【주문】
청구인의 청구를 기각한다.
【이유】
1. 사건개요
청구인은 2000. 7. 1.부터 산업재해보상보험(이하 ‘산재보험’이라 한다)의 사업종류를 ‘기타의 각종사업(90502 임대 및 사업서비스업, 2010년도 보험요율 10/1000)’으로 적용받아왔는데, 피청구인은 청구인의 사업장에 대한 2011년도 확정정산 과정에서 청구인이 직영차량 및 지입차량을 이용하여 냉장⋅냉동 화물운송사업을 하고 있음이 확인되었다는 이유로 2011. 8. 23. 청구인의 사업종류를 2000. 7. 1.자로 ‘화물자동차운수업(50304 특수화물운수업, 2010년도 보험요율 74/1000)’으로 변경(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하고 보험요율의 차이에 따른 2008년도부터 2010년도 산재보험료 부족분 및 가산금을 추가로 부과하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인은 개업한 이래 현재까지 지입차주들의 차량 160여대를 지입받아 화주와 지입차주간 화물중개서비스를 제공하고 지입차주들의 보험관리, 공과금 납부 등의 업무를 대행하며 화주로부터 운송료(매출)를 받고 이를 지입차주에게 그대로 지급(원가)하는 대신 지입차주로부터 일정액의 수수료(수익)를 받는 ‘화물중개업’을 주된 사업으로 하고 있으며, 다만 배송물량의 증가 등 예기치 못한 상황에서는 직영차량을 투입하거나 용차를 활용하여 긴급상황에 대처하고 있기 때문에 부수적으로 ‘화물자동차운수업’도 영위하고 있다.
나. 하나의 장소에서 다른 사업이 둘 이상 행해지는 경우 주된 사업에 적용되는 보험요율을 모든 사업에 적용하도록 되어 있는바, 2008년도부터 2011년도까지 청구인의 평균직원 수는 9.5명, 그 중 ‘화물자동차운수업’에 종사하는 직영차량 운전원은 2.5명, ‘화물중개업’에 종사하는 직원은 5명, 공통업무에 종사하는 직원은 2명이므로 청구인은 ‘화물중개업을 주로 하고 있고, 따라서 청구인의 사업종류는 ‘운수관련서비스업(50801 운수부대서비스업, 9/1000)’에 해당함에도 그 동안 ‘기타의 각종사업(90502 임대 및 사업서비스업, 10/1000)’으로 잘못 적용되어 왔으므로 이를 바로잡아야 할 것인데, 오히려 피청구인은 청구인이 화주로부터 운송료(매출)를 받고 있으며 용차비를 잡급으로 처리하고 소속 직원과 직영차량을 이용하여 운송사업을 영위하고 있다는 이유로 ‘화물자동차운수업(50304 특수화물운수업, 74/1000)’으로 변경하는 불이익한 처분을 하였는바, 용차비의 경우 세금계산서 거래가 불가능한 경우가 있어 그 비용을 일부 잡급으로 처리한 것일 뿐이다.
다. 1998년 ｢화물자동차 운수사업법｣의 제정으로 그동안 관행으로 인정되던 위수탁관리제(지입차주들의 운송회사에 대한 경영의 위탁)가 제도화 되었는바, 이는 운송사업 허가를 받은 지입차주가 자본금, 차고지 등의 조건을 충족시키기 어렵고 운송중계회사 또한 수십, 수백 대의 차량을 직영으로 확보하는 것이 어려우므로 운송중계회사는 화주와 운송계약을 체결하고 지입차주는 운송중계회사와 지입계약을 체결하여 차량을 운송중계회사 명의로 등록하지만 개별사업자로서 차량을 구입하고 보험관계 등 운송관련 모든 책임과 권한을 부담하고 화주에게 운송서비스를 제공하여 운송료를 운송중계회사를 통해 받고 운송중계회사는 지입자주로부터 운송주선료를 받고 세금 신고⋅납부 대행서비스 등을 제공하는 독특한 삼면관계로 운영되는 업계 고유의 체계이다.
