감시적 근로자 승인취소처분 취소청구

1. 피청구인이 2012. 3. 5. 청구인에게 한 감시적 근로자 승인취소처분 중 원자력본부에 대한 부분을 승인철회처분으로 변경한다. 2. 피청구인이 2012. 3. 5. 청구인에게 한 감시적 근로자 승인취소처분 중 한강수력본부에 대한 부분을 취소한다. 3. 청구인의 나머지 청구를 기각한다.

1. 사건개요 청구인은 2007. 12. 24. 피청구인에게 4개 원자력본부(고리, 영광, 월성, 울진) 및 한강수력본부(이하 ‘이 사건 사업장’이라 한다)에서 근무하는 청원경찰 541명(이하 ‘이 사건 근로자들’이라 한다)에 대한 감시적 근로자 승인을 신청하여 2007. 12. 31. 승인을 받았는데, 피청구인은 이 사건 근로자들은 감시적 근로자 승인기준인 ‘상태적으로 정신적ㆍ육체적 피로가 적은 업무에 종사하는 자’로 볼 수 없어 승인 당시부터 승인기준에 미달한다는 이유로 2012. 3. 5. 위 승인을 취소(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 피청구인의 감시적 근로자 승인처분을 신뢰하여 이 사건 근로자들에게 시간외수당을 지급하지 않는 대신 통상임금을 인상하였고, 청구인 소속 근로자가 2008. 1. 20. 피청구인에게 승인처분을 취소해달라는 진정을 제기했음에도 2008. 3. 1. 진정이 취하될 때까지 피청구인이 아무런 판단을 내리지 않아 피청구인의 승인처분을 굳게 믿고 개편한 임금체계를 유지해 왔는데, 피청구인은 3년이 지난 지금에 와서 승인처분을 소급하여 취소함으로써 청구인의 신뢰이익을 침해하였고, 이로 인해 청구인은 약 109억원의 시간외수당을 체불한 것이 되어 엄청난 재산상의 불이익을 입게 되었는바, 피청구인은 신뢰이익 침해를 정당화할 수 있는 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호에 관해서 아무런 입증을 하지 않았으므로 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 반하고, 권리자에게 권리행사의 기회가 있었음에도 장기간 권리를 행사하지 않은 경우 실권의 법리가 적용되어야 한다. 나. 4개 원자력본부는 국가방호시설로 국가보안목표관리지침상 가급 보안시설로 분류되어 있어 「통합방위법」과 「원자력시설 등의 방호 및 방사능 방재 대책법」(이하 ‘원자력시설법’이라 한다)에 따라 군ㆍ경 통합경비체제를 갖추고 있고, 외곽초소의 감시는 특수경비가 담당하고 있어 이 사건 근로자들은 전체 방호업무의 일부만을 담당하고 있는바, 주된 업무는 ①출입문에서 출입자를 감시ㆍ통제하고, ②중앙통제실에서 감시카메라를 통해 외부 출입을 감시하는 것인데, ①출입자 감시ㆍ통제 업무의 경우 8개의 출입문에서 출입자와 출입차량을 감시ㆍ통제하면서 출입증을 교부하는 업무로 출입자 전원 및 출입차량 전체에 대해 검문ㆍ검색을 실시하는 것이 아니고 출입증을 소지하고 있는 청구인 및 협력업체 소속 직원은 신원확인과 검색을 생략하며 주말과 휴일에는 출입자가 더욱 감소하고 출퇴근 시간대를 제외하면 출입인원이 많지 않으며 출입증을 직접 발급하는 것이 아니라 발급된 출입증을 단순히 교부하기 때문에 업무가 과중하지 않다. 다. ②중앙통제실 업무는 열 및 적외선 감지, 자동화 감시 설비 등 최첨단 기술 장비가 구축되어 있어 이상상황이 발생하면 화면상에 표시되고 자동적으로 경보가 울리도록 되어 있기 때문에 모든 모니터를 일일이 확인하여 인지해야 하는 일반적인 감시업무보다 더 경미하고 충분한 휴식이 보장되어 정신적ㆍ육체적 피로가 경미한 업무이다. 라. 피청구인은 물리적방호 업무를 거론하고 있으나 거동수상자 발견 시 체포업무는 아주 이례적이고 부수적 업무에 불과하고, 이 사건 근로자들의 업무가 ‘물리적방호’ 행위임을 직접적으로 명시한 규정이 없으며, 원자력시설법에 따르면 운영사항에 관한 기록을 거짓으로 한 경우 등을 제외하고 방호업무 태만으로 인한 형사책임과 과태료 부담은 청구인에게 있고, 기동타격대 훈련은 1회당 9명이 30분정도 참여를 하기 때문에 1인당 연 2회 정도 실시하며, 대태러훈련은 군부대 요청이 있는 경우에만 실시하는 부정기 훈련으로 1년에 2∼3회 실시하므로, 결국 각종 훈련은 일부 근로자에게만 해당되거나 연 1∼4회 실시하는데 불과하여 주된 업무가 아니므로 이를 이유로 감시적 근로자성을 부인해서는 안된다. 마. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인은 2005년경 이 사건 사업장 소재지 관할노동관서인 부산동부지청, 광주지방노동청, 포항지청에 각 감시적 근로자 승인신청을 하였으나 고도의 정신적 긴장이 요구된다는 이유로 모두 불승인처분을 받았음에도 사실관계 변동이 없는 상태에서 2007년 근로자의 실제 근무지가 아닌 본사 관할노동관서인 피청구인에게 다시 승인신청을 하였고, 피청구인은 이 사건 사업장 소재지 관할관서가 아니어서 청구인이 제출한 서류를 중심으로 승인 여부를 판단하였는바, 이 사건 근로자들의 휴게시간은 사용자로부터 자유롭게 보장된 휴게시간이 아니라 5분 대기조로 편성되는 대기시간이기 때문에 근로시간으로 보아야 함에도 당시 청구인의 대리인은 이를 휴게시간으로 작성하고 5분 대기조 편성 및 대태러훈련 등의 업무를 누락한 조사보고서 및 경비업무 이외의 담당업무가 없다는 관리자의 확인서를 제출하여 승인을 받았으므로 청구인은 피청구인의 승인처분에 하자가 있음을 알고 있었다고 보아야 한다. 