【주문】
1. 이 사건 심판청구 중 피청구인이 2013. 9. 4. 청구인에게 한 고용ㆍ산업재해보상보험 보험관계 성립통지 취소청구 부분은 각하한다.
2. 피청구인이 2013. 9. 4. 청구인에게 한 12만 2,770원의 고용ㆍ산업재해보상보험 보험료 징수처분을 취소한다.
【이유】
1. 사건개요
가. 청구인은 2006. 11. 20.부터 ◯◯◯도 ◯◯군 ◯◯면 ◯◯공단길 40에서 ◯◯식품이라는 상호로 식료품 제조업을 하는 자로서, 2013. 5. 8.부터 청구인 사업장의 야외 화장실 철거공사 및 수조 공사(이하 ‘이 사건 공사’라 한다)를 시행하던 중 ◯◯(이하 ‘피재자’라 한다)가 2013. 5. 21. 수조 방수 작업을 하다가 요도 등을 다치는 업무상 재해(이하 ‘이 사건 재해’라 한다)가 발생하였고, 2013. 5. 22. ◯◯건축과 청구인 사업장의 기숙사 리모델링 공사에 대한 도급계약을 체결하여 기숙사 리모델링 공사를 하였다.
나. 피청구인은 2013. 9. 4. 청구인의 이 사건 공사는 청구인 직영공사이고 이 사건 공사금액과 기숙사 리모델링 공사금액을 합산한 총공사금액이 2천만원 이상이라는 이유로 청구인에게 이 사건 공사에 대한 고용ㆍ산업재해보상보험 보험관계(이하 ‘보험관계’라 한다) 성립 통지(이하 ‘이 사건 통지’라 한다)를 하였고, 같은 날 청구인에게 이 사건 공사에 대한 12만 2,770원의 고용ㆍ산업재해보상보험 보험료 징수처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 이 사건 공사는 청구인과 ◯◯건설과의 도급계약에 따라 ◯◯건설이 관련 업체를 공사현장에 투입하고 ◯◯건설의 지시ㆍ감독하에 진행된 공사이므로 청구인의 직영공사가 아니고 ◯◯건설이 원수급인이 되는 도급공사이다.
나. 설령 이 사건 공사를 청구인의 직영공사라 하더라도 ◯◯건축이 한 기숙사 리모델링 공사는 이 사건 공사와 구분되는 별개의 공사이므로 이 사건 공사만을 기준으로 총공사금액을 산정하여야 하는데, 이 사건 공사금액은 2천만원 미만이므로 「산업재해보상보험법」 적용 제외 대상이다.
다. 따라서 피청구인이 청구인의 이 사건 공사가 청구인 직영공사이고 이 사건 공사금액과 기숙사 리모델링 공사금액을 합산하여 총공사금액이 2천만원 이상이라는 이유로 청구인에게 한 이 사건 통지 및 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
3. 피청구인 주장
가. 청구요건에 관한 주장
이 사건 통지는 일정한 법률효과가 발생하는 통지가 아닌 객관적인 사실관계만 알려주는 사실행위이므로 행정심판의 대상이 되는 처분이라고 할 수 없어 이 사건 통지에 대한 취소청구 부분은 행정심판의 대상이 아닌 사항을 대상으로 한 부적법한 청구이다.
나. 본안에 대한 주장
1) 청구인은 ◯◯건설과 별도의 도급계약을 체결한 자료가 확인되지 아니하고, 이 사건 공사에 필요한 공사 자재(시멘트, 모래)를 직접 구입하여 공사현장에 제공하였으며, ◯◯건설이 아닌 각 개별 공사 업체에게 공사대금을 직접 지급한 사실이 인정되므로 이 사건 공사는 청구인 직영공사로 볼 수 있다.
2) 또한 이 사건 공사는 최초에 청구인 사업장의 기숙사 리모델링 공사와 함께 계획되었고 기숙사 리모델링 공사와 시간적 또는 장소적으로 분리 독립되어 있지 아니므로 이 사건 공사와 기숙사 리모델링 공사 전체를 하나의 공사로 보아 총공사금액을 산정하여야 한다.
3) 따라서 피청구인이 청구인의 이 사건 공사가 청구인 직영공사이고 이 사건 공사금액과 기숙사 리모델링 공사금액을 합산하여 총공사금액이 2천만원 이상이라는 이유로 청구인에게 한 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다.
