영유아보육법위반 행정처분 무효확인등 청구

피청구인이 2012. 5. 2. 청구인에게 한 “보조금 반환명령”이라는 처분은 존재하지 아니함을 확인한다.

1. 사건 개요 청구인은 2006. 10. 18.부터 민간보육시설인 ◌◌어린이집(이하 ‘이 사건 어린이집’이라 한다)을 운영하고 있는 자로서, 2010. 6. 11.부터 2010. 9. 2.까지 출국하여 등원하지 않은 다문화가정 아동 1명에 대한 보육료 858,170원을 보호자가 사전에 맡겨 놓은 아이사랑카드를 이용ㆍ결제하여 피청구인으로부터 943,170원의 보육료 보조금을 수령하였다. 감사원 감사결과 위 보육료 수령 사실이 적발되었고, 피청구인은 ○○○○○장관의 요구에 따라 2012. 5. 2. 청구인에게 보조금 2,175,170원에 대한 환수 통지(이하 ‘이 사건 보조금 환수 통지’라 한다)를 한 후, 2012. 9. 20. 청구인에게 과징금 4,500천원 부과처분 및 시간연장형 어린이집 지정 취소 처분을 함과 동시에 ○○○○○○장관에게 권한이 있는 평가인증 취소 처분 및 공공형 어린이집 선정 취소 처분을 내렸다. 이에 청구인은 2012. 11. 16. 우리 위원회에 행정심판을 청구 하였는데, 우리 위원회에서는 위 처분 중 과징금부과 처분 및 시간연장형 어린이집 지정 취소 처분은 행정절차법을 위반(처분내용의 사전통지 의무 미 이행 등)하였고, 평가인증 취소처분은 피청구인에게 권한이 없는 것으로 판단하여 청구인의 청구를 인용하는 재결을 내렸다. 이후 피청구인은 2013. 1. 18. ○○○○○○장관에게 “평가인증 취소 대상 어린이집 명단 제출” 공문을 통하여 2012. 5. 2. 청구인에게 보조금 반환명령을 하였으므로 이 사건 어린이집이 평가인증 취소대상 시설에 해당한다는 내용 등을 통보하였고, ○○○○○장관은 이를 근거로 2013. 2. 15. 청구인에게 공공형 어린이집 선정 취소 재 처분(취소사유를 과징금 처분에서 보조금 반환명령으로 변경) 및 2013. 2. 18. 평가인증 취소 재 처분을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 2012. 5. 2. 피청구인으로부터 해외 체류 중인 다문화가정 아동에 대한 보육료를 허위 청구하였다는 이유로 보육료 환수 요구를 받았는데 이는 착오로 허위 청구하게 된 것일 뿐 고의로 청구한 것은 아니다. 그리고 청구인은 과오를 반성하면서 처분에 의한 납부가 아닌 민사적 부당이득으로서 이를 반환하였을 뿐이다. 이후, 피청구인은 2012. 9. 20. 청구인에게 ‘영유아보육법 위반에 따른 과징금 납부 통지’라는 한 장의 문서로 과징금 부과처분, 공공형 어린이집 선정 취소, 시간연장형 어린이집 지정취소 및 평가인증 취소 등의 처분을 하였는데, 위 각 처분이 ○○○○시 행정심판위원회 재결로 취소되어 ○○○○○○장관이 내린 공공형 어린이집 선정 취소 처분과 평가인증 취소 처분도 취소될 운명에 놓이게 되었다. 이에 피청구인은 이 사건 보조금 환수 통지가 영유아보육법 제40조에 근거한 보조금 반환명령이며 그에 따라 이 사건 어린이집에 대한 평가인증 취소 사유가 발생하였다는 내용을 ○○○○○장관에게 통보하였고, ○○○○○장관은 피청구인의 보조금반환명령을 이유로 청구인에게 2013. 2. 15. 공공형 어린이집 선정 취소라는 재 처분을 하는 한편 2013. 2. 18. 평가인증을 재 취소 처분을 내린 것이다. 나. 청구인은 이 사건 보조금 환수 통지를 이유로 ○○○○○장관으로부터 2개 처분을 받았으나, 이 사건 보조금 환수 통지는 처분이라고 볼 수 없고, 가사 처분이라고 하더라도 아래 사유로 처음부터 존재하지 않거나 무효라 할 것이다. 1) 피청구인의 사무전결 관련 규정상 보육시설에 대한 행정처분은 국장 권한으로 되어 있고 민사적 문제인 예산상 보조금의 정산은 과장의 전결 권한으로 규정되어 있는데, 해당 문서는 과장 전결로 되어 있다. 2) 피청구인은 이 사건 보조금 환수 통지를 하면서 아무런 안내절차나 불복절차를 고지하지 아니한 채 처분서도 없이 단지 보조금의 차액을 납부하라는 고지서만을 보냈는바, 청구인으로서는 이러한 고지서만으로는 처분으로 인식할 수 없었다. 3) 비슷한 시기 생성된 ○○○○시 ○○○청의 보조금 환수 안내문서는 사전 안내절차를 거쳤고 부과된 금전을 납부하지 아니할 때 별도로 영유아보육법상 반환명령을 