나. 또한 감시적 근로자 승인처분은 해당 사업주에게는 최저임금 감액적용, 연장근로 및 휴일근로 가산수당 미지급 등의 이익이 부여되나 해당 근로자에게는 당연히 적용되어야 할 「근로기준법」 일부 규정의 적용이 제외되는 부담적 효과가 발생하는 제3자효적 행정행위로서, 이 사건 처분으로 청구인이 받은 불이익은 금전적인 손해이지만 승인처분으로 이 사건 근로자들이 받은 불이익은 금전적인 손해만이 아니라 근로자로서 「근로기준법」에 따라 당연히 보호받아야 권리라는 점에서 청구인의 불이익을 정당화할 정도로 중대하므로 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 반하지 않는다. 다. 2010. 12. 27. 승인처분에 대한 민원이 제기되어 조사를 거쳐 이 사건 처분을 하게 되었는바, 감시적 근로자 승인 여부는 사업주의 입장이 아니라 근로자가 업무특성상 심신의 피로가 적은 업무에 종사하고 있어 연장근로의 제한 없이 장시간 근로가 가능한 업무에 종사하고 있는지 여부로 판단해야 할 것인데, 이 사건 근로자들은 ‘가’급 보안시설에서 감시업무를 수행하고 있기 때문에 일반적인 수위, 아파트 경비원, 물품감시원과 같다고 보기 어렵고, 출입증 소지 인원에 대해 검색은 하지 아니하나 출입증 소지 대상자 인지 여부는 확인하여야 하고, 그 외의 출입자에 대해서는 사전 출입허가 대상인지 여부를 확인하고 출입증 발급 대상자인 경우 출입증을 발급하고 있어 잠시도 감시를 소홀히 할 수 없는 고도의 정신적 긴장이 요구되며, 대기시간에 충분한 휴식을 취할 수 있는 것이 아니라 시위 등 비상사태 발생 시 출동하여 초동조치를 해야 하는 기동타격대로 편성되어 있고 주 평균 1회 정도 훈련을 실시하고 있으므로 대기시간은 휴게시간이 아닌 근무시간으로 보아야 하며, 거동수상자 체포 등의 사례가 미미하다 하더라도 이는 발전소 시설 등을 보호하기 위한 이 사건 근로자들의 고유한 업무이므로 이 사건 근로자들을 감시적 근로자 승인대상으로 볼 수 없다. 라. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하여 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 등 근로기준법 제63조제3호, 제106조 근로기준법 시행령 제59조제5호 근로기준법 시행규칙 제10조 청원경찰법 제2조부터 제6조, 제8조, 제9조의3, 제10조, 제10조의3 청원경찰법 시행령 제3조, 제5조, 제7조, 제15조, 제16조, 제17조, 제20조 청원경찰법 시행규칙 제2조, 제4조, 제6조, 제13조 통합방위법 제1조, 제2조, 제6조, 제8조, 제20조, 제21조 통합방위법 시행령 제9조, 제10조, 제32조 국가중요시설의 지정 및 방호 훈령(국방부훈령 제1057호, 2009. 5. 25. 시행) 제5조, 제6조, 제7조, 제10조, 제12조, 제14조 원자력시설 등의 방호 및 방사능 방재 대책법 제2조, 제3조, 제4조, 제8조부터 제12조, 제14조, 제15조, 제17조, 제20조, 제21조, 제36조, 제37조, 제38조, 제44조, 제48조, 제52조 원자력시설 등의 방호 및 방사능 방재 대책법 시행령 제7조, 제16조 물리적방호 관련 업무를 수행하는 자의 교육 및 훈련에 관한 규정(원자력안전위원회고시 제2012-76호, 2012.1.20. 시행) 제2조, 제6조, 제10조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 청구서 및 답변서, 등기부등본, 근로종사자에 대한 적용제외 승인신청서, 감시적단속적 근로종사자에 대한 적용제외승인, 감시적단속적 근로종사자에 대한 적용제외 승인취소, 출장복명서, 감시적 근로자 적용제외승인 관련 민원 조사결과 보고, 당사자 사이에 다툼이 없는 사실 등을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 전력자원의 개발 등을 목적으로 2001. 4. 2. 성립된 법인으로, 2010. 7. 19. 본점 소재지를 서울특별시 강남구 삼성동 167에서 경상북도 경주시 화랑로 125로 이전하였으나 본점의 실재 소재지는 서울특별시 강남구 영동대로 520이고, 청구인의 총 사업장 수는 16개이며, 그 중 이 사건 사업장 소재지는 다음과 같다. - 다 음 - 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 나. 청구인은 이 사건 사업장 중 4개 원자력본부에서 근무하는 청원경찰을 대상으로 감시적 근로자 승인신청을 하였으나 각 사업장 소재지 관할노동관서는 다음과 같이 불승인처분을 하였다. - 다 음 - 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 다. 