 개입을 의미하므로 공익보호를 이유로 인가의 적용영역을 지나치게 확장하는 것은 시장경제의 위축을 가져와 시장경제 헌법원칙을 위반하게 될 우려가 있으므로, 인가 행위는 당사자들이 공익에 대한 위험이나 장애를 스스로 제거할 수 없을 때 예외적으로 요구되어야 하고, 인가 행위에 있어서 재량권의 행사는 시장의 자율적 조정기능을 존중해야 하는 헌법정신에 비추어 최소한에 그쳐야 할 것이다. 마. 영리회사의 영리적 성격이 공제조합의 공익성과 충돌될 우려가 있다고 판단된다면 이를 최소화할 수 있는 조건을 부과하여 조건부 인가를 한 후 철저한 관리ㆍ감독으로 공익성을 확보할 수 있음에도 청구인이 단지 영리법인이라는 이유만으로 인가를 불허한 것은 「헌법」상 직업의 자유를 지나치게 침해하는 것이고, 청구인은 지난 10여 년간 위탁 재활용사업자로서 재활용사업을 수행한 바 있어 안정적으로 사업을 수행할 능력과 경험을 가지고 있으며, 이미 재활용의무이행 관련 인프라를 구축하고 있고, 분담금 결정에 관한 사항은 정관(제5조)에 반영되어 있으며, 2013. 5. 22. 법률 제11788호로 개정되어 2013. 11. 23. 시행된 자원재활용법(이하 ‘개정 자원재활용법’이라 한다)에 따르면 현실적으로 재활용 위탁사업자는 더 이상 사업을 영위하는 것이 불가능하기 때문에 청구인은 이러한 위기를 극복하기 위한 방안으로 공제조합을 설립하고자 한 것인 점 등을 고려하면 이 사건 처분은 비례의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이 분명하다. 바. 따라서 이 사건 처분은 위법하므로 마땅히 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 개정 자원재활용법의 개정 배경 및 그 내용을 살펴보면, 개정 자원재활용법은 재활용의무생산자로 구성된 비영리 공익법인인 공제조합 및 공제조합이 설립한 비영리 공익법인인 유통지원센터를 설립하여 폐자원을 회수함으로써 재활용업체에 안정적으로 원료를 공급하는 한편 영세한 수집업자들에게 재활용지원금을 지급하여 EPR(생산자책임재활용)제도의 핵심인 회수 및 재활용의무의 이행율 달성을 높이는데 그 주된 목적을 두고 있는바, 이는 법 개정 이전 재활용의무생산자들이 공제조합을 통해 실질적인 폐자원 회수를 하지 않고, 공제조합에 내는 분담금보다 적은 돈으로 청구인과 같은 브로커를 통해 재활용실적을 사는 형태로 거래가 이루어짐에 따라 자원재활용법의 가장 중요한 입법목적인 폐자원의 회수 및 재활용을 통한 환경보전이라는 목적을 달성할 수 없게 되는 부조리한 현상을 바로잡고자 하는 반성적 고려에서 비롯된 것이다. 나. 청구인은 「상법」상 주식회사도 공제조합으로 인가를 받을 수 있고, 이 사건 처분으로 인해 직업선택의 자유를 침해당했다고 주장하나, 자원재활용법상 공제조합의 설립목적은 재활용의무생산자의 회수 및 재활용의무를 이행하기 위한 것으로서, 공제조합은 본질적으로 재활용 촉진 및 자원의 순환이용을 통한 환경보전과 국민경제의 건전한 발달이라는 입법목적을 실현하기 위한 공익적 기능을 수행하는 기관인 점, 청구인도 이런 점을 인지하고 먼저 비영리법인 설립허가신청을 하였으나, 피청구인이 이를 거부하자 재차 주식회사의 형태로 공제조합 설립인가를 신청하기에 이른 점, 자원재활용법 제30조는 공제조합에 관하여 「민법」 중 사단법인에 관한 규정을 준용하고 있는 점, 이 사건 처분이 청구인의 주식회사로서의 활동을 금지하는 효과가 있는 것이 아닐 뿐만 아니라 법률상 허가제도를 통해 공제조합의 지위를 부여하는 것은 행정청의 재량행위에 해당하는 점 등에 비추어 보면 「상법」상 주식회사는 공제조합으로 인가를 받을 적격 자체가 존재하지 않는다 할 것이므로 청구인의 위와 같은 주장은 이유 없다. 