【주문】
피청구인이 2012. 12. 4. ◯◯시장의 관허사업 제한 요구를 이유로 청구인에게 한 체육시설업 조건부 등록 반려처분을 취소하고, 피청구인은 청구인에 대해 체육시설업 조건부 등록의 요건을 갖추었는지를 판단하여 체육시설업 조건부 등록을 이행하라.
【이유】
1. 사건개요
청구인은 2012. 10. 19. 피청구인에게 ○○도 ◊◊시 ◉◉면 ◈◈리 ▷▷번지 584,803㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 5동의 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)을 신축하여 966명의 회원모집계획을 세우고 골프장업(회원제 18홀)의 체육시설업 조건부 등록신청을 하였으나, 피청구인은 「지방세기본법」 제65조에 따라 ◯◯시장이 피청구인에게 관허사업의 제한 요구를 했다는 이유로 2012. 12. 4. 청구인에게 체육시설업 조건부 등록 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인은 고의적으로 지방세를 체납한 것이 아니라 골프장 시공을 도급 받았던 ◯◯건설(주)의 공사 중단과 부도로 인하여 생긴 손실과 그로 인하여 파생된 사건 등으로 세금 납부 능력이 떨어진 것으로, 현재 청구인 소유의 동산 및 부동산에 대한 경매가 진행 중에 있고 청구인의 채권에 대하여 법원의 압류 및 전부명령, 가압류 결정 등이 있어서 「지방세기본법 시행령」 제48조제1항제4호, 제5호 중 가목, 다목에 해당하므로 ◯◯시장은 「지방세기본법」 제80조에 따라 징수유예 조치를 할 수 있음에도 불구하고 청구인이 지방세를 체납했다는 이유만으로 경제력과 경영 정상화 기간을 감안하지 않고 관허사업을 제한한 것은 재량권을 남용한 것이다.
나. ◯◯시장은 청구인이 골프장을 다수의 일반인에게 개방하여 사용료 및 영업이익을 취하고 있는 등 정상 영업을 하고 있고 2013년 1월말까지 체납된 지방세를 납부하겠다고 약속하였으나 이를 이행하지 않고 있다고 주장하나, 시범라운드로 시설이용료 일부를 받은 것에 대해 골프장 운영이 정상적이라고 단정하기 어렵고 위 시설이용료로 사업장 유지관리에 필요한 최소한의 물품, 재료 대금, 공과금, 세금, 직원 38명의 급여 및 후생복리 비용을 충당하기 위해 사용하고 있으며, ◯◯시장은 청구인의 재정 상태를 감안하여 현실적으로 분납이 가능하도록 해야 함에도 불구하고 일방적으로 6개월 내에 완납을 강요하였고 청구인이 ◯◯은행으로부터 대출을 받아 체납된 지방세를 납부하려 계획을 세웠으나 ◯◯시장이 ◯◯은행에 대하여 지목 변경에 따른 취득세 등을 부과하여 청구인은 ◯◯은행으로부터 추가 대출을 받을 수 없어서 체납된 지방세를 납부하지 못한 것이다.
다. 또한 피청구인은 청구인이 지방세 납부를 회피할 목적으로 이 사건 토지 및 건물을 ◯◯은행 명의로 신탁등기 했다고 주장하나, 청구인은 다수의 채권자로부터 청구인의 자산을 보호하기 위해서 ◯◯◯◯골프장 개발사업 대출 및 사업약정에 기해 토지 및 건물을 신탁한 것이고 지방세 납부를 회피할 목적으로 신탁등기를 한 것은 아니다.
라. 청구인의 지방세 체납액은 당초에 47억 4,325만 5,760원이었는데, ◯◯은행이 지목 변경에 따른 취득세 등 27억 4,058만 400원을 납부함에 따라 2012. 12. 4.자 기준으로 청구인의 지방세 체납액 중 약 60%에 해당하는 금액이 줄어든 점, ◯◯시는 청구인 소유의 토지 9필지를 압류하고 골프장 건물 5동에 대한 강제경매절차에서 교부청구를 하는 등 체납된 지방세 중 약 23억원에 해당하는 금액을 확보한 점을 감안하여 피청구인은 청구인의 체육시설업 조건부 등록을 승인해야 한다.