영광원자력본부에 대한 광주지방노동청장의 2005. 8. 5.자 감시적 근로종사자 적용제외 불인가 통보에 따르면, 영광원자력본부의 청원경찰은 일반 수위, 경비원과 같이 심신의 피로가 적은 노무에 종사하는 근로자가 아닌 국가 1급 시설을 경비하고, 청원경찰법과 경찰관직무집행법에 의거 대테러훈련, 초동조치를 하는 등 고도의 정신적 긴장이 요구되는 업무를 수행하므로 청원경찰 141명에 대한 감시적 근로종사자에 대한 적용제외 승인신청을 불인가한다고 기재되어 있다. 라. 청구인은 2007. 12. 24. 피청구인에게 이 사건 사업장 소속 청원경찰 541명을 대상으로 감시적 근로자 승인신청을 하였는바, 신청 당시 청구인측이 제출한 서류의 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 마. 피청구인은 2007. 12. 31. 청구인에게 다음과 같이 감시적 근로자 승인을 하였다. - 다 음 - 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 바. 피청구인 소속 근로감독관이 2011. 10. 12. 작성한 청구인의 직원(차장) 이○○에 대한 참고인진술조서에 따르면, 원자력본부의 경비업무는 과거에는 모두 이 사건 근로자들이 담당하였으나 2009년부터 외곽 울타리에 있는 경비초소 업무는 외부업체에 용역을 주고 있고, 2007. 12. 24. 감시적 근로자 승인신청 시부터 현재까지 이 사건 근로자들의 근로형태, 근무시간, 업무내용이 변경된 사실은 없으며, 이 사건 사업장의 근로형태는 동일하고, 국가정보원의 ‘국가보안목표관리지침’에 따라 원자력본부는 ‘가’급, 한강수력본부는 ‘다’급으로 지정되어 있다고 되어 있다. 사. 피청구인 소속 직원의 2011. 6. 27.자 출장복명서 등에 따르면, 고리원자력본부 및 한강수력본부에 관한 조사 결과는 다음과 같다. - 다 음 - 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 아. 피청구인은 이 사건 근로자들은 감시적 근로자 승인기준인 ‘상태적으로 정신적ㆍ육체적 피로가 적은 업무에 종사하는 자’로 볼 수 없어 승인 당시부터 승인기준에 미달한다는 이유로 2012. 3. 5. 이 사건 처분을 하였다. 자. 국민권익위원회 소속 직원이 이 사건 사업장 경비인력에 관하여 조사한 내용은 다음과 같다. - 다 음 - 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 차. 국민권익위원회 소속 직원이 2013. 3. 6. 고리원자력본부에 출장하여 조사한 내용은 다음과 같다. - 다 음 - 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 카. 국민권익위원회 소속 직원이 고리원자력본부에 관하여 청구인으로부터 제출받은 자료는 다음과 같다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 타. 국민권익위원회 소속 직원이 2013. 3. 22. 한강수력본부 및 춘천수력발전소에 출장하여 조사한 내용은 다음과 같다. - 다 음 - 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 파. 우리 위원회가 직권조사한 바에 따르면, 국가중요시설에 배치된 청원경찰에 관한 감시적 근로자 승인 현황은 다음과 같다. - 다 음 - 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 등의 내용 1) 「근로기준법」 제63조제3호에 따르면 감시(監視) 또는 단속적(斷續的)으로 근로에 종사하는 자로서 사용자가 고용노동부장관의 승인을 받은 자에 대하여는 제4장(근로시간과 휴식), 제5장(여성과 소년)에서 정한 근로시간, 휴게와 휴일에 관한 규정은 적용하지 아니하고, 같은 법 제106조, 같은 법 시행령 제59조제5호에 따르면 고용노동부장관의 승인 권한은 지방고용노동관서의 장에게 위임되어 있으며, 같은 법 시행규칙 제10조에 따르면 사용자는 법 제63조제3호에 따라 감시(監視) 또는 단속적(斷續的)으로 근로에 종사하는 자에 대한 근로시간 등의 적용 제외 승인을 받으려면 별지 제7호서식의 감시적 또는 단속적 근로종사자에 대한 적용 제외 승인 신청서를 관할 지방고용노동관서의 장에게 제출하여야 하고(제1항), 감시적 근로에 종사하는 자는 감시업무를 주 업무로 하며 상태적(狀態的)으로 정신적ㆍ육체적 피로가 적은 업무에 종사하는 자로 하며(제2항), 단속적으로 근로에 종사하는 자는 근로가 간헐적ㆍ단속적으로 이루어져 휴게시간이나 대기시간이 많은 업무에 종사하는 자로 한다(제3항). 2) 「청원경찰법」 제2조부터 제6조, 제8조, 제9조의3, 제10조, 제10조의3, 같은 법 시행령 제3조, 제5조, 제7조, 제15조, 제16조, 제17조, 제20조, 같은 법 시행규칙 제2조, 제4조, 제6조, 제13조에 따르면 청원경찰이란 ①국가기관 또는 공공단체와 그 관리하에 있는 중요 시설 또는 사업장, ②국내 주재(駐在) 외국기관, ③그 밖에 행정안전부령으로 정하는 중요 시설, 사업장 또는 장소(1. 