다. 청구인은 재활용의무량과 조합원수를 공제조합 설립인가 요건으로 정하고 있지 않다고 주장하나, 자원재활용법 제28조제1항에는 공제조합의 인가와 관련하여 조합에 가입한 재활용의무생산자의 참여약정서, 자체 생산시설의 명세, 재활용의무의 대행을 위한 사업계획서를 제출하도록 명시되어 있고, 조합에 가입한 재활용의무생산자의 참여약정서를 통해 당연히 재활용의무생산자의 수를 알 수 있으며, 사업계획서를 통해 연간 재활용의무량을 추산할 수 있으므로 청구인의 위와 같은 주장은 받아들일 수 없다. 라. 청구인은 사업계획서에 포함되어야 할 구체적인 내용에 대한 근거규정이 없으므로 사업계획서에 인프라 구축계획과 분담금 결정기준 및 관리계획이 포함되어 있지 않아 사업계획서가 부실하다는 것은 적법한 처분사유가 될 수 없다고 주장하나, 재활용의무의 이행을 위한 구체적인 방법과 회수 및 재활용체계의 구축, 그러한 체계 구축을 위하여 요구되는 구체적인 방법과 소요되는 재원의 조달방법 등이 사업계획서에 포함되어야 하는 것은 공제조합의 중요한 기능과 자원재활용법의 규정 등에 비추어 너무나 당연한 것이고, 공제조합 설립인가가 재량행위인 점 등을 고려하면 청구인의 위와 같은 주장은 타당하지 않다. 마. 청구인은 공제조합 설립인가가 타인의 법률적 행위를 보충하여 그 법률적 효력을 완성시켜주는 행정행위로서 인가행위에 있어서 재량권의 행사는 최소한에 그쳐야 한다고 주장하나, 공제조합은 비영리 사단법인의 실체를 가지고 있어 사실상 공제조합 설립인가는 비영리 사단법인의 설립허가와 다름이 없는 점, 민법상 비영리법인의 설립허가와 관련하여 대법원 판례는 허가주의를 채용하고 있는 점, 자원재활용법 제30조는 공제조합에 관하여 「민법」 중 사단법인에 관한 규정을 준용하고 있는 점 등에 비추어 보면 공제조합 설립인가는 강학상 인가가 아니라 주무관청인 피청구인의 정책적 판단에 따른 광범위한 재량이 인정되는 재량행위라고 할 것이므로 청구인의 위와 같은 주장은 이유 없다. 바. 청구인은 이 사건 처분이 비례의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이라고 주장하나, 이 사건 처분은 자원재활용법상 주무관청인 피청구인의 광범위한 재량이 인정되는 영역인 점, 종래 청구인과 같은 브로커들의 난립으로 인해 자원의 재활용이라는 자원재활용법의 입법목적 실현에 중대한 장애가 발생하였고, 이러한 장애를 해소하기 위해 자원재활용법이 개정되기에 이른 것이며, 이러한 개정취지가 존중되어야 하는 점, 청구인은 재활용의무생산자가 아님은 물론 개별위탁을 받을 수 있는 시설과 적격을 갖춘 재활용업자도 아닐 뿐만 아니라 재활용의무생산자와 재활용업자 사이에서 아무런 시설이나 설비를 갖추지 않은 채 브로커 역할을 하면서 위탁 수수료를 챙겨온 것에 불과하므로 전문성과 경험을 가지고 재활용업계에 종사하였다고 볼 수도 없는 점, 이 사건 처분이 청구인이 가지는 「상법」상 회사의 지위를 박탈하는 등의 내용이 아니거니와, 가사 이 사건 처분으로 인해 청구인이 종전과 같은 수익을 올리지 못하게 된다 하더라도 이는 법 개정에 따른 사실상의 불이익을 입는데 불과한 점, 청구인은 폐자원 수집업자 등 재활용업자에게 지급해야 할 2013년도 4/4분기 지원금을 지급하지 못하여 각종 민사소송이 제기되어 소유 재산 등에 가압류 등 보전절차가 진행되고 있고, 재활용의무생산자가 지급한 분담금의 횡령 및 재활용업자에 대한 지원금 편취 혐의 등으로 대표이사에 대한 검찰수사가 진행되고 급기야 구속되기에 이른 점 등을 종합하면 이 사건 처분을 통해 달성하고자 하는 공익이 이 사건 처분으로 인해 제한되는 사익보다 훨씬 우월하므로 청구인의 위와 같은 주장은 이유 없다. 