4. 관계법령
행정심판법 제2조, 제3조
산업재해보상보험법 제6조, 제7조
산업재해보상보험법 시행령 제2조
고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률 제2조, 제5조, 제16조의2, 제17조
고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률 시행령 제2조
건설산업기본법 제2조
5. 인정사실
당사자 사이에 다툼이 없는 사실, 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서 및 답변서, 건축물 대장, 요양급여 및 휴업급여청구서, 조사복명서, 진술조서 등 각 사본의 기재내용을 종합해 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인의 사업자 등록 조회자료에 상호는 ‘◯◯식품’으로, 대표자는 ‘최◯◯’으로, 사업장소재지는 ‘◯◯◯도 ◯◯군 ◯◯면 ◯◯공단길 40’으로, 개업연월일은 ‘2006. 11. 20.’로, 업태는 ‘제조업’으로, 종목은 ‘과실 및 채소 절임 식품’으로 되어 있다.
나. 청구인 사업장의 건축물대장에는 대지면적이 ‘5,041㎡’로, 연면적이 ‘2,572.72㎡’로, 주용도는 ‘공장’으로, 건축물 수는 ‘2’로 되어 있는데, 세부 건축물 현황은 다음과 같다.
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다. 청구인 사업장은 2006. 12. 4.부터 사업종류를 ‘20002 야채 및 과실의 통조림과 기타 절임 식료품 제조업’으로, 최종생산품을 ‘채소 절임’으로, 상시근로자 수를 ‘8명’으로 하여 보험관계를 적용받아 왔다.
라. 청구인은 2013년 4월경 ◯◯건설에게 이 사건 공사, 옥상 방수 공사, 기숙사 리모델링 공사에 대한 공사견적을 의뢰하였고, ◯◯건설은 청구인에게 다음과 같이 총 7,630만원의 견적서를 제출하였다.
- 다 음 -
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마. 청구인은 위 라.항의 견적서 중 기숙사 리모델링 공사를 제외한 이 사건 공사 및 옥상 방수 공사에 대하여 ◯◯건설이 보내주는 업체에서 공사를 하고 개별 업체와 세금계산서를 발행하여 처리하기로 ◯◯건설과 합의하였다.
바. 청구인은 2013. 5. 8.부터 위 마.항에 따라 이 사건 공사를 하였는데 이 사건 공사의 공사기간 및 공사금액은 다음과 같다.
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※ ◯◯건설이 제시한 견적서에 기재되어 있던 옥상 방수 공사는 이 사건 재해 이후 시공되지 아니하였음
사. 피재자는 2013. 5. 21. 08:00경 이 사건 공사 현장에서 수조 방수 공사를 하던 중 수조 벽면에 설치된 PVC에 엉덩이 밑을 부딪쳐 요도가 손상되는 이 사건 재해가 발생하였고, 대구광역시 남구 소재 ◯◯병원에서 발행한 피재자의 초진소견서에는 상병명이 ‘열린 상처가 있는 요도의 손상 등’으로, 입원예상기간은 ‘2013. 5. 21.∼2013. 6. 30.’로 되어 있다.
아. 청구인은 2013. 5. 16. ◯◯건축으로부터 청구인 사업장의 기숙사 리모델링 공사에 대한 견적서를 받고 2013. 5. 22. 다음과 같이 공사 계약을 체결하였다.
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자. 피재자는 2013. 6. 14. 피청구인에게 채용일자를 ‘2013. 5. 20.’로, 직종은 ‘방수’로, 고용형태는 ‘비정규직’으로, 급여액은 ‘1일 11만원’으로, 재해발생일을 ‘2013. 5. 21. 08:00’로 하여 사업주 확인란의 사업주를 기재하지 아니하고 산재보험 요양급여 및 휴업급여 신청서를 제출하였다.
차. 피청구인 소속 직원은 2013. 6. 19. 청구인의 배우자인 김◯◯에 대한 확인조서를 작성하였는데 그 주요내용은 다음과 같다.
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카. 피청구인 소속 직원은 2013. 7. 2. 청구인이 수조 방수공사를 하였다고 주장하는 ◯◯◯(◯◯건설 대표)에 대한 확인조서를 작성하였는데 주요내용은 다음과 같다.
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타. 피청구인 소속 직원은 2013. 7. 2. 이 사건 공사와 관련하여 ◯◯건설을 방문하고 출장조사보고서를 작성하였는데 주요내용은 다음과 같다.
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파. 피청구인 소속 직원이 2013. 7. 15. 작성한 청구인에 대한 확인조서의 주요내용은 다음과 같다.