라. 청구인과 유사하게 직영차량 5대를 이용하여 화물운송사업을 하는 외에 지입차량 221대의 소유명의와 관리를 위탁받아 보험료⋅제세공과금 납부 등의 업무를 처리하고 지입차주로부터 일정한 지입료를 받는 원고 회사에 대하여 지입차주들은 근로자가 아니라 독립된 사업자이므로 원고 회사는 지입차량으로 자신의 운송사업을 하는 것이 아니라 화주와 지입차주 사이의 화물운송을 주선하고 그 대가로 지입차주로부터 운송료의 10%를 받는 화물중개 내지 주선사업을 하는 것이라고 본 판례가 있고(청주지방법원 2007. 4. 18. 선고 2006구합1130 판결 참조), 대법원은 지입차주가 자기명의로 사업자등록을 하고 사업소득세를 납부하면서 기사를 고용하여 지입차량을 운행하고 지입회사의 배차담당 직원으로부터 물건을 적재할 회사와 하차할 회사를 지정하는 최초 배차배정을 받기는 하나 그 이후 제품운송에 대하여 구체적인 지시를 받지는 아니할 뿐만 아니라 실제운송횟수에 따라 운임을 지급받아 온 경우 근로자로 볼 수 없다고 판시(대법원 2000. 10. 6. 선고 2000다30240 판결 참조)하였다.
마. 따라서 이 사건 처분은 위법⋅부당하므로 피청구인은 이 사건 처분을 취소하고 청구인의 사업종류를 운수부대서비스업으로 변경하여야 하며 그에 따른 2008년부터 2010년까지 과납된 보험료를 반환할 의무가 있다.
3. 피청구인 주장
일정노선의 유무, 정기적 또는 비정기적 여부에 관계없이 중⋅대형 일반 및 특수화물자동차를 이용하여 화물을 운송하는 사업을 하는 경우 화물자동차운수업으로 적용하도록 되어 있는바, 청구인은 직영차량을 보유하고 운전기사를 고용하여 노무비를 지급한 점, 화주와 운송용역계약서 작성을 청구인 명의로 하는 점, 차량의 관리⋅감독, 배송지연에 대한 책임 등이 청구인에게 있는 점 등을 고려할 때 청구인의 주된 사업은 화물자동차운수업이고 화물 알선업무 및 지입차 관리 대행업무는 별도의 사업이라기보다는 화물자동차운수업에 부수되는 보조행위에 불과하다 할 것이어서 청구인의 사업종류를 ‘화물자동차운수업’으로 적용한 피청구인의 이 사건 처분은 적법⋅타당하여 청구인의 청구는 모두 기각되어야 한다.
4. 관계법령
행정심판법 제2조제1호, 제3조제1항, 제5조
고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률(2010. 1. 27. 법률 제9989호로 일부개정되어 2011. 1. 1. 시행된 것) 부칙 제2조
고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률(2010. 1. 27. 법률 제9989호로 일부개정되어 2011. 1. 1. 시행되기 전의 것) 제4조, 제5조, 제7조, 제13조, 제14조
고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률 시행규칙 제12조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서 및 각 서면에 첨부된 자료의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 등기부등본에 따르면 청구인은 1996. 5. 9. 냉동⋅냉장차 운송사업 등 각종 운송사업을 위하여 설립된 법인으로 2011. 3. 11. 화물운송주선업과 택배사업을 추가하였고, 사업자등록증에 따르면 청구인의 업태는 ‘운보, 운수업’, 종목은 ‘일반화물, 택배 지입’으로 기재되어 있고, 업종정보변경내역에 따르면 2000. 7. 1.부터 산재보험의 사업종류를 ‘기타의 각종사업(90502 임대 및 사업서비스업, 10/1000)’으로 적용받아왔다.
나. 화물자동차 운송사업허가증, 영업신고증, 신고필증에 따르면, 청구인은 1997. 6. 28. ｢화물자동차 운수사업법｣에 따른 화물자동차 운송사업 허가를 받았고, 2010. 3. 29.과 2010. 4. 9. 각 축산물운반업, 식품운반업 영업신고를 하였다.