사. 따라서 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하므로 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 구 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률(2013. 5. 22. 법률 제11788호로 개정되어 2013. 11. 23. 시행되기 전의 것) 제16조 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 제1조, 제16조, 제27조, 제28조, 제28조의4, 제28조의5, 제30조, 제36조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 재활용사업공제조합 설립인가신청 불허 통보, 재활용사업공제조합 설립인가신청서, 사업계획서, 법인설립허가신청서, 법인설립 허가신청 불허 통보 등 각 사본과 심판청구서 및 답변서의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인의 2014. 2. 24.자 등기사항전부증명서(현재사항)에 따르면, 본점은 ‘서울특별시 영등포구 경인로 775, 1동 418호(문래동3가, 에이스하이테크시티)’로, 목적은 ‘1. 자원재활용법 제16조에 따른 재활용의무생산자의 재활용의무 대행사업, 2. 법 27조제1항에 따른 재활용공제조합이 수행하는 사업, 3. 플라스틱, 페트병, 종이팩, 캔, 유리 등 폐기물 재활용사업 등’으로, 대표이사는 ‘김○○’으로, 회사설립연월일은 ‘2002. 5. 31.’로 각각 기재되어 있다. 나. 한국환경공단이 2012. 9. 11. 배포한 보도자료에 따르면, 한국환경공단이 2012. 9. 10. ○○(주) 등 재활용의무생산자 9개소, 재활용사업자 1개소 및 청구인(前 상호: (주)○○재활용) 등 대행업체 2개소를 검찰에 고발하였고, 이들이 EPR 대상품목인 PVC의 재활용의무를 수행하기 위하여 재활용의무생산자 - 대행업체 - 재활용사업자간 3자계약을 체결하고 재활용의무를 위ㆍ수탁 및 대행하여 왔으나, 위조된 인허가서류를 제시하고 허위 재활용실적을 제출한 혐의를 받고 있다고 기재되어 있다. 다. 청구인의 대표이사 김○○이 「민법」 제32조 및 「환경부 및 기상청 소관 비영리법인의 설립과 감독에 관한 규칙」 제3조에 따라 2013. 10. 22. 피청구인에게 비영리 법인 설립허가신청(법인명: 사단법인 생활폐기물통합재활용협회)을 하였으나. 피청구인은 2014. 1. 13. 다음과 같은 사유로 불허하였다. - 다 음 - ○ 법인의 목적과 사업은 구체적이고 특정화되어야 하나, 허가 신청시 제시된 법인의 목적과 사업이 포괄적이고 추상적임. 이에 따라 그 실현 가능성에 대한 판단이 어려움 ○ 제시된 목적사업이 지나치게 광범위하여 특정단체에서 수행할 수 있는 업무의 범위를 벗어남. 특히 사업계획으로 제시된 회수 및 재활용 지원시스템의 경우 개정된 법률과 제도의 요구사항에 대한 기능은 공공부문에서 맡아야 할 사항으로 판단될 뿐 아니라 신청 법인은 이를 수행할 능력이 부족한 것으로 판단됨 ○ 사업추진을 위해 회원사의 회비를 주된 재정적 기초로 제시하였으나 회원의 구성원이 명확하지 않아 예산 수입원의 확보 가능성이 낮으므로 재정적 기초의 확보 가능성이 낮은 것으로 판단됨 라. 청구인은 2014. 1. 2. 