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하. 피청구인 소속 직원은 2013. 7. 17. 피재자에 대한 확인조서를 작성하였는데 그 주요내용은 다음과 같다.
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거. 피청구인 소속 직원은 2013. 8. 12. 야외 화장실 철거공사를 한 이승임(태영개발 대표)에 대하여 확인조서를 작성하였는데 그 주요내용은 다음과 같다.
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너. 피청구인 소속 직원은 2013. 8. 22. 청구인에 대한 유선통화복명서를 작성하였는데 그 주요내용은 다음과 같다.
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더. 피청구인 소속 직원은 2013. 9. 2. 기숙사 리모델링 공사를 한 진◯◯(◯◯건축 대표)에 대하여 확인조서를 작성하였는데 그 주요내용은 다음과 같다.
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러. 피청구인 소속 직원이 2013. 9. 4. 작성한 미가입 재해 조사복명서의 주요내용은 다음과 같다.
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머. 피청구인은 2013. 9. 4. 이 사건 공사가 청구인의 직영공사라는 이유로 청구인에게 보험관계 성립일자를 ‘2013. 5. 8.’로, 사업종류를 ‘기타건설공사’로 하여 이 사건 공사에 대한 이 사건 통지를 하였다.
버. 피청구인은 2013. 9. 4. 이 사건 공사의 총공사금액에서 보수총액을 산정하여 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다.
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○ 총공사금액: 8,547,840원 × 건설공사 노무비율(28%)= 2,393,395원
○ 보험료: 총 122,770원
- 산재보험료: 2,393,395원 × 37.8/1,000= 90,470원
- 고용보험료: 32,300원
ㆍ 2,393,395원 × 11.00/1,000=26320원(실업급여)
ㆍ 2,393,395원 × 2.50/1,000=5,980원(고용안정ㆍ직업능력개발)
서. 피청구인은 2013. 9. 10. 직권으로 청구인 사업장의 기숙사 리모델링 공사에 대하여 사업주를 ‘진◯◯(◯◯건축)’로, 보험관계 성립일자를 ‘2013. 5. 22.’로, 근로자 수를 ‘2명’으로, 사업종류를 ‘기타건설공사’로 하여 보험관계 성립조치를 하였다.
어. 피청구인은 2013. 9. 25.부터 2014. 2. 26.까지 총 7회에 걸쳐 청구인에게 이 사건 공사에 대한 산재보험 가입신고를 게을리 한 기간 중에 이 사건 재해가 발생하여 피재자에게 보험급여를 지급하였다는 이유로 1,493만 4,650원의 산재보험급여액 징수처분을 하였다.
6. 이 사건 심판청구 중 이 사건 통지에 관한 심판청구의 적법여부
가. 관계 법령 등
「행정심판법」제2조제1호 및 제3조제1항에는 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「행정심판법」에 의하여 행정심판을 청구할 수 있고, 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 규정되어 있으며, 구체적으로 보면 행정심판의 대상이 되는 행정처분은 행정청의 공법상 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리ㆍ의무에 직접 관계가 있는 행위를 가리키는 것이며, 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 영향을 미치지 않는 행위는 행정심판의 대상이 되는 행정처분이 아니라 할 것이다.
나. 판단
청구인은 이 사건 공사는 청구인의 직영공사가 아니고 「산업재해보상보험법」상의 적용 제외 대상이므로 피청구인의 이 사건 통지는 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 통지는 이 사건 공사의 보험관계 성립일을 2013. 5. 8.로 결정하여 보험관계가 성립되었음을 통지한 것으로 그 자체만으로는 청구인이 어떠한 법률상 권리침해 내지 불이익을 받는다고 할 수 없어 행정심판의 대상이 되는 처분이 아니라 할 것이므로 이 사건 심판청구 중 이 사건 통지에 관한 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항을 대상으로 한 부적법한 청구이다.
7. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관련 법령
1) 「산업재해보상보험법」(이하 ‘산재보험법’이라 한다) 제6조 본문 및 「고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률」(이하 ‘보험료징수법’이라 한다) 제5조제3항에 산재보험법은 「근로기준법」에 의한 근로자를 사용하는 모든 사업 또는 사업장(이하 ‘사업’이라 한다)에 적용하고, 산재보험법의 적용을 받는 사업의 사업주는 당연히 산재보험법에 의한 산재보험의 보험가입자가 된다고 되어 있다. 그리고 산재보험법 제6조 단서 및 같은 법 시행령 제2조제1항제3호에는 건설업자 등이 아닌 자가 시공하는 공사의 경우 ① 총공사금액이 2천만원 미만인 공사 또는 ② 연면적이 100제곱미터 이하인 건축물의 건축 또는 연면적이 200제곱미터 이하인 건축물의 대수선에 관한 공사에 해당하는 사업은 산재보험의 적용대상에서 제외된다고 되어 있다.