선박, 항공기 등 수송시설/2. 금융 또는 보험을 업(業)으로 하는 시설 또는 사업장/3. 언론, 통신, 방송 또는 인쇄를 업으로 하는 시설 또는 사업장/4. 학교 등 육영시설/5. 「의료법」에 따른 의료기관/6. 그 밖에 공공의 안녕질서 유지와 국민경제를 위하여 고도의 경비(警備)가 필요한 중요 시설, 사업체 또는 장소)에 해당하는 기관의 장 또는 시설ㆍ사업장 등의 경영자가 경비를 부담할 것을 조건으로 경찰의 배치를 신청하는 경우 그 기관ㆍ시설 또는 사업장 등의 경비(警備)를 담당하게 하기 위하여 배치하는 경찰을 말하고, 청원경찰은 청원주와 해당 구역을 관할하는 경찰서장의 감독을 받아 그 경비구역만의 경비를 목적으로 필요한 범위에서 「경찰관직무집행법」에 따른 경찰관의 직무를 수행하며, 청원경찰을 배치받으려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 지방경찰청장에게 청원경찰 배치를 신청하여야 하고, 지방경찰청장은 청원경찰 배치 신청을 받으면 지체 없이 그 배치 여부를 결정하여 신청인에게 알려야 하며, 지방경찰청장은 청원경찰 배치가 필요하다고 인정하는 기관의 장 또는 시설ㆍ사업장의 경영자에게 청원경찰을 배치할 것을 요청할 수 있고, 청원경찰은 청원주가 임용하되, 임용을 할 때에는 미리 지방경찰청장의 승인을 받아야 하며, 「국가공무원법」 제33조 각 호의 어느 하나의 결격사유에 해당하는 사람은 청원경찰로 임용될 수 없고, 청원경찰의 임용자격은 18세 이상 50세 미만의 사람으로 신체가 건강하고 팔다리가 완전하며 시력(교정시력을 포함한다)은 양쪽 눈이 각각 0.8 이상이어야 하며, 청원주는 청원경찰로 임용된 사람으로 하여금 경비구역에 배치하기 전에 경찰교육기관에서 2주간 정신교육ㆍ형사법, 체포술 및 호신술 등 13과목에 대하여 76시간의 직무 수행에 필요한 교육을 받게 하여야 하고, 경찰공무원(전투경찰순경을 포함한다) 또는 청원경찰에서 퇴직한 사람이 퇴직한 날부터 3년 이내에 청원경찰로 임용되었을 때에는 교육을 면제할 수 있으며, 청원경찰의 복무에 관하여는 「국가공무원법」상 복종의무, 직장이탈금지, 비밀엄수의무, 집단행위의 금지 및 「경찰공무원법」상 거짓보고 등의 금지의무에 관한 규정이 준용되고, 그 외에 청원경찰의 복무에 관하여는 해당 사업장의 취업규칙에 따르며, 청원주는 청원경찰이 ①직무상의 의무를 위반하거나 직무를 태만히 한 때, ②품위를 손상하는 행위를 한 때에는 대통령령으로 정하는 징계절차를 거쳐 징계처분을 하여야 하고, 국가기관 또는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰의 보수는 경찰공무원의 보수를 감안하여 대통령령으로 정하며, 기타 장소에서 근무하는 청원경찰의 봉급ㆍ수당의 최저부담기준액 등은 경찰청장이 정하여 고시(告示)하고, 청원경찰은 근무 중 제복을 착용하여야 하며, 청원주는 「총포ㆍ도검ㆍ화약류 등 단속법」에 따른 분사기의 소지허가를 받아 청원경찰로 하여금 그 분사기를 휴대하여 직무를 수행하게 할 수 있고, 지방경찰청장은 청원경찰이 직무를 수행하기 위하여 필요하다고 인정하면 청원주의 신청을 받아 관할 경찰서장으로 하여금 청원경찰에게 무기를 대여하여 지니게 할 수 있으며, 청원주는 항상 소속 청원경찰의 근무 상황을 감독하고 소속 청원경찰에게 그 직무집행에 필요한 교육을 매월 4시간 이상 하여야 하며, 지방경찰청장은 청원경찰의 효율적인 운영을 위하여 청원주를 지도하며 감독상 필요한 명령을 할 수 있고, 관할 경찰서장은 매달 1회 이상 청원경찰을 배치한 경비구역에 대하여 ①복무규율과 근무 상황, ②무기의 관리 및 취급 사항을 감독하여야 하며, 필요하다고 인정하는 경우에는 그 사업장에 소속 공무원을 파견하여 직무집행에 필요한 교육을 할 수 있다. 한편 청원경찰이 직무를 수행할 때 직권을 남용하여 국민에게 해를 끼친 경우에는 6개월 이하의 징역이나 금고에 처하고, 청원경찰 업무에 종사하는 사람은 「형법」이나 그 밖의 법령에 따른 벌칙을 적용할 때에는 공무원으로 보며, 청원경찰 배치결정 및 배치요청, 임용승인, 청원주에 대한 지도 및 감독상 필요한 명령에 관한 지방경찰청장의 권한은 관할 경찰서장에게 위임되어 있다. 3) 「통합방위법」 제1조, 제2조, 제6조, 제8조, 제20조, 제21조, 같은 법 시행령 제9조, 제10조, 제32조에 따르면, 위 법은 적(敵)의 침투ㆍ도발이나 그 위협에 대응하기 위하여 국가 총력전(總力戰)의 개념을 바탕으로 통합방위 대책을 수립ㆍ시행하기 위하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하고, 위 법에서 ‘통합방위’란 적의 침투ㆍ도발이나 그 위협에 대응하기 위하여 각종 국가방위요소를 통합하고 지휘체계를 일원화하여 국가를 방위하는 것을 말하며, ‘국가방위요소’란 통합방위작전의 수행에 필요한 방위전력(防衛戰力) 또는 그 지원 요소로서 ①국군, ②경찰청ㆍ해양경찰청 및 그 소속 기관과 