3. 피청구인 주장
가. 「지방세기본법 시행령」 제48조제1항에 따르면, 법 제65조제1항에서 ‘대통령령으로 정하는 사유’란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로서 지방자치단체의 장이 그 사유를 인정하는 경우라고 되어 있으므로 위 시행령 제48조제1항 각호의 외형을 갖추었다고 하더라도 지방자치단체의 장이 이를 인정하지 않으면 ‘대통령령으로 정하는 사유’에 해당하지 않아서 지방자치단체의 장은 「지방세기본법」 제65조제1항에 따라 관허사업의 제한을 요구할 수 있다.
나. 청구인은 2011년 하반기부터 골프장 시범 라운딩을 실시하여 사실상 골프장을 다수의 일반인에게 개방하여 사용료 및 영업이익을 취하였고, 2013년 1월말까지 체납된 지방세를 납부하겠다고 약속하였으나 이행하지 않고 있으므로 「지방세기본법 시행령」 제48조제1항제4호 ‘납세자가 그 사업에 심한 손해를 입어서 납부가 곤란한 경우’에 해당하지 않고, 청구인이 강제집행을 받지도 않았으므로 같은 법 시행령 제48조제1항제5호가목의 사유에도 해당하지 않는다.
다. 청구인은 청구인 소유의 부동산 경매가 진행 중에 있으므로 「지방세기본법 시행령」 제48조제1항제5호다목에 해당한다고 주장하나 청구인과 채권자가 합의하여 부동산 경매가 중지되었으며 관련 사건도 종결되었으므로 위 시행령 제48조제1항제5호다목에 해당한다고 보기도 어렵다.
라. 청구인은 최근까지 체납된 지방세를 납부하겠다고 수차례 약속하였으나 이를 이행하지 않고 토지 및 건물 등 골프장 시설을 신탁등기 하는 등 피청구인이 체납처분을 하지 못하도록 사해행위를 한 사실이 있다.
마. 청구인은 청구인 소유의 부동산에 대한 경매가 재개 되었다는 증거서류를 제출하였으나 일단 적법하게 성립한 행정행위에 대하여 사후에 발생한 추가적인 사유로 철회할 수 있는 경우로 「지방세기본법」은 제65조제4항에서 ‘지방자치단체의 장은 제1항 또는 제2항의 요구를 한 후 해당 지방세를 징수하였을 때에는 지체 없이 그 요구를 철회하여야 한다’고 정하고 있으므로, 이 경우 외에 경매가 재개 되었다는 이유로 관허사업제한을 철회할 수는 없다.
4. 관계법령
구 지방세기본법(2013. 1. 1. 법률 제11616호로 개정되어 같은 날 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제65조
구 지방세기본법 시행령(2013. 1. 1. 대통령령 제24295호로 개정되어 같은 날 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제48조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 등기사항전부증명서, 등록신청서, 관허사업 제한요구 공문, 이 사건 처분서, 납세고지서, 부동산강제경매 결정서, 배당표, 채권압류통지서, 공매예고통지서 등 각 사본의 기재내용에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 등기사항전부증명서에 따르면 청구인은 ○○도 ◊◊시 ◉◉면 ◈◈리 ▷▷번지에서 ♣♣ 주식회사라는 상호로 골프장 ◯◯◯사업의 건설과 운영 등의 사업을 하다가 2008. 2. 11. ♧♧ 주식회사로 상호변경을 하였고, 2008. 2. 14. 이를 등기하였다.