2) 보험료징수법 제2조제4호에 원수급인은 사업이 여러 차례의 도급에 의하여 행하여지는 경우에 최초로 사업을 도급받아 행하는 자를 말하는데 발주자가 사업의 전부 또는 일부를 직접 행하는 경우에는 발주자가 직접 행하는 부분(발주자가 직접 행하다가 사업의 진행경과에 따라 도급하는 경우에는 발주자가 직접 행하는 것으로 본다)에 대하여 발주자를 원수급인으로 본다고 되어 있고, 같은 법 제9조제1항에 건설업 등 대통령령으로 정하는 사업이 여러 차례의 도급에 의하여 시행되는 경우에는 그 원수급인을 이 법을 적용받는 사업주로 본다고 되어 있다. 그리고 「건설산업기본법」 제2조제11호에 ‘도급’이란 원도급, 하도급, 위탁 등 명칭에 관계없이 건설공사를 완성할 것을 약정하고 상대방이 그 공사의 결과에 대하여 대가를 지급할 것을 약정하는 계약을 말한다고 되어 있다.
3) 보험료징수법 시행령 제2조제1항제1호에서는 ‘총공사’를 건설공사에 있어서 최종목적물을 완성하기 위하여 행하여지는 토목공사, 건축공사, 그 밖의 공작물의 건설공사와 건설물의 개조ㆍ보수ㆍ변경 및 해체 등의 공사 또는 각각의 공사를 행하기 위한 준비공사 및 마무리공사 등과 상호 관련하여 행하여지는 작업일체로, 같은 항 제2호에서는 “총공사금액”을 총공사를 행함에 있어 계약상의 도급금액(발주자가 재료를 제공하는 경우에는 그 재료의 시가환산액을 포함한다)으로 정의하고 있으며, 제2조제2항에서는 총공사금액을 산정함에 있어서 도급단위별 공사가 시간적 또는 장소적으로 분리되고 독립적으로 행하여지는 경우를 제외한 위탁 그 밖의 명칭여하를 불문하고 최종목적물의 완성을 위하여 행하는 동일한 건설공사를 2 이상으로 분할하여 도급(발주자가 공사의 일부를 직접 행하는 경우를 포함한다)하는 경우에는 각 도급금액을 합산하여 산정한다고 규정하고 있다.
나. 판 단
1) 이 사건 공사를 청구인의 직영공사로 볼 수 있는지 여부
청구인은 이 사건 공사는 청구인과 ◯◯건설의 도급계약에 따라 ◯◯건설의 지휘ㆍ감독하에 진행된 공사이므로 청구인의 직영공사가 아니고 ◯◯건설이 원수급인이 되는 도급공사라고 주장한다.
건축시공방식 중 직영방식은 발주자 자신이 계획을 세우고 직접 재료구입ㆍ고용ㆍ공사ㆍ감독 등 모든 공사과정을 자기 책임 아래 시행하는 것으로 시공내용이 단순하고 용이한 경우에 채택되는 반면, 도급방식이란 설계서에 따라 도급업자와 공사계약을 체결하고 그 책임 아래 공사를 완성시키는 것으로서 도급업자는 공사에 소요되는 일체의 재료ㆍ노무ㆍ시공 관계를 일정한 도급액으로 공사하는 방식으로 알려져 있는바, 이 사건 공사가 직영방식으로 진행되었는지 도급방식으로 진행되었는지 여부는 그 공사실태 즉 재료구입ㆍ고용ㆍ공사ㆍ감독여부 등을 종합적으로 판단하여야 할 것이다. 그런데 위 인정사실에 따르면 ① ◯◯건설이 이 사건 공사와 관련하여 관련 업체 등을 공사 현장에 보내 준 사실은 있으나 청구인과 별도의 도급계약을 체결하여 원수급인으로서 이 사건 공사를 직접 지시ㆍ감독한 자료는 확인되지 않는 점, ② 청구인은 ◯◯건설이 아닌 각 개별 공사(화장실 철거, 수조 철근 및 레미콘) 사업주에게 공사별로 공사대금을 직접 지급하였고 수조방수공사에 필요한 공사 자재(시멘트, 모래)를 직접 구입하여 공사현장에 제공한 점, ③ ◯◯건설의 사업주는 이 사건 공사에 필요한 근로자를 단지 소개하여 준 것에 불과하다는 취지로 진술하고 있고, 피재자도 이 사건 공사는 청구인 직영공사로 청구인의 작업지시를 받았다고 진술하고 있는 점, ④ 이 사건 공사 중 화장실 철거 공사를 하였던 ◯◯개발의 사업주 및 피재자를 이 사건 공사현장에 보내준 ◯◯건설의 사업주도 이 사건 공사가 청구인의 직영공사라고 진술하고 있는 점, ⑤ 달리 청구인이 이 사건 공사에 대하여 ◯◯건설 등 관련 업체와 도급계약을 한 객관적인 자료가 확인되지 않는 점 등을 고려할 때 ◯◯건설이 관련 업체를 공사현장에 소개하여 주는 등 이 사건 공사에 일부 관여한 사실이 있다고 하더라도 그러한 이유만으로는 이 사건 공사가 ◯◯건설이 원수급인이 되는 도급공사로 보기 어려우므로 이 사건 공사는 청구인의 직영공사로 볼 수 있다.