다. 청구인의 대표이사 ◌◌◌에 대한 2011. 7. 28.자 문답서의 주요내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
① 청구인은 냉동, 냉장화물 전문 배송업체로 180여대의 냉동화물 차량을 이용하여 ◌◌◌, ◌◌◌, ◌◌◌, ◌◌◌ 등에 연간계약으로 냉동차량을 고정배차하고, 지입차량의 결행, 사고 등 예상 불가능한 상황에 대응하고자 직영차량을 3대∼6대까지 가지고 있으며, 증⋅감차에 대응하여 간헐적으로 발생하는 부정기 노선에 외부용차를 투입하여 수요를 충당하고 운송료를 받는 것을 업으로 하고 있다.
② 지입차주는 대부분이 현물출자를 통한 지입차주로 회사가 배차한 노선을 고정운행하고 운송료를 받아 관리비를 회사에 내며, 회사는 관리비를 받는 조건으로 해당 차주의 세금, 보험, 사고처리 등의 서비스를 제공하고 있고, 그러다보니 물류센터에 운전기사들의 납품전표를 정리하는 파견직원 2명과 사무실 인력 외에 현장관리 및 차량지원을 위한 현장직 기사 4명이 있으며, 필요하면 대표이사 본인도 납품을 위해 화물차를 운행하는 상황이고, 지입차주는 산재가입대상이 아니라는 근로복지공단 유권해석에 따라 사무실 인력만 4대 보험에 가입하게 되었다.
③ 재무제표상의 운송원가명세서는 월말 마감을 하는 프로젝트별(◌◌◌, ◌◌◌, ◌◌◌, ◌◌◌ ,◌◌◌, ◌◌◌ 등) 청구금액과 지급액을 구분하여 손익을 보기 위한 방법으로 장부상의 구분을 위해 사용하고 있고, 고정적으로 운행하는 지입차주의 운송료 청구 및 지급액에는 큰 차이가 없으나 수시로 들락거리는 용차의 경우 운송료를 선지급하고 월말에 청구하다보니 청구 누락으로 손실이 발생하는 사례가 있어 이를 보완하여 월말 손익을 보고 손실이 발생한 경우 원인을 규명하고 익월에 누락분을 청구하는데 사용하며, 지입차주의 경우 운송료(인건비)의 지급은 운송료 청구서(세금계산서)가 접수되면 은행을 통한 입금으로 결제를 하고 있고, 용차의 경우는 세금계산서 발행이 되지 않을 경우 잡급처리하여 본인이 요청한 계좌로 송금한다.
④ 사업현황
〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img>
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라. 피청구인 소속 직원 ◌◌◌가 2011. 8. 12. 작성한 조사복명서에 따르면, 2011년 확정정산 대상 사업장으로 청구인의 서류를 검토한 결과 운송원가명세서가 있어 사업실태를 확인한 결과 청구인은 냉동⋅냉장 화물 전문 배송업체로 약 180여대의 차량(지입차량의 결행, 사고 등을 예상하여 3∼6대 정도 직영차량을 보유)을 이용하여 화물운송사업을 하는 것으로 확인되었고, 화물운송 알선과 관련된 업무를 전담하는 근로자가 별도로 구분되고 직영차량보다 지입차량의 수가 월등히 많다고 하더라도 각종 차량(1톤, 2.5톤, 5톤, 8톤/냉동⋅냉장)을 이용하여 화물운송업을 행하며 화물운송알선 및 지입차량 관리 대행 업무는 별도의 사업이라기보다 화물자동차운송업에 부수되는 보조행위에 해당하므로 사업종류를 ‘임대 및 사업서비스업’에서 ‘특수화물운수업’으로 변경함이 타당하다는 취지로 기재되어 있다.
마. 피청구인이 제출한 청구인의 인터넷 홈페이지 회사소개란에는 1996. 5. 9. 회사를 설립한 이래 각 다음과 같이 운송계약을 체결하였다고 기재되어 있다.