나. 청구인은 2012. 10. 19. 피청구인에게 ○○도 ◊◊시 ◉◉면 ◈◈리 ◯◯◯-◯번지 584,803㎡에 ◯동의 건물을 신축하여 966명의 회원모집계획을 세우고 골프장업(회원제 18홀)의 체육시설업 조건부 등록신청을 하였다.
다. ◯◯시장은 2012. 11. 27. 피청구인에게 청구인이 정당한 사유 없이 다음과 같이 ◯◯시의 지방세를 체납하였다는 이유로 「지방세기본법」 제65조제1항에 따라 관허사업 허가(허가ㆍ인가ㆍ면허신고와 그 갱신) 등의 제한 요구를 하였다.
- 다 음 -
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라. 피청구인은 ◯◯시장이 피청구인에게 관허사업의 제한 요구를 했다는 이유로 2012. 12. 4. 청구인에게 체육시설업 조건부 등록을 반려하는 이 사건 처분을 하였다.
마. ◯◯시장은 대법원 판결에 따라 지목변경 취득세의 납세의무자를 위탁자에서 수탁자로 변경한다는 이유로 2013. 1. 4. 청구인에게 부과된 ○○도 ◊◊시 ◉◉면 ◈◈리 ◩◩번지(18홀 공사도급계약금액) 지목변경 취득세, 농특세 등을 부과 취소하였고, 이를 2013. 1. 11. 통지하였다.
바. 청구인은 2013. 1. 24. ◯◯시장에게 다음과 같이 지방세 체납액 분할납부 계획을 제출하였고, 1차 납부(15억 8,340만 5,300원) 시 관허사업제한의 해지를 요청한다는 내용의 지방세 체납액 분할납부 신청을 하였다.
- 다 음 -
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사. ◯◯시장은 2013. 1. 28. 청구인에게 위 바항에 대하여 ① 체납세 중 1차 납부금액 납입(15억 8,340만 5,300원, 2013. 1. 31.까지 납부) 후 관허사업 제한 철회, ② 분납계획에 따른 체납세 납부 시 체납처분 유예 예정이라는 내용의 회신을 하였다.
아. 청구인은 2013. 2. 18. 피청구인에게 「지방세기본법 시행령」 제48조제1항제4호, 제5호의 가와 다항의 사유에 해당함에도 불구하고 지방세를 체납했다는 이유만으로 체육시설업 조건부 등록을 반려하는 것은 부당하고, 골프장 시공을 도급 받았던 ◯◯건설(주)의 공사 중단과 부도로 인하여 파생된 민사소송(압류 및 경매 결정)건으로 청구인은 현재 세금 납부 능력이 다소 떨어진 상태에 이르렀으므로 이를 감안하여 체육시설업 조건부 등록을 승인해 달라는 내용의 이의신청을 하였다.
자. ◯◯시장은 2013. 3. 11. 주식회사 ★★은행에게 ○○도 ◊◊시 ◉◉면 ◈◈리 ◩◩번지(18홀 공사도급계약금액)에 대하여 지목변경 취득세, 농특세 등 합계 27억 4,058만원을 부과하였고, 주식회사 ◯◯은행은 2013. 4. 1. 이를 납부하였다.
차. 피청구인은 2013. 3. 15. 청구인에게 위 아항의 이의신청에 대하여 「지방세기본법」 제6조제1항 및 같은 법 시행령 제48조제1항 각호에서 정하는 사유를 일부 갖추었지만 지방세 징수권자인 ◯◯시장이 이를 인정하지 아니하였는바, 관허사업제한은 타당하며 청구인의 등록체육시설업 조건부등록신청을 반려함이 적정하다고 판단하였다고 통보하였다.
카. 청구인이 2013. 9. 3.자 기준으로 ◊◊시에 체납한 지방세는 다음과 같다.