피청구인에게 다음과 같이 기재된 공제조합 설립인가신청서를 제출하였다. - 다 음 - ○ 신청인 : (주)○○재활용조합(대표자 김○○) ○ 재활용사업공제조합 일반현황 - 대상품목: 철캔, 알루미늄캔, 종이팩, 유리병, 무색패트, 유색패트, 복합패트, EPS, PSP, PVC, 단일재질용기류, 기타 합성수지복합 - 조합원수: 131개 - 분담금(원/kg): 철캔(70), 알루미늄캔(120), 종이팩(185), 유리병(25), 무색패트(140), 유색패트(185), 복합패트(260), EPS(95), PSP(250), PVC(800), 단일재질용기류(65), 기타 합성수지복합(249) - 재활용의무총량 929,251톤, - 조합의 재활용의무량 121,772톤 - 재활용의무량 점유율 13%, - 자산 16,235백만원, - 부채 6,696백만원 - 자본 100백만원 마. 청구인은 위 설립인가신청서에 첨부하여 청구인 회사의 정관, 재활용의무생산자의 참여약정서, 조합원별 재활용의무량 및 사업계획서를 제출하였는데, 참여약정서를 제출한 재활용의무생산자는 (유)○○물산 등 80개사이고, 이들의 재활용의무량은 49,634톤이며, 사업계획서에는 회수ㆍ재활용 사업자 확보, 지자체와의 협력관계 및 유통망 구축 등에 관한 세부사항과 분담금 결정기준 및 관리계획이 포함되어 있지 않았고, 정관 제5조의 내용은 다음과 같다. - 다 음 - 제5조(재활용의무 대행사업) ① 본 회사가 제2조제1호의 사업을 위하여 재활용의무생산자와 법 제28조제1항제2호의 약정을 체결한 경우 해당 재활용의무생산자를 법 제28조제1항제1호의 ‘조합원’으로 본다. ② 본 회사가 전항과 같은 약정에 따라 재활용의무 대행을 위하여 재활용의무생산자로부터 지급받는 대가는 법 제28조제1항제1호의 ‘분담금’으로 본다. ③ 법 제16조에 따른 재활용의무생산자의 재활용의무 대행사업을 위한 분담금의 산정기준 등 그밖에 필요한 사항은 제1항의 규정에 의한 조합원의 의견을 들어 별도의 규정으로 정한다. ④ 제1항의 규정에 의한 약정을 체결한 재활용의무생산자의 재활용의무량 중 재활용되지 않은 폐기물이 있는 경우에는 본 회사가 법 제19조의 규정에 따른 재활용부과금 납부의무를 부담한다. 바. 피청구인은 2014. 2. 14. 청구인에게 다음과 같은 사유로 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - 1) 영리기관은 공익을 추구하는 공제조합으로 인정불가 ○ 청구인은 회사운영으로 인해 발생하는 수익을 주주들에게 배당할 수 있는 「상법」상 주식회사로서, 사익을 추구하는 영리기관을 공제조합으로 승인하는 것은 공제조합의 공익성을 강조하는 피청구인의 정책 및 자원재활용법의 취지에 어긋남 - 「상법」상 주식회사의 경우 자원재활용법 제30조가 공제조합에 대하여 「민법」 중 사단법인에 관한 규정을 준용한다고 정한 것과 조화되기 어려움 2) 안정적 사업수행을 위한 적정 재활용의무량 및 조합원수 미확보 ○ 청구인은 재활용사업을 안정적으로 수행할 수 있는 적정한 재활용의무량과 조합원수를 확보하지 못하여 목적사업의 수행능력 및 재정적 기초가 취약함 - 인가 신청서에는 조합원 131개사의 재활용의무량 점유율 13%로 기재되어 있으나, 총 4,255개 포장재 재활용의무생산자(’12년 기준) 중 실제 참여를 약정한 재활용의무생산자는 80개사에 불과하고 재활용의무량 점유율은 5.3%에 그치는 것으로 나타나, 사업수행에 필요한 재정적 기반을 확보하기 어려운 것으로 판단됨 3) 사업계획서 부실 ○ 재활용의무이행 관련 인프라 구축계획 - 자원재활용법 제16조제2항에 따라 공제조합은 재활용의무생산자의 재활용의무를 이행하기 위해 전국적 회수ㆍ재활용 인프라를 갖추어야 하나, 청구인의 사업계획서에는 회수ㆍ재활용 사업자 확보, 지자체와의 협력관계 및 유통망 구축 등에 관한 세부사항이 부재하여 적정한 회수ㆍ재활용 의무 이행이 곤란한 것으로 판단됨 ○ 분담금 결정기준 및 관리계획 - 공제조합을 운영하기 위해서는 재활용의무생산자 및 재활용업계가 공감할 수 있는 공정하고 투명한 재활용 분담금 결정기준 및 관리계획이 필요하나. 