자치경찰기구, ③국가기관 및 지방자치단체(가목과 나목의 경우는 제외한다), ④향토예비군, ⑤민방위대, ⑥통합방위협의회를 두는 직장을 말하고, ‘통합방위사태’란 적의 침투ㆍ도발이나 그 위협에 대응하여 일정한 구분에 따라 선포하는 단계별 사태를 말하며, ‘방호’란 적의 각종 도발과 위협으로부터 인원ㆍ시설 및 장비의 피해를 방지하고 모든 기능을 정상적으로 유지할 수 있도록 보호하는 작전 활동을 말하고, ‘국가중요시설’이란 공공기관, 공항ㆍ항만, 주요 산업시설 등 적에 의하여 점령 또는 파괴되거나 기능이 마비될 경우 국가안보와 국민생활에 심각한 영향을 주게 되는 시설을 말하며, 국방부장관이 관계 행정기관의 장 및 국가정보원장과 협의하여 지정한 국가중요시설인 직장에는 직장 통합방위협의회(의장은 직장의 장이 되고, 해당 직장예비군 부대의 장과 해당 직장의 간부 중에서 의장이 지명하는 사람으로 구성)를 두어야 하고, 국가중요시설의 관리자는 경비ㆍ보안 및 방호책임을 지며, 통합방위사태에 대비하여 자체방호계획(자체방호계획에는 관리자 및 특수경비업자의 책임하에 실시하는 통합방위법령과 시설의 경비ㆍ보안 및 방호 업무에 관한 직무교육과 개인화기(個人火器)를 사용하는 실제의 사격훈련에 관한 사항이 포함되어야 한다)을 수립ㆍ시행하여야 하고, 자체방호를 위한 통합상황실과 지휘ㆍ통신망의 구성 등 필요한 대비책을 마련하여야 하며, 지방경찰청장 또는 지역군사령관은 국가중요시설에 대한 방호지원계획을 수립ㆍ시행하여야 하고, 국가중요시설의 평시 경비ㆍ보안활동에 대한 지도ㆍ감독은 관계 행정기관의 장과 국가정보원장이 수행하며, 합동참모본부에 통합방위본부를 두고, 통합방위본부장은 효율적인 통합방위작전 수행 및 지원에 대한 절차를 숙달하기 위하여 국가방위요소가 참여하는 통합방위훈련을 실시하며, 통합방위 업무를 담당하는 공무원 또는 통합방위작전 및 훈련에 참여한 사람이 그 직무를 게을리하여 국가안전보장이나 통합방위 업무에 중대한 지장을 초래한 경우에는 그 소속 기관 또는 직장의 장에게 해당자의 명단을 통보할 수 있고, 통보를 받은 소속 기관 또는 직장의 장은 특별한 사유가 없으면 징계 등 적절한 조치를 하여야 한다. 4) 「통합방위법」과 같은 법 시행령에 따라 규정된 ‘국가중요시설의 지정 및 방호 훈령’(국방부훈령 제1057호, 2009. 5. 25. 시행) 제5조, 제6조, 제7조, 제10조, 제12조, 제14조에 따르면, 국가중요시설을 시설의 기능ㆍ역할의 중요성과 가치의 정도에 따라 가, 나, 다 등급으로 나누는데, ①가급은 적에 의하여 점령 또는 파괴되거나 기능마비 시 광범위한 지역의 통합방위작전수행이 요구되고 국민생활에 결정적인 영향을 미칠 수 있는 시설, ②나급은 적에 의하여 점령 또는 파괴되거나, 기능마비 시 일부 지역의 통합방위작전수행이 요구되고, 국민생활에 중대한 영향을 미칠 수 있는 시설, ③다급은 적에 의하여 점령 또는 파괴되거나, 기능마비 시 제한된 지역에서 단기간 통합방위작전수행이 요구되고, 국민생활에 상당한 영향을 미칠 수 있는 시설을 말하며, 전력시설 중 원자력발전소는 가급이고, 100만kw 이상인 발전소는 나급, 50만kw 이상인 발전소는 다급이며, 국가중요시설은 대통령 훈령 제28호(이하 ‘통합방위지침’이라 한다) 제18조에서 정한 자체방호를 위한 방호인력ㆍ시설물ㆍ장비 등이 설치ㆍ운용되어야 하고, 국가중요시설 방호인력을 대상으로 한 교육훈련은 통합방위지침 제20조에 따라 실시하며, 청원경찰ㆍ특수경비원에 대한 신임교육 및 직무교육은 당해 국가중요시설의 여건과 방호인력의 수준을 고려하여 분기단위 계획을 수립ㆍ실시하여야 하고, 실사격 훈련은 년 2회(반기 1회) 실시한다. 5) 원자력시설법 제2조, 제3조, 제4조, 제8조부터 제12조, 제14조, 제15조, 제17조, 제20조, 제21조, 제36조, 제37조, 제38조, 제44조, 제48조, 제52조, 같은 법 시행령 제7조제4항, 제16조에 따르면, ‘물리적방호’란 핵물질과 원자력시설에 대한 안팎의 위협을 사전에 방지하고, 위협이 발생한 경우 신속하게 탐지하여 적절한 대응조치를 하며, 사고로 인한 피해를 최소화하기 위한 모든 조치를 말하고, 물리적방호의 대상이 되는 핵물질은 잠재적 위험의 정도에 따라 등급Ⅰ, 등급Ⅱ 및 등급Ⅲ으로 분류하며, 원자력시설등의 물리적방호에 관한 불법이전에 대한 방호 요건, 사보타주에 대한 방호 요건은 대통령령으로 정하고, 원자력안전위원회는 물리적방호체제의 수립에 필요하다고 인정하면 원자력사업자 등에게 물리적방호 관련 업무를 수행하는 자에 대한 교육 및 훈련 등 필요한 조치를 요구하거나 명할 수 있으며, 원자력사업자는 물리적방호 시설ㆍ설비 및 그 운영체제 등에 대하여 원자력안전위원회의 승인을 받아야 하고 핵물질에 대한 위협이 있거나 그러한 우려가 있다고 판단되면 관할 군부대, 경찰관서 등에게 지원을 요청할 수 있으며, 물리적방호에 대하여 원자력안전위원회의 검사를 받아야 하고, 원자력안전위원회는 검사 결과에 따라 원자력사업자에게 그 시정을 명할 수 있으며, 원자력사업자는 물리적방호에 관한 사항을 원자력안전위원회규칙으로 