- 다 음 -
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타. ♣♣주식회사가 2007년 11월 주식회사 ★★은행, 주식회사 ▲▲은행, 주식회사 ■■은행 등과 체결한 대출 및 사업약정서의 주요내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
○ 당사자
1) ♣♣주식회사(이하 ‘차주’ 겸 ‘시행사’)
2) 주식회사 ★★은행, 주식회사 ▲▲은행, 주식회사 ■■은행(이하 ‘대주’)
3) ▥▥건설 주식회사(이하 ‘시공사’)
4) ▥▥건설 주식회사, 이◯◯, 정◯◯(이하 총칭하여 ‘연대보증인’)
5) 주식회사 ★★은행(이하 ◯◯은행)
○ 전문
- 차주는 주주대여약정에 따른 시행사에 대한 개발사업 사업비 조달 등을 목적으로 금 일백칠십억원정을 대주로부터 차입하기로 하여 대주와 2007년 11월 상기 사업비 차입을 약정하는 내용의 대출계약을 체결하며, 연대보증인은 이러한 차입과 관련하여 연대보증을 하고자 한다.
○ 대주의 지위 및 업무
- 대주는 차주에게 금 일백칠십억원정을 한도로 하여 대출계약에서 정한 바에 따라 대출을 실시한다.
○ 부동산신탁
- 차주는 대출금 최초취급시점 이전까지 수탁자 주식회사 ★★은행과 대주가 만족할 만한 내용과 양식으로 사업부지 전체를 신탁재산으로 하고 대주를 제1순위 수익권자, 시공사를 제2순위 수익권자로 하는 내용의 부동산신탁계약을 체결(처분특약 및 신탁등기 포함)하고, 수탁자로 하여금 부동산신탁계약상의 제1순위 우선 수익권증서를 대리은행에게 제2순위 우선 수익권증서를 시공사에게 각 교부하게 하여야 한다. 각 대주간의 제1순위 수익권 권면액은 본 약정 및 한도대출약정에 따른 대출금의 비율로 결정된다.
- 차주는 대출계약 체결 이후 현 관리지역(189,797㎡) 및 기타지역(31,878㎡)의 차주사 앞 소유권이전 즉시, 그리고 사업부지 지상에 건설되는 모든 건물에 대해서도 준공(사전 사용허가 포함) 즉시 수탁자와 대주, 시공사가 만족할 만한 내용과 양식으로 부동산신탁계약을 추가로 체결하여야 하며, 수탁자로 하여금 위 부동산신탁계약상의 제1순위 우선 수익권증서를 대리은행에게 제2순위 수익권증서를 대리은행에게 제2순위 수익권증서를 시공사에게 각 교부하게 하여야 한다.
파. ‘○○도 ◊◊시 ◉◉면 ◈◈리 ▷▷’에 대한 토지 등기사항전부증명서에 따르면 소유자가 ♣♣주식회사였다가 2007. 11. 30. 신탁을 등기원인으로 하여 수탁자 주식회사 ★★은행에게 소유권이 이전되었고, ‘○○도 ◊◊시 ◉◉면 ◈◈리 ▽▽ 131필지 제1동 철근콘크리트구조 스라브 지붕 1층 운동시설 및 제1,2종 근린생활시설 지1층 클럽하우스 2809.87㎡ 1층 클럽하우스 2931.06㎡ 1층 목욕장 908.24㎡ 1층 음식점 581.62㎡ 1층 소매점 41.28㎡’에 대한 건물 등기사항전부증명서에 따르면 2012. 6. 18. 소유자가 청구인으로 보존등기 되었고, 2012. 7. 9. ○○지방법원 ◊◊지원의 강제경매개시결정(2012타경◤◤◤)으로 경매가 개시되었다가 2012. 7. 12. 신탁을 등기원인으로 하여 수탁자 주식회사★★은행에게 소유권이 이전되었다.