- 다 음 -
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바. 청구인(갑)과 지입차주(을)가 체결한 위⋅수탁계약서의 주요내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
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사. ◌◌◌(갑)와 청구인(을)이 2009. 12. 21. 체결한 제품운송용역계약서의 주요내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
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아. ◌◌◌(갑)와 청구인(을)이 2010. 1. 1. 체결한 2010년도 물품배송도급계약서의 내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
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자. 근로복지공단 본부 질의회시 내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
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차. 피청구인은 청구인이 각종 차량을 이용하여 화물운송업을 행하고 있어 화물운송알선 및 지입차량 관리 대행 업무는 화물운송업에 부수되는 보조행위에 해당한다는 이유로 2011. 8. 23. 이 사건 처분을 하였다.
카. ◌◌◌◌위원회 소속 직원 ◌◌◌이 청구인의 ◌◌◌ 관련 업무내용을 조사한 바에 따르면, 청구인 회사에 지입된 차량은 모두 냉동⋅냉장 차량으로 그 중 약 120여대가 위 사항 기재 계약에 따라 ◌◌◌의 제품을 배송하도록 고정배차되어 있고, 이를 위 회사 이외에 제3자를 위하여 운행할 수 없으며, 청구인은 각 차량의 업무상태(업무시작시각, 물류센터출발시각, 매장도착시각, 업무종료시각, 지연시간, 지연사유)를 모두 실시간으로 확인할 수 있는 컴퓨터 시스템을 직접 관리하면서 각 운송차량이 냉동⋅냉장 온도, 배송시간 등을 준수하고 있는지를 일일이 확인하고 있으며, 온도위반이 확인되는 경우 청구인의 직원이 운전기사에게 즉시 연락하여 문제를 파악한 후 처리하게 하고, 청구인과 위 회사가 공동으로 지입차량 운전기사에 대하여 청구인 소재지에서 집체교육을 1달에 1회 실시하며 교육에 참여하지 않는 운전기사에 대하여는 경위서를 징구하고, 청구인은 물류센터에 직원 3명(상주 직원 2명, 사무실과 현장을 오가는 직원 1명)을 투입하여 매일 차량점검(도색, 내부청결, 온도관리), 복장 등 근태관리, 납품전표(납품확인서) 검수, 상차⋅하차 확인, 현장 배차조정(물량이 많은 경우 용차배정 등) 등의 관리를 하며 지입차주들의 업무를 평가하고(평가주체는 청구인이지만 공정한 평가를 위해 ◌◌◌도 참여시킴) 그 결과는 운송료에 반영되며 계약해지 사유가 될 수 있고, 지입차주들의 휴가에 관하여는 계약서상 명시되어 있지 않으나 배차 자체가 유급휴가를 보장할 수 있도록 되어 있어 경조사 등으로 휴무일이 있어도 지입차주에게는 월정액이 지급되고, 운송기사가 각종 준수사항을 이행하지 아니하여 계속 운송업무를 맡기기 곤란한 경우 위 회사가 청구인에게 구두로 통보하고 청구인은 운송기사와의 계약을 해지한다.