정하는 바에 따라 기록하여 그 사업소마다 갖추어 두어야 하고, 물리적방호 등 관련 종사자는 그 직무상 알게 된 물리적방호에 관한 비밀을 누설하거나 이 법 시행을 위한 목적 외의 용도로 이용하여서는 아니 되며, 원자력사업자의 종업원, 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 지정한 방사능방재요원 등은 원자력안전위원회가 실시하는 방사능방재에 관한 교육을 받아야 하고, 원자력사업자는 원자력안전위원회규칙으로 정하는 바에 따라 방사능방재훈련계획을 수립하여 원자력안전위원회의 승인을 받아 시행하여야 하며, 원자력안전위원회는 원자력사업자의 종업원이 방사능방재에 관한 교육을 받지 아니하였을 때, 원자력사업자가 방사능방재훈련을 승인된 계획에 따라 실시하지 아니하였을 때에는 시정명령을 할 수 있고, 직무상 알게 된 물리적방호에 관한 비밀을 누설하거나 목적 외의 용도로 이용한 사람은 10년 이하의 징역 또는 금고에 처하고, 물리적방호에 관한 사항을 기록하지 아니하거나 거짓으로 기록한 자에게는 1천만원 이하의 과태료를 부과한다. 6) 원자력시설법 제8조제2항, 같은 법 시행령 제16조는 ‘원자력시설의 물리적방호에 관한 요건’으로 방호구역은 지속적인 탐지와 24시간 경계근무 및 상시순찰을 유지하여야 하고, 핵물질의 저장과 격납을 위한 열쇠와 잠금장치의 관리 및 기록유지를 철저히 하여야 하며, 중앙통제실은 감시, 경비체계 및 군ㆍ경찰 등 외부대응인력과의 상호 통신체계를 유기적으로 유지하여야 하고, 핵물질 운반차량은 무장된 방호종사자를 동승시켜야 한다고 규정하고 있다. 한편 원자력시설법 제4조와 같은 법 시행령 제7조에 따라 제정된 ‘물리적방호 관련 업무를 수행하는 자의 교육 및 훈련에 관한 규정(원자력안전위원회고시 제2012-76호, 2012.1.20. 시행)’ 제2조, 제6조, 제10조에 따르면, 청원경찰 및 이와 동등한 업무를 수행하는 종사자 등 원자력사업자가 지정하는 물리적방호업무 종사자는 물리적방호 교육대상자로서 매년 4시간 이상 기본교육과 실무교육을 받아야 하고, 원자력사업자는 방호종사자를 대상으로 매년 1회 이상 시행령 제16조에 따른 원자력시설 등의 방호요건에 따라 물리적방호 관련 훈련을 실시하여야 한다. 나. 판단 1) 제도의 취지 가) 「근로기준법」 제63조의 근로기준법 적용제외제도는 종사하는 업무의 성질 또는 태양이 법정근로시간이나 주휴제 등의 적용에 적합하지 않은 근로자에 대하여 위 근로기준법 제4장과 제5장에 정한 근로시간, 휴게와 휴일에 관한 규정에 한하여 그 적용을 배제시킴으로써 사용자로 하여금 강행규정인 근로기준법 제4,5장의 규제로부터 자유롭게 하는 취지에서 비롯된 것인데 그 대상의 하나인 감시적 또는 단속적 근로에 종사하는 자의 경우 실제 근로시간보다 대기시간이 길거나 통상의 근로자에 비하여 노동의 밀도가 낮아 육체적, 정신적 부담이 적기 때문에 엄격한 근로시간의 규제에 의하지 않더라도 근로자의 보호에 소홀함이 없다는 견지에서 고용노동부장관의 승인을 조건으로 위와 같은 규제에서 벗어날 수 있도록 한 것이다(서울고등법원 1996. 6. 4. 선고 95나4461 판결 등 참조). 나) 청원경찰은 「청원경찰법」에 따라 청원주의 신청으로 중요시설에 배치되어 그 경비구역만의 경비를 목적으로 필요한 범위에서 경찰관의 직무를 수행하는 경찰이므로 이 사건 근로자들이 감시적 근로종사자임은 분명하다. 문제는 이들이 상태적으로 정신적ㆍ육체적 피로가 적은 업무를 수행하고 있는지 여부인바, 청원경찰이 배치되는 기관은 의료기관, 금융기관에서부터 원자력발전소에 이르기까지 매우 다양하기 때문에 신분이 청원경찰이라고 하여 근무상황이 모두 동일한 것은 아니고, 또한 해당 기관이 통합방위법령에 따라 국가중요시설로 지정되어 있으면 위 법령의 적용으로 인하여 근무상황이 달라질 수 있으며, 국가중요시설도 가, 나, 다급으로 구분되어 있고, 같은 ‘가’급이라 하더라도 해당 시설의 업종에 따라 근무상황이 다르며, 특수시설인 경우 별도의 법령이 추가로 적용되므로 청원경찰이 「근로기준법」 적용제외 대상인지 여부는 개별적인 경우마다 구체적인 근무여건을 살펴 판단해야 할 것이다. 2) 4개 원자력본부의 경우 가) 이 사건 사업장 중 4개 원자력본부 청원경찰의 근무여건은 서로 별 차이가 없다는 점에 대해서는 당사자 사이에 다툼이 없으므로 편의상 고리원자력본부를 기준으로 살펴본다. 