【주문】
청구인의 청구를 각하한다.
【이유】
1. 사건개요
가. 피청구인은 2005.6.1.부터 폐교인 (구)○○초등학교를 청구인에게 전통문화체험교육 공간 사용목적으로 대부하였다.
○ 1차 대부기간: 2005.6.1~2006.5.31.(1년)
○ 2차 대부기간: 2006.6.1~2009.5.31.(3년)
○ 3차 대부기간: 2009.6.1~2012.5.31.(3년)
○ 4차 대부기간: 2012.6.1~2013.5.31.(1년)
나. 피청구인은 2013.2. 청구인이 폐교를 불법 전대하고 있다는 제보와 신문기사를 접하고 2013.2.12. 현장 확인 및 조사 후 청구인에게 전대인 퇴거 조치와 불법 건축물의 철거를 요구하였다.
다. 피청구인은 수차례 전대인 퇴거와 불법건축물 철거를 요구하였으나 일부만 시정되어, 2013.4.25. 대부계약서 제10조(임차인의 행위제한) 및 제11조(대부계약의 해제ㆍ해지)에 의거 2013.5.31. 대부계약 만료로 인한 계약 해지 및 재계약 불가를 통보하였다
라. 청구인은 피청구인의 조치 요구를 충실히 이행하였고 대부재산을 전대한 사실이 없었고, 또한 당초 불공정 계약이므로 재계약 불가처분은 부당하다며 본 건 행정 심판을 청구 하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인은 (구)○○초등학교 폐교를 대부받아 거주하면서 전래놀이학교 ○○○을 운영하고 있으며, ◌◌◌해설협회와 미술작가는 학교를 함께 운영하는 파트너이며 경실련은 청구인이 경실련 대표를 맡고 있는 상황에서 경실련 재정이 어려워 사무실을 같이 사용하였다.
나. 청구인은 2013.2. 피청구인의 지도 점검과 공문을 받고 일부 부당한 사항이 있었으나, 피청구인의 조치요구에 따라 2013.3. 경실련 사무실과 〇〇◌해설협회 사무실을 이사하게 하였고 컨테이너와 창고는 철거하였으며, 사택입주자는 집을 구하는 데로 이사 가도록 하고 사택 차양막은 이사 후 철거하기로 약속하는 등 조치 요구 사항을 충실히 이행하였다.
다. 청구인은 대부재산을 전대하여 임대료를 받은 사실이 없으며 증빙자료인 〇〇◌해설협회ㆍ사택입주자ㆍ미술작가의 확인서도 제출하였으나, 전임 경실련 사무국장의 제보와 언론보도 자료만을 믿고 피청구인이 편파적으로 판단하여 계약해지 및 재계약 불가 처분를 하였다.
라. 피청구인과 2012.5.30. 체결한 대부계약(2012.6.1.~2013.5.31.)은 이전 계약기간이 3년인 것과 달리 1년으로 줄이고, 방수 및 도색을 청구인에게 부담시키는 불공정 계약이므로 계약해지 사유에 해당되지 않는다.
마. 또한 청구인은 2005년 폐교 내에 관사를 새로 지어 피청구인에게 기부 체납하였고 많은 비용을 들여 시설을 보수ㆍ수리하였으며 지난 8년 동안 임대료를 미룬 적이 없으며 전래놀이 보급과 장애우 및 저소득층 아동들의 쉼터를 무상으로 운영하였다.
바. 따라서 임대 관계가 아닌 사실과 건축물의 미철거와 학교 운영 파트너의 거주 등을 이유로 재계약 불가처분은 받게 된 것은 가혹한 것으로 피청구인의 처분을 취소하여야 한다.
3. 피청구인 주장
가. 피청구인은 2013.2. 폐교 내에서 불법전대행위가 이루어졌다는 제보와 신문기사를 접하고 현장 확인한 결과 폐교 교실을 경실련 사무실, 〇〇◌해설협회 사무실, 미술작가 작업실로 임대하고 사택도 임대해 준 사실과, 폐교 내에 불법 건축물인 컨테이너, 창고, 사택 내부인테리어 및 차양막 설치를 한 것을 확인하였다
○ 불법전대 내용 (계약만료일 2013.5.31.기준)
〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img>
※ 사실확인서는 경실련 사무국장 및 기자 진술에 대한 확인서임.