타. ◌◌◌◌위원회 소속 직원 ◌◌◌이 청구인의 ◌◌◌ 관련 업무내용을 조사한 바에 따르면, 청구인 회사에 지입된 차량 중 약 30대가 위 아항 기재 계약에 따라 ◌◌◌ 주식회사의 제품을 배송하도록 고정배차되어 있고, 운송이 종료되면 차량을 물류센터에 두고 나오도록 되어 있어 다른 화물을 운송하지 못하며, 청구인은 물류센터에 현장대리인을 파견하여 현장관리를 하고 있는데 파견직원이 청구인 소속으로 되어 있지는 않고 ◌◌◌와 거래하는 5개 운수회사 중 가장 큰 회사인 ‘◌◌운수’ 소속으로 하여 5개 운수회사가 공동으로 현장 파견관리자 4명을 두고 있으며, ◌◌◌직원 8명도 물류센터에 파견나와 있어 운수회사 파견직원 4명과 공동으로 운송기사와 차량에 대한 관리업무를 수행하고 있는바, 주 3회 운전기사 교육훈련, 차량점검(도색, 내부청결, 온도관리), 근태관리, 납품전표(납품확인서) 검수, 상차⋅하차 확인, 현장 배차조정(물량이 많은 경우 용차배정 등), 운전기사 업무평가 등을 하고, 파견관리자에 대한 비용은 각 운수회사가 ◌◌◌로부터 운송료에 포함시켜 지급받고 있고, 각 운수회사가 다시 ◌◌운수에 해당 비용을 지급하고 있으며, 기사들의 업무평가 결과는 운송료에 반영되고, 지입차량 운전기사의 유급휴가는 계약서상 명시되어 있으며, 운송기사가 각종 준수사항을 이행하지 아니하여 계속 운송업무를 맡기기 곤란한 경우 위 회사가 청구인에게 구두로 통보하고 청구인은 운송기사와의 계약을 해지한다.
파. ◌◌◌◌위원회 소속 직원 ◌◌◌이 청구인의 일일 업무 일정을 조사한 바에 따르면, 청구인은 3개의 물류센터에서 작업을 하며, 어느 물류센터이든 운송기사들은 03:00 〜 04:00경 물류센터로 출근하여 약 30분간 배치장과 거래명세서 확인작업을 하고 현장으로 들어가 약 1시간 동안 물건을 상차하며 05:30 〜 06:30경 물류센터를 출발하여 11:00 〜 11:30경까지 물건 운송을 완료한 후 회차하여 12:00 〜 13:00경 운송을 종료한다.
하. 청구인의 지입차주 모집공고는 다음과 같다.
- 다 음 -
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거. 청구인 소속 지입차주 〇〇〇에 대한 2010년 4월 급여명세서(청구인이 명세서를 발급해 주면 지입차주가 해당 금액에 해당하는 세금계산서를 청구인에게 발행)의 내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
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너. 청구인은 ◌◌◌와 ◌◌◌로부터 운송의 대가로 받는 금액을 결산서상 운송수입으로, 지입차주에게 위 거항과 같이 지급한 금원을 운송원가로 계상하여 왔다.
더. 청구인은 2011. 11. 17. 청구취지를 ‘피청구인이 2011. 8. 23. 청구인에게 한 산업재해보상보험 사업종류 변경처분을 취소한다’로 하여 심판청구한 후 2012. 1. 26. ‘피청구인이 2011. 8. 23. 청구인에게 한 산업재해보상보험 사업종류 변경처분을 취소하고, 청구인의 사업종류를 운수부대서비스업으로 변경하며, 그에 따른 2008년부터 2010년까지 과납된 보험료를 반환하라’ 로 변경신청하였고, 우리 위원회는 2012. 4. 30. 이를 허가하였다.
6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 및 이 사건 처분의 위법⋅부당 여부
가. 사업종류변경 이행청구에 관한 판단
1) 관계법령의 내용
｢행정심판법｣ 제2조제1호, 제3조제1항, 제5조제3호에 따르면 행정심판은 처분을 한 행정청(의무이행심판의 경우에는 청구인의 신청을 받은 행정청)을 피청구인으로 하여 행정청의 ‘처분’에 대하여 청구할 수 있으며, ‘처분’이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판을 말하는데, 여기서 ‘거부’라 함은 공권력 행사의 신청에 대하여 처분의 발령을 거부하는 행정청의 행위를 말하며, ‘부작위’라 함은 행정청이 공권력 행사의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상의 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하는 것을 말한다.
2) 판단
피청구인이 청구인의 사업종류를 기존의 ‘기타의 각종사업’에서 ‘화물자동차운수업’으로 변경하자 청구인은 ‘운수부대서비스업’으로 변경하여야 한다고 주장하며 이 사건 심판을 청구하였는바, 위 인정사실에 따르면 청구인이 피청구인에게 사업종류를 ‘운수부대서비스업’으로 변경하여 줄 것을 신청한 사실이 없고, 따라서 그에 대한 피청구인의 ‘거부’나 ‘부작위’도 없었다 할 것이어서 이 부분 심판청구는 의무이행심판의 대상이 없는 사항에 대하여 청구된 부적법한 청구이다.