원자력발전소는 그 기능이 마비되거나 문제가 발생하는 경우 국가안보와 국민생활에 심각한 영향을 주는 국가중요시설이면서 방사성물질에 의한 비상상황이나 특수한 재난에 대비해야 하는 시설로 「통합방위법」과 원자력시설법에 따라 경비, 방호 및 보안과 관련하여 군ㆍ경 지원체제 및 합동방위체제를 구축하고 있으나 이는 비상상황을 상정하여 대비해 놓은 것이고, 상시적으로는 자체 방호체제에 따라 스스로 방호를 책임지도록 되어 있고, 비상시에도 1차적으로는 자체 방호가 가능하여야 하며, 원자력시설법과 그 시행령에 따라 지속적인 탐지와 24시간 경계근무 및 상시순찰을 유지하여야 하고, 핵물질의 저장과 격납을 위한 열쇠와 잠금장치의 관리 및 기록유지를 철저히 하여야 하며, 중앙통제실은 감시, 경비체계 및 군ㆍ경찰 등 외부대응인력과의 상호 통신체계를 유기적으로 유지하여야 하고, 핵물질 운반 시 방호의무도 이 사건 근로자들에게 있기 때문에 이 사건 근로자들은 「청원경찰법」이 정한 교육훈련 외에 「통합방위법」과 원자력시설법에 따른 사격훈련, 물리적방호 훈련 등 각종 훈련을 받고 있으며, 그 외에도 연령층이 낮은 근로자는 기동타격대로 편성되어 비상상황에 대응하는 훈련을 받고 있어 업무 자체가 단순히 감시에 그치는 것이 아니라 보다 체계적이고 강도 높은 업무수행이 요청되고, 원자력시설법에 따라 직무상 알게 된 물리적방호에 관한 비밀을 누설하거나 목적 외의 용도로 이용한 경우 형사처벌 대상이 되며, 물리적방호에 관한 사항을 기록하지 아니하거나 거짓으로 기록한 경우 과태료 책임을 질 수 있기 때문에 업무에 대한 부담감과 긴장감이 상당히 과중한 것으로 인정할 수 있다. 나) 출입자와 출입차량 통제업무의 경우 고리원자력본부의 출입증 소지자는 약 5600여명이고 그 중 청구인의 직원이 3000명 이상인데 청구인 소속 일반직원들은 4조3교대를 하고 있어 하루에 3개조가 출입하므로 출입증 소지자의 출입인원은 최소 하루 평균 만 명 이상일 것으로 추정할 수 있는바(계획예방정비기간에는 3만에서 7만명 정도 출입), 출입증 소지자가 출입할 때에는 신원확인, 출입증 발급, 차량검색은 하지 않는다 하더라도 육안으로 승차자의 출입증 패용 여부를 확인한 후 차단기를 수동으로 조작하도록 되어 있기 때문에 출입인원이 매우 많다는 점을 고려하면 상시 출입자의 출입통제 업무만으로도 상당히 과중하다 할 것인데, 출입증 미소지자의 출입인원이 주말에는 300여명, 평균적으로 700여명, 계획예방정비나 공사기간에는 1000명 정도에 이르는 점을 고려하면 이 사건 근로자들의 출입통제업무는 잠시도 감시를 소홀히 할 수 없고 노동의 밀도도 매우 높은 과중한 업무라 할 것이고, 중앙통제실 업무도 중앙화면을 주시하고 있다가 이상상황이 생기면 이를 확인하고 조치사항을 매번 입력해야 하기 때문에 지속적인 긴장이 요구되며 물리적 근무여건도 좋지 않아 정신적ㆍ육체적 피로가 클 것으로 보이고, 청구인이 부수적인 업무라고 주장하는 거동수상자 체포 업무는 원자력시설법에 따른 물리적방호 의무까지 거론하지 않더라도 해당 구역 안에서 경찰관의 직무를 수행하는 청원경찰에게는 고유한 직무라 할 것인데, 원자력본부가 국가적으로 중요한 시설일 뿐만 아니라 안전을 요하는 특수시설이라는 점 때문에 경비와 방호 업무에 대하여 가지는 부담감은 다른 기관이나 시설에서 근무하는 청원경찰보다 더 클 수밖에 없다. 다) 한편 이들은 주간근무일 경우 근무시간이 10시간, 야간근무일 경우 14시간인데, 식사시간이 별도로 정해져 있지 않으며, 3시간 근무 1시간 대기라고 하나, 대기조는 근무조가 고정적으로 배치된 자리에서 업무를 수행해야 하는 관계로 수시로 상황이 발생하는 업무나 기동성이 필요한 업무(순찰, 감시카메라 이상 감지 시 현장확인, 외곽초소 특수경비초소에서 이상 상황을 통보하는 경우 현장확인, 원전 연료 수송 지원, 계획예방정비기간 중 보조, 소방대 업무 보조, 시위 방호 등)를 수행하고 있고, 근무조와 식사교대를 하며, 근무조 중 기동타격대로 소집되는 근로자가 있는 경우 대신 업무를 수행하도록 되어 있으므로 휴식을 위하여 편성되어 있다기 보다 원자력시설법령에 따라 24시간 감시체제를 유지해야 하는 업무성격상 근무조와 근무형태를 달리하여 편성된 별도의 근무조로 봄이 상당하고, 이에 더하여 이들은 근무시간 외에 연간 60시간 이상의 교육 및 18회 이상의 각종 훈련을 받으며 시위가 발생하면 근무시간 전에 나와 방호업무를 수행하고 일부 근로자가 휴가 등으로 근무를 할 수 없는 경우 대체근무를 하므로 실제 근무시간은 위 시간보다 더 길다고 보아야 하는데, 이 사건 근로자들 스스로 근로시간이 길어 근무가 힘들다고 호소하는 점에 비추어 보더라도 이들이 심신의 피로가 적은 업무에 종사하고 있어 연장근로의 제한 없이 장시간 근로가 가능한 업무에 종사한다고는 볼 수 없다. 라) 결국 이 사건 근로자 중 4개 원자력본부에 근무하는 근로자의 경우 ‘상태적(狀態的)으로 정신적ㆍ육체적 피로가 적은 업무에 종사한다’고 볼 수 없다. 마) 그런데 피청구인은 2007. 12. 24. 이 사건 근로자들을 감시적 근로자로 승인하였다가 승인처분이 승인 당시부터 하자가 있었다는 이유로 이를 취소하였는바, 행정행위를 한 처분청은 그 행위에 하자가 있는 경우에는 별도의 법적 근거가 없더라도 스스로 이를 취소할 수 있고, 다만 수익적 행정처분을 취소할 때에는 이를 취소하여야 할 공익상의 필요와 그 취소로 인하여 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰보호 및 법률생활 안정의 침해 등 불이익을 비교ㆍ교량한 후 공익상의 필요가 당사자가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 취소할 수 있으며, 나아가 수익적 행정처분의 하자가 당사자의 사실은폐나 기타 사위의 방법에 의한 신청행위에 기인한 것이라면 당사자는 처분에 의한 이익이 위법하게 취득되었음을 알아 취소가능성도 예상하고 있었다 할 것이므로, 그 자신이 처분에 관한 신뢰이익을 원용할 수 없음은 물론 행정청이 이를 고려하지 아니하였다고 하여도 재량권의 남용이 되지 않는다고 할 것이다(대법원 1986. 