하. ◯◯지방법원 ◊◊지원 2012타경◤◤◤ 부동산강제경매 결정서, 매각기일 및 매각결정기일통지서에 따르면, 채권자 ▦▦주식회사는 채무자 청구인 소유의 ○○도 ◊◊시 ◉◉면 ◈◈리 ▽▽ 제1동ㆍ제2동ㆍ제3동ㆍ제4동ㆍ제5동(건물)에 대하여 2012. 7. 9. 경매절차를 개시하여 2012. 12. 28. 유찰되었고, 채권자 ▦▦주식회사와 채무자 청구인의 합의로 채권자 ▦▦주식회사가 2013. 1. 17. 경매법원에 매각기일연기신청을 하여 경매절차가 중단되었다가 경매가 재개되어 2013. 5. 28. 유찰되었으며 2013. 6. 27. 다시 유찰되었는데, 위 경매의 주요 송달내역은 다음과 같다.
- 다 음 -
○ 송달내역
- 2012. 7. 13. 최고관서 ◯◯시장 최고서 발송ㆍ도달
- 2012. 12. 18. 교부권자 ◯◯시 매각 및 매각결정기일통지서 발송
- 2013. 5. 14. 교부권자 ◯◯시 매각 및 매각결정기일통지서 발송
○ 문건처리내역
- 2012. 9. 6. 교부권자 ◯◯시 교부청구서 제출
- 2012. 9. 6. 압류권자 ◯◯시 채권계산서 제출
거. ○○지방법원 ◊◊지원 2012본◕◕ 유체동산호가경매조서에 따르면, 채권자 주식회사◒◒는 ◑◑지방법원 2012차◘◘호 집행권원에 의하여 2012. 6. 27. 청구인 소유의 골프카 15대에 대하여 강제경매를 실시하여 채권자 대리인 ◭◭◭가 최고가매수신고인으로 결정되었고, 2012. 8. 23. 청구인 소유의 그린소독기 외 20대, 남ㆍ여 락커, 농약시약기 등 압류물에 대하여 강제경매를 실시하여 채권자 ◒◒가 최고가매수신고인으로 결정되었다.
너. ◯◯시장은 2012. 11. 27. 청구인에게 채권압류통지를 하였는데, 주요내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
○ 채권자(체납자) : 청구인
○ 채무자 : ◯◯은행 한남동지점
○ 압류채권의 표시
- 위 체납자가 귀 은행에 대하여 가지는 예금의 원금과 이자로서 체납금액에 도달할 때까지의 금액
○ 압류에 관계된 체납액 명세
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더. ◊◊시장은 2013. 6. 10. 청구인 소유의 부동산에 대하여 다음과 같이 공매예고통지를 하였다.
- 다 음 -
○ 재산의 표시
- ○○도 ◊◊시 ◉◉면 ◙◙리 ▶▶ 하천 5,346㎡
- ○○도 ◊◊시 ◉◉면 ◙◙리 ▷▷ 하천 1,195㎡
- ○○도 ◊◊시 ◉◉면 ◙◙리 △△ 하천 1,124㎡
- ○○도 ◊◊시 ◉◉면 ◙◙리 ▲▲ 답 10㎡
- ○○도 ◊◊시 ◉◉면 ◙◙리 ◐◐ 하천 6,546㎡
- ○○도 ◊◊시 ◉◉면 ◙◙리 ◑◑ 하천 737㎡
- ○○도 ◊◊시 ◉◉면 ◙◙리 ◒◒ 하천 372㎡
- ○○도 ◊◊시 ◉◉면 ◙◙리 ◓◓ 하천 559㎡
- ○○도 ◊◊시 ◉◉면 ◙◙리 ◎◎ 하천 2,739㎡
○ 압류일 : 2012. 9. 5.
○ 공매의뢰예정일 : 2013. 7. 8.