2) 총공사금액이 2천만원 이상인지 여부
피청구인은 이 사건 공사와 기숙사 리모델링 공사 전체를 하나의 공사로 보아 총공사금액을 산정하여야 하므로 총공사금액이 2천만원 이상이라고 주장한다.
건설공사가 그 공사내용을 달리하여 둘 이상의 단위로 분할되어 각각 다른 사업주에게 도급된 경우(발주자가 공사의 일부를 직접 행하는 경우를 포함한다) 전체 공사가 하나의 총공사에 해당하는지 여부는 우선 전체 공사에 의하여 최종 목적물이 완성되는지 아니면 도급단위별 공사마다 최종목적물이 완성되는지의 여부에 의하여 결정되고, 다음으로 최종 목적물이 전체 공사에 의하여 완성되는 경우라 하더라도 각 도급단위별 공사들이 시간적 또는 장소적으로 분리되어 독립적으로 행하여지는 것인지 여부에 의하여 결정되며, 둘 이상으로 분할된 도급단위별 공사들이 시간적 또는 장소적으로 분리되어 행하여진다는 것은 어느 하나의 도급단위별 공사에서 진행되는 작업 등으로 인하여 이와 별도로 도급된 다른 공사에 종사하는 근로자가 업무상 재해를 당할 위험이 없는 경우, 즉 도급단위별 공사가 동일 위험권 내에 있지 아니한 경우를 뜻한다고 할 것이다(대법원 2008. 9. 11. 선고 2006두8808 판결 참조). 그런데 위 인정사실에 따르면 ① 이 사건 공사와 기숙사 리모델링 공사는 청구인의 사업장을 보다 효율적으로 활용하기 위하여 처음부터 함께 계획된 것이나, 이 사건 공사와 기숙사 리모델링 공사는 공사내용을 달리하여 청구인 직영공사와 ◯◯건축의 도급공사로 분할되어 시간적ㆍ장소적으로 서로 분리되어 있으므로 위 공사별로 최종 목적물이 완성되는 것으로 볼 수 있는 점, ② 기숙사 리모델링 공사는 이 사건 재해 발생일 이후 체결되어 진행된 공사로서 이 사건 공사에서 진행되는 작업 등으로 인하여 기숙사 리모델링 공사에 종사하는 근로자가 업무상 재해를 당할 위험이 있는 것으로 보기 어려워 위 공사들이 동일 위험권 내에 있는 경우로 볼 수 없는 점 등을 종합하여 볼 때 이 사건 공사와 기숙사 리모델링 공사는 공사 전체에 의하여 최종목적물이 완성되는 하나의 총공사로 볼 수 없으므로 이 사건 공사금액(854만 7,840원)만을 기초로 총공사금액을 산정하여야 하고 기숙사 리모델링 공사와 합산하여 총공사금액을 산정할 수 없다.
3) 따라서 이 사건 공사는 청구인의 직영공사로 볼 수 있으나 이 사건 공사의 총공사금액이 2천만원 미만이므로 피청구인이 이 사건 공사와 기숙사 리모델링 공사 금액을 합산한 총공사금액이 2천만원 이상이라는 이유로 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
8. 결 론
그렇다면 이 사건 심판청구 중 이 사건 통지의 취소청구 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 각하하기로 하고, 이 사건 처분의 취소를 구하는 부분은 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 이를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.