2. 25. 선고 85누664 판결, 1991. 8. 23. 선고 90누7760 판결, 2002. 2. 5. 선고 2001두5286 판결 등 참조). 바) 청구인은 2005년도에 4개 원자력본부 청원경찰에 대한 감시적근로자 승인신청을 하여 모두 불승인처분을 받았고, 영광원자력본부에 대한 광주지방노동청의 불승인처분서를 보면 그 사유가 일반 수위, 경비원과 달리 국가 1급 시설을 경비하고 테러대비훈련, 비상초동조치 등 고도의 정신적 긴장이 요구되는 업무를 수행한다는 것이었는데, 청구인은 2007. 12. 24. 위 불승인처분에서 문제된 부분은 은폐하고 이 사건 근로자들이 단순 경비업무만 할 뿐 다른 업무는 하지 않는다는 내용의 서류를 제출하였으며, 더욱이 이 사건 사업장 관할이 아니라 본사를 관할하는 피청구인에게 승인을 신청하여 승인처분을 받았음이 인정되나, 수익적 행정행위를 발령하는 행정청으로서는 일반적으로 수익적 행정행위를 신청하는 당사자는 되도록 스스로에게 유리한 주장을 하거나 사실관계를 다소 왜곡하거나 과장할 수 있다는 점을 예측할 수 있고, 감시적 근로자에 관한 승인은 법령에 그 승인요건에 관한 구체적인 기준을 규정하지 않은 관계로 당사자가 어떤 자료를 제출하여 어떤 요건을 소명해야 하는지 명확하지 아니하여 그럴 여지가 더욱 크다 할 것이며, 더욱이 사업장 관할이 아닌 본사 관할청에 승인신청을 하는 것은 다소 이례적이므로 피청구인이 승인처분을 함에 있어서 상당한 주의를 기울였다면 과거 불승인된 내역을 알 수 있었을 것으로 보이고, 통상 행정처분을 함에 있어 필요한 조사와 검토를 다 하였다면 이 사건 근로자들의 근무상황이 청구인 주장과 다르다는 점에 대하여 알 수 있었을 것인데 만연히 청구인의 신청서류에만 의존하여 승인처분을 한 후 4년이 더 지나 위 승인처분을 취소하면서 청구인의 신뢰이익을 전혀 고려하지 않는 것은 부당하다 할 것이고, 또한 이 사건 근로자들의 근무여건이 승인 당시부터 승인대상에 해당하지 않음이 과거의 불승인처분을 통해서 확인될 수 있었다 하더라도 피청구인의 승인처분 이후인 2009년 11월 비핵심업무인 외곽초소 근무를 특수경비에게 맡김으로서 이 사건 근로자들의 업무는 부담감이 더 큰 업무에 집중되게 되었고, 출입인원이 증가하는 발전소 공사가 2011년 이후 증가하였으며, 계획예방정비도 2010년과 2011년에는 80일 미만이었는데 2012년에는 6개월로 급증하였고, 기동타격대 훈련은 2010년 10월 이전에는 월 4∼5회 실시하였으나 천안함 사건과 연평도 포격사건 이후인 2010년 11월 이후부터는 주 3회 이상 실시하고 있는 등 이 사건 근로자들의 업무상의 부담이 2010년경부터 보다 과중해져 승인 당시에는 현재와 같이 부담이 크지는 않았던 것 또한 사실이므로, 피청구인의 승인취소처분을 장래를 향하여 효력을 발생하는 승인철회처분으로 변경함이 상당하다. 3) 한강수력본부의 경우 이 사건 사업장 중 한강수력본부는 2005년도 승인신청 당시 신청대상에서 제외되어 있었기 때문에 불승인처분을 받은 사실은 없고 2007. 12. 31.자 승인처분이 감시적 근로자에 관한 최초의 처분인바, 한강수력본부는 통합방위법령에 따른 국가중요시설 등급이 ‘다’급으로 지정되어 있어 원자력발전소와 차이가 있고, 별도의 특별한 위험요소를 가지고 있는 업종은 아니며, 원자력시설법이 적용되지 아니하므로 위 법령에 따른 각종 의무부담 및 교육훈련에서 면제되고, 「청원경찰법」에 따른 교육훈련 외에 「통합방위법」에 따른 연 2회 통합방위훈련과 사격훈련을 할 뿐 기동타격대 훈련은 실시하지 않고, 1일 출입인원이 20여명 정도에 불과하고 인적이 드문 곳에 위치하여 출입통제 업무와 감시카메라 모니터링 업무에 대한 부담감이 거의 없으며, 그런 연유로 한강수력본부의 청원경찰 평균연령이 원자력본부와 비교하여 10세 이상 고령화 되어 있는 것으로 보이는 점 등을 모두 종합적으로 고려하면 이들은 실제 근로시간보다 대기시간이 길거나 통상의 근로자에 비하여 노동의 밀도가 낮아 ‘상태적(狀態的)으로 정신적ㆍ육체적 피로가 적은 업무에 종사’한다고 봄이 상당하고, 달리 이 사건 근로자들에 대한 피청구인의 2007. 12. 31.자 승인처분에 하자가 있었다고 볼 만한 자료가 없으므로, 승인 당시부터 승인대상이 아니었다는 것을 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로, 피청구인의 처분 중 원자력본부에 대한 부분을 장래를 향하여 효력을 발생하는 승인철회처분으로 변경하고, 한강수력본부에 대한 부분을 취소하며, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.