나. 보험료반환의무 이행청구에 관한 판단
1) 관계법령의 내용
｢행정심판법｣ 제5조에 따르면 행정심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분에 대하여 취소나 변경을 구하거나(취소심판), 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구하거나(무효등확인심판), 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 행정청이 일정한 처분을 하도록 구하는(의무이행심판) 것이어야 한다.
2) 판단
청구인은 사업종류가 운수부대서비스업에 해당하므로 피청구인은 (청구인의 사업종류를 변경한 후) 청구인이 2008년부터 2010년까지 ‘기타의 각종사업’으로 보험료를 납부함으로써 과납한 보험료를 반환하라는 청구를 하였는바, 이는 행청청의 ‘처분’을 대상으로 하여 그 처분의 취소 또는 변경을 구하거나 처분의 효력 유무 또는 존재 여부에 대한 확인을 구하는 것이 아니며, 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 행정청이 일정한 처분을 하도록 구하는 것도 아니므로, 이 부분 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 것을 대상으로 한 부적법한 청구이다.
다. 사업종류 변경처분 취소청구에 관한 판단
1) 관계법령의 내용
가) 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률(2010. 1. 27. 법률 제9989호로 일부개정되어 2011. 1. 1. 시행된 것) 부칙 제2조, 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률(2010. 1. 27. 법률 제9989호로 일부개정되어 2011. 1. 1. 시행되기 전의 것) 제4조, 제5조, 제7조, 제13조, 제14조, 같은 법 시행규칙 제12조에 따르면 위 법에서 정한 사항은 고용노동부장관의 위탁을 받아 근로복지공단(이하 ‘공단’이라 한다)이 수행하고, 산재법을 적용받는 사업의 사업주는 당연히 산재보험의 보험가입자가 되며, 보험관계는 그 사업이 시작된 날에 성립하고, 사업주가 부담하여야 하는 산재보험료는 그 사업주가 경영하는 사업의 보수총액에 산재보험료율을 곱한 금액으로 하며, 산재보험료율은 매년 6월 30일 현재 과거 3년 동안의 보수총액에 대한 산재보험급여총액의 비율을 기초로 하여 ｢산업재해보상보험법｣에 따른 연금 등 산재보험급여에 드는 금액, 재해예방 및 재해근로자의 복지증진에 드는 비용 등을 고려하여 재해 발생의 위험성과 경제활동의 동질성 등을 기초로 분류한 사업 종류별로 구분하여 고용노동부장관이 결정한 후 그 적용대상 사업의 종류 및 내용을 고시하도록 되어 있다.
나) 이에 따라 고용노동부장관은 ‘2010년도 사업종류별 산재보험료율’을 고시하였고(고용노동부고시 제2009-79호), 고시된 보험요율을 적용함에 있어서 그 적용을 받는 사업의 종류와 내용을 명확히 밝히기 위해 마련한 사업종류예시표 총칙 제2조, 제3조에 따르면, 사업종류 및 사업종류별 사업세목은 ①재해발생의 위험성, 경제활동의 동질성 및 임금총액에 대한 보험급여 총액비율, ②적용사업단위의 주된 최종제품, 완성품, 제공되는 서비스의 내용, ③작업공정 및 내용을 기준으로 분류하고, 위 분류원칙을 명확히 하기 위하여 각 사업종류의 사업세목별로 해당사업의 대표적인 사업을 예시하며, 산재보험가입자의 개별 사업장에 적용하는 사업종류는 원칙적으로 같은 예시표에 따른다고 되어 있다.
다) 또한 위 사업종류 예시표에 ‘기타의 각종사업(905)’은 ‘1. 광업, 2. 제조업, 3. 전기⋅가스 및 수도사업, 5. 