러. 청구인은 2013. 9. 3. 우리위원회에 추가로 대구지방법원 ◊◊지원 2012타경◤◤◤ 부동산강제경매 배당표를 제출하였는데, 주요내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
○ 부동산 강제경매 배당표(2013. 9. 24. 경매예정)
- 최저입찰가(2013. 9.) : 2,424,547,300원
- 매각결정가(2013. 9. 결정예정) : 2,500,000,000원
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※ 지방세채권과 근저당권자 법정기일이 동일한 경우에는 지방세채권이 우선함(서울지법 2000. 12. 6. 선고 2000나47230 판결 확정)
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령의 내용
구 「지방세기본법」 제65조제1항 및 제4항에 따르면 지방자치단체의 장은 납세자가 대통령령으로 정하는 사유 없이 지방세를 체납하면 허가ㆍ인가ㆍ면허ㆍ등록 및 대통령령으로 정하는 신고와 그 갱신(이하 ‘허가등’이라 한다)이 필요한 사업의 주무관청에 그 납세자에게 그 허가등을 하지 아니할 것을 요구할 수 있고, 지방자치단체의 장의 요구를 받은 해당 주무관청은 정당한 사유가 없는 한 그 요구에 따라야 한다고 되어 있다. 같은 법 시행령 제48조제1항에서는 ‘대통령령으로 정하는 사유’란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로서 지방자치단체의 장이 그 사유를 인정하는 경우를 말한다고 한 후, 제5호가목 및 다목에서 강제집행을 받은 경우와 경매가 개시된 경우를 규정하고 있는바, 객관적으로 보아 위 시행령에서 정하고 있는 사유가 있음에도 불구하고 지방자치단체의 장이 이를 간과하거나 제외사유에 해당하지 않는 것으로 보아 제한요구를 한 경우에는 지방자치단체의 장의 인정 여부에 상관없이 그 제한요구는 같은 법 제65조제1항의 요건을 갖추지 못한 것으로 위법하다고 할 것이고, 이를 전제로 한 주무관청의 등록거부처분 역시 위법하다고 할 것이다(대법원 2006. 9. 22. 선고 2006두7942 판결 참조).
나. 판 단
피청구인은 지방자치단체의 장이 인정하는 것이 관허사업 제한요구를 할 수 없는 제외사유의 요건인데 이 사건의 경우 ◯◯시장이 인정하지 않으므로 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다는 취지의 주장을 한다.
위 인정사실에 따르면, 청구인 소유의 ○○도 ◊◊시 ◉◉면 ◈◈리 ▷▷번지 위의 5동의 건물에 대하여 강제경매가 2012. 7. 9. 개시되었고 ◯◯시장은 같은 해 9. 6. 법원에 교부청구를 하였는바, 객관적으로 보아 경매절차가 개시되었다고 볼 수 있을 뿐 아니라 ◯◯시장은 경매절차에서 체납액을 교부받을 수 있으리라고 인정되는 점, ◯◯시장은 청구인 소유의 ○○도 ◊◊시 ◉◉면 ◙◙리 ▶▶ 하천 5,346㎡ 외 8필지에 대하여 2012. 9. 5. 압류를 하였고, ◯◯시장이 피청구인에게 관허사업 제한요구를 할 당시 체납되었던 지방세 중 일부인 ○○도 ◊◊시 ◉◉면 ◈◈리 ◩◩번지(18홀 공사도급계약금액)에 대한 지목변경 취득세, 농특세 등 합계 27억 4,058만원을 주식회사 ★★은행에 부과하여 동은행이 이를 납부한 점, 체육시설업 조건부 등록이 이루어지지 않을 경우 청구인이 정상적인 영업을 할 수 없으리라고 보이는 점 등을 종합하면 ◯◯시장의 제한요구는 재량을 넘은 위법한 제한요구이고, 위법한 제한요구를 전제로 한 이 사건 처분 역시 위법하다. 따라서 피청구인은 청구인이 2012. 10. 9. 피청구인에게 신청한 체육시설업 조건부 등록 신청에 대하여 등록의 요건을 갖추었는지 판단하여 체육시설업 조건부 등록을 이행하여야 할 의무가 있다고 할 것이다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.