나. 피청구인은 2013.2.19.~2013.4.23. 수차례 현장방문과 공문을 통해 무단 입주자들의 퇴거조치와 불법건축물에 대한 원상복구를 요구하였으나, 임대계약 만료일인 2013.5.31까지 미술작가 작업실과 사택은 퇴거 조치가 되지 않았고 사택 차양막도 철거하지 않았다.
다. 청구인은 2012.5.30. 대부계약(2012.6.1.~2013.5.31.)이 불공정계약이라 주장하고 있으나 상호 동등한 위치에서 계약내용을 충분히 인지하고 협상에 의해 체결한 정당한 계약이며, 청구인의 대부재산의 전대, 무단입주자 퇴거조치 미이행, 불법건축물 설치 및 미철거 등을 이유로 재계약 불가를 통보한 것은 타당한 조치였다.
라. 또한 청구인과 피청구인 사이에 체결된 대부계약은 피청구인이 사경제 주체로서 행한 사법상의 행위에 해당하는 것으로 행정심판의 대상이 되는 처분이라고 할 수 없다.
4. 관계법령
행정심판법 제2조, 제3조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서 및 답변서 등의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 이 사건 공유재산은 학교용지로서 1991.10.21. ◌◌◌도교육감 명의로 등기가 완료되어 2011.4.19. 경 청구인에게 매각할 때까지, 피청구인이 관리하고 있던 공유재산이다.
나. 청구인은 폐교 교실을 경실련 사무실, 〇〇◌해설협회 사무실, 미술작가작업실로 사용하도록 하였고 사택에 거주를 목적으로 한 입주자를 입주시킨 사실이 있으며, 폐교 내에 컨테이너, 창고, 사택내부인테리어 및 차양막을 설치하였다.
다. 청구인은 피청구인의 조치 요구에 따라 2013.3. 경실련 사무실, ◌◌◌해설협회 사무실을 퇴거 조치하였고 컨테이너 및 창고는 철거하였으나, 임대계약만료일인 2013.5.31까지 미술작가 작업실과 사택은 퇴거조치하지 않았고 사택 차양막도 철거하지 않았다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령의 내용
1) 행정심판법 제2조ㆍ제3조 제1항에 의하면, 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있고, ‘처분’이란 ‘행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용’이라고 되어 있는 바, 대등한 당사자로서 행정청과 사인간에 이루어진 일반재산의 대부행위는 사경제적 행위라 할 것이다.
나. 판 단
1) 피청구인이 일반재산을 대부하는 행위는 행정청이 사경제 주체로서 상대방과 대등한 위치에서 행하는 사법상 행위이고 행정청이 우월한 지위에서 공권력의 주체로서 상대방의 의사 여하에 불구하고 일방적으로 행하는 행정처분이라고 볼 수 없으므로, 피청구인의 폐교인 〇〇초등학교 대부계약 재계약 불가 통보는 행정심판의 대상인 행정 처분에 해당된다고 볼 수 없다.
2) 실권의 법리는 신의성실의 원칙에 바탕을 둔 파생원칙인 것이므로 공법관계 가운데 관리관계는 물론 권력관계에도 적용되어야 함을 배제할 수는 없다 할 것이나, 그것은 본래 권리행사의 기회가 있음에도 불구하고 권리자가 장기간에 걸쳐 그의 권리를 행사하지 아니하였기 때문에 의무자인 상대방은 이미 그의 권리를 행사하지 아니할 것으로 믿을 만한 정당한 사유가 있게 되거나 행사하지 아니할 것으로 추인케 할 경우에 새삼스럽게 그 권리를 행사하는 것이 신의성실의 원칙에 반하는 결과가 될 때 그 권리행사를 허용하지 않는 것을 의미하고,(대법원 1988. 4. 27, 87누915)
7. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 부적법한 청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.