내리겠다고 하고 있는바, 이 사건 어린이집 원장인 임○○는 당시 ○○○○시 어린이집협회의 대표자로서 이러한 사정을 잘 알고 있어 청구인으로서는 피청구인의 위 문서를 도저히 보조금 반환명령으로 이해할 길이 없었다. 4) 전국적으로도 이와 유사한 사안에서 보조금 환수에 그친 경우가 3분의 2에 이르고 영유아보육법상 보조금 반환명령을 받은 경우를 찾기 힘든 이유는 보조금 반환명령은 단지 해당 처분에 그치는 것이 아니라 평가인증의 취소 등 추가적인 불이익의 원인이 되므로 행정청으로서도 쉽게 반환명령을 내리지 않기 때문인바, 피청구인이 뒤늦게 이를 보조금의 반환명령이라고 주장하는 것은 다른 어린이집에 비하여 과도한 불이익에 해당하고 행정행위의 형평성에도 문제가 있다고 할 것이다. 5) 청구인은 피청구인의 행위로 인하여 ○○○○○장관으로부터 제재적 후속처분을 받았으므로 무효 확인의 이익이 있다 할 것인바, 이 사건과 같이 전결권자 문제, 사전절차 안내절차 미이행, 불복절차 미고지 등 처분의 중요 요소 전반에 하자가 걸쳐있다면 이는 당연 무효라고 할 것이다. 다. 예비적 청구는 그동안 청구인이 피청구인에게 수차례 불이익 방지나 방어권 회복을 위하여 하자 있는 행정행위를 시정할 것을 요구하였으나 이행하지 않는 피청구인의 부작위에 대한 것으로서 적법 절차로의 의무이행을 구하고자 하는 내용이므로 인용되어야 할 것이다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인은 보육료 허위 청구가 고의가 아닌 단순 착오에 의한 것이라고 주장하고 있으나 청구인은 2007년과 2008년 본 사건처럼 보조금을 허위로 청구하여 행정처분을 받은 전력이 있는 점, 보육료는 보육통합정보시스템에 담임교사가 작성한 출석부를 기준으로 출석일수를 입력한 후 해당 월의 보육료를 결재하는 방식으로 이루어지는 점 등에 비추어 청구인의 보육료 청구는 단순한 착오나 실수가 아닌 고의성이 다분한 허위청구임이 분명하다 할 것이다. 청구인은 이 사건 보조금 환수 통지가 영유아보육법상 보조금 반환명령이 아니라고 주장하나, 피청구인은 이 사건 보조금 환수 통지를 하면서 영유아보육법 제40조에 근거한 것임을 분명히 명시한 점, 청구인은 2012. 6. 4.자 어린이집 운영정지 및 원장의 자격정지 처분을 위한 행정처분 사전통지에 대하여 의견서를 제출한 점, 청구인이 이전에 보육료를 허위 청구하여 처분을 받은 적이 있는 점 등으로 보아 청구인은 이 사건 보조금 환수 통지가 반환명령임을 분명히 인지하고 있었다고 할 것이다. 나. 청구인은 이 사건 보조금 환수 통지가 전결규정을 위반한 점, 불복절차 미고지 등의 사유를 들어 위 통지가 무효라고 주장하고 있으나, 행정절차법의 특별법인 영유아보육법 제49조(청문)에 따르면, 법 제45조 내지 제48조까지의 행정처분을 하는 경우에 청문을 실시하도록 규정하고 있고 법 제40조에 의한 반환명령 시에는 이를 적용하도록 되어 있지 않아 청문 등 사전절차를 거치지 않았더라도 무효라고 볼 수는 없다. 또한 청구인은 다른 구청이나 전국적인 사례를 들어 과도한 불이익을 받아 형평성에 문제가 있다고 주장하나, 2012년도 감사원 감사결과 후속조치에 대한 전국적인 처리실태를 보면 피청구인이 행한 처분과 거의 유사한 것으로 파악되고 있으며 행정처분을 하지 않은 자치단체에 대해서는 ○○○○부와 감사원에서 지속적으로 모니터링하고 있다. 청구인은 피청구인의 2013. 1. 18.자 ‘평가인증 취소대상 어린이집 명단 제출’ 공문을 ○○○○○장관에게 발송하여 추가적인 제재적 처분을 받게 되었고 청구인의 방어권을 보장받지 못했다고 주장하고 있으나, 피청구인은 ○○○○부 지침인「2012년도 보육사업 안내」에서 정한 바에 따라 ○○○○시장과 ○○○○○장관에게 이를 통보한 것일 뿐 의도적으로 불이익을 주기 위한 것은 아니다. 4. 관계법령 가. 구 영유아보육법(2011. 7. 14. 법률 제10854호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제30조, 제40조, 제45조, 제46조, 제47조, 제48조, 제49조 나. 행정절차법 제21조, 제23조 다. ○○○○시○구 사무전결처리 규칙 제4조, [별표2] 5. 판 단 가. 