청구인의 사업계획서에는 관련 사항이 없어 사회적으로 바람직한 수준의 분담금 결정 및 투명한 관리가 어려울 것으로 예상됨 사. 2012년 기준 포장재 재활용의무생산자는 총 4,255개사이고, 재활용의무총량은 929,251톤이다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 1) 자원재활용법 제1조에 따르면 이 법은 폐기물의 발생을 억제하고 재활용을 촉진하는 등 자원을 순환적으로 이용하도록 함으로써 환경의 보전과 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 한다고 되어 있다. 2) 2013. 5. 22. 법률 제11788호로 개정된 자원재활용법 제16조에 따르면, 재활용의무생산자는 ‘그 제품ㆍ포장재의 폐기물을 회수하여 재활용(위탁하여 재활용하는 경우를 포함)하거나 공제조합에 분담금을 내야 한다’에서 재활용의무생산자는 ‘제조ㆍ수입하거나 판매한 제품ㆍ포장재로 인하여 발생한 폐기물을 회수하여 재활용하여야 한다’로, 그리고 재활용의무생산자는 위 재활용의무를 공동으로 이행하기 위하여 공제조합에 분담금을 내는 것을 원칙으로 하되, 재활용의무생산자 자신이 폐기물을 직접 회수하여 재활용하거나 위탁하여 회수ㆍ재활용하는 경우에는 그 회수ㆍ재활용량에 비례한 금액을 분담금에서 공제한다는 내용으로 개정되었다. 3) 자원재활용법 제27조, 제28조제1항 및 제30조에 따르면, 재활용의무생산자는 재활용의무를 이행하기 위하여 제품별 및 포장재 공제조합을 설립할 수 있고, 공제조합은 법인으로 하며, 공제조합에 관하여 자원재활용법에 규정한 것 외에는 「민법」 중 사단법인에 관한 규정을 준용하고, 공제조합을 설립하려는 자는 ① 목적ㆍ사업범위ㆍ조합원 및 분담금과 그 밖에 조합의 운영에 관한 사항이 포함된 법인의 정관, ② 조합에 가입한 재활용의무생산자의 참여 약정서, ③ 임원의 이력서 및 취임승낙서, ④ 자체 재활용시설의 명세(자체 재활용시설을 가지고 있는 조합으로 한정한다), ⑤ 재활용의무의 대행을 위한 사업계획서가 포함된 설립인가신청서를 환경부장관에게 제출하고 인가를 받아야 하며, 「민법」 제32조(비영리법인의 설립과 허가)와 그 밖의 법률에 따라 재활용을 목적으로 설립된 법인이 재활용의무생산자의 의무를 대행하기 위하여 위 ①부터 ⑤까지의 서류를 환경부장관에게 제출하고 인가를 받은 경우에는 이 법인을 조합으로 본다고 되어 있다. 4) 자원재활용법 제28조의4, 제28조의5 및 제36조제1항에 따르면, 환경부장관은 공제조합에 필요한 보고를 하게 하거나 자료를 제출하게 할 수 있고, 관계 공무원으로 하여금 그 시설ㆍ사업소 또는 사업장 등에 출입하여 관계 서류나 시설ㆍ장비 등을 검사하게 할 수 있으며, 보고 및 검사 등의 결과 조합의 운영 및 업무집행 등이 법령이나 정관 등을 위반한 경우에는 그 시정을 명하거나 그 밖에 필요한 조치를 요청할 수 있고, 조합의 임직원이 시정명령이나 조치를 이행하지 아니한 경우에는 관련 임직원에 대한 징계ㆍ해임을 요구할 수 있으며, 공제조합이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 설립 인가를 받은 경우와 법령의 개정 등 사정이 변경되어 조합의 설립목적 달성이 불가능하게 된 경우, 그리고 시정명령을 받고도 이를 시정하지 아니한 경우로서 환경부령으로 정하는 경우 중 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 인가를 취소할 수 있다고 되어 있다. 