구 영유아보육법 제40조는 어린이집의 설치ㆍ운영자 등이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우 등에는 국가나 지방자치단체가 이미 교부한 비용과 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제49조는 ○○○○○장관, 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제45조부터 제48조까지의 행정처분(보육시설의 폐쇄, 보육시설의 장 또는 보육교사의 자격정지 및 자격취소 등)을 하려면 청문을 하여야 한다고 규정하고 있다. 한편, 행정절차법 제21조 제1항 및 제3항에 따르면 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등을 당사자등에게 통지하여야 하며 다만, 당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 등에는 통지를 아니 할 수 있다고 규정하고 있다. 다른 한편, ○○○○시 ○구 사무전결처리 규칙 제4조 관련 별표2에 따르면 보육시설에 대한 행정처분은 국장 전결사항이다. 나. 주위적 청구에 관하여 - 이 사건 보조금 환수 통지의 부존재 또는 무효 여부 1) 먼저 이 사건 보조금 환수 통지가 처분이 갖는 효력을 갖는지에 관하여 보건대, 처분이라 함은 원칙적으로 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 직접 발생하게 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 말하는데(대법원 1999. 8. 20. 선고 97누6889 판결, 대법원 2002. 5. 17. 선고 2001두10578 판결 등 참조) 청구인은 ○○○○○장관으로부터 공공형 어린이집 선정 취소 처분과 평가인증 취소 처분을 받아 공공형 어린이집 지정에 따른 지원혜택 등이 박탈되었는바, 이는 이 사건 보조금 환수 통지가 보조금 반환명령에 해당한다는 피청구인의 공문에 근거하여 이루어진 것임에 비추어 청구인으로서는 이 사건 보조금 환수 통지로 인하여 처분이 갖는 불이익을 입었다고 할 것이다. 2) 다음으로 이 사건 보조금 환수 통지가 구 영유아보육법 제40조에서 정하고 있는 보조금 반환명령 소정의 처분으로 볼 수 있는지에 관하여 살피건대, ① 피청구인은 이 사건 보조금 환수 통지를 하면서 통상 처분을 내릴 때 따라야 하는 처분내용 등에 대한 사전통지 및 의견청취 절차를 이행하지 않았고, 이에 필요한 행정 처분서를 첨부하지 않았을 뿐만 아니라 불복절차에 대하여도 안내하지 않은 점, ② 피청구인이 2008. 5. 8. 청구인에게 이 사건과 별개의 보조금 반환명령을 내릴 때에는 “보조금 반환명령 통지”임을 명시하면서 반환명령을 이행하지 않을 경우 운영정지 처분과 같은 불이익을 받게 된다는 점을 안내하였는데 이후 청구인의 보조금 반환명령 이행에 따라 후속처분이 이루어지지 않은 점, ③ 청구인으로서는 피청구인의 2008. 5. 8.자 보조금 반환명령 이행 이후 별도의 후속처분이 없어, 피청구인이 “반환명령”이란 용어를 사용하지 않은 채 보조금 환수 요구를 한 것에 대하여 이는 영유아보육법상 보조금 반환명령이 아니라 완화된 형태의 제재내용이라고 인식한 것으로 볼 수 있는 점, ④ ○○○○시 ○구 사무전결처리 규칙 제4조 관련 별표2에 따르면 보육시설에 대한 행정처분은 국장 전결사항임에도 이 사건 보조금 환수 통지는 과장 전결로 결재된 점 등에 비추어 피청구인은 당초부터 영유아보육법상 보조금 반환명령이라는 행정처분을 할 의도가 없었다고 판단되는바, 이 사건 보조금 환수 통지는 구 영유아보육법 제40조에서 정하고 있는 보조금 환수명령이 아니라 관행적으로 이루어진 일종의 부당이득에 대한 환수 요구라고 판단된다. 3) 그렇다면 청구인은 구 영유아보육법 제40조에서 정하고 있는 보조금 환수명령이라고 볼 수 없는 이 사건 보조금 환수 통지로 인하여 ○○○○○장관으로부터 평가인증 취소 등 침해적 행정처분을 받았다고 할 것인바, 이 사건 보조금 환수 통지라는 처분은 존재하지 않는다는 청구인의 주장은 이유 있다고 판단된다. 다. 예비적ㆍ선택적 청구에 관하여 위에서 살펴본 바와 같이 주위적 청구 부분이 이유 있다고 판단되는 이상 예비적 청구에 관하여는 따로 살피지 않는다. 6. 결 론 그렇다면 이 사건 청구는 이유 있다 할 것이므로 주문과 같이 재결한다.