나. 판 단 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 청구인의 공제조합 설립인가신청에 대해 청구인이 「상법」상 주식회사이고, 재활용사업을 안정적으로 수행할 수 있는 적정한 재활용의무량과 조합원수를 확보하지 못했으며, 사업계획서가 부실하다는 이유로 공제조합 설립인가를 거부하는 이 사건 처분을 하였는바, 자원재활용법 제28조제1항에서 공제조합을 설립하려는 자는 법인의 정관 등이 포함된 설립인가신청서를 환경부장관에게 제출하고 인가를 받아야 한다고 되어 있고, 현행 법령상 공제조합의 설립인가에 관한 구체적인 기준이 정해져 있지 않으므로, 공제조합의 설립인가를 할 것인지 여부는 주무관청의 정책적 판단에 따른 재량에 맡겨져 있다고 할 것인 점, 자원재활용법상 공제조합의 설립목적은 재활용의무생산자의 회수 및 재활용의무를 이행하기 위한 것으로서, 공제조합은 본질적으로 재활용 촉진 및 자원의 순환이용을 통한 환경보전과 국민경제의 건전한 발전이라는 입법목적을 실현하기 위한 공익적 기능을 수행하는 기관이고, 청구인도 이런 점을 인지하고 먼저 비영리법인 설립허가신청을 하였으나, 피청구인이 이를 거부하자 재차 주식회사의 형태로 공제조합 설립인가를 신청하기에 이른 것이며, 현행 법령상 공제조합은 행정관청의 엄격한 관리ㆍ감독을 받도록 되어 있고, 자원재활용법 제30조는 공제조합에 관하여 「민법」 중 사단법인에 관한 규정을 준용한다고 되어 있어 공제조합은 본질적으로 비영리ㆍ공익ㆍ사단법인으로 보는 것이 타당한 점, 자원재활용법 제28조제1항에는 공제조합의 인가와 관련하여 조합에 가입한 재활용의무생산자의 참여약정서와 재활용의무의 대행을 위한 사업계획서를 제출하도록 명시되어 있어 참여약정서와 사업계획서를 통해 재활용의무생산자의 수와 재활용의무량을 알거나 추산할 수 있는데, 청구인이 설립하려는 공제조합에 실제 참여를 약정한 재활용의무생산자는 80개사에 불과하고 재활용의무량 점유율도 5.3%에 그쳐 결국 청구인은 재활용사업을 안정적으로 수행할 수 있는 적정한 재활용의무량과 조합원수를 확보하지 못한 것으로 보이는 점, 공제조합의 중요한 기능과 자원재활용법의 규정 등에 비추어 사업계획서에는 재활용의무의 이행을 위한 구체적인 방법과 회수 및 재활용체계의 구축, 그러한 체계 구축을 위하여 요구되는 구체적인 방법과 소요되는 재원의 조달방법 등이 당연히 포함되어야 할 것인데, 청구인이 제출한 사업계획서에는 회수ㆍ재활용 사업자 확보, 지자체와의 협력관계 및 유통망 구축 등에 관한 세부사항과 분담금 결정기준 및 관리계획이 포함되어 있지 않은 점, 달리 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 피청구인에게 주어진 재량권을 일탈하거나 남용했다고 볼만한 사정이 보이지 않는 점 등을 종합적으로 고려할 때 청구인이 「상법」상 주식회사이고, 재활용사업을 안정적으로 수행할 수 있는 적정한 재활용의무량과 조합원수를 확보하지 못했으며, 사업계획서가 부실하다는 이유로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없고, 피청구인에게 청구인의 공제조합 설립인가신청에 대하여 인가를 이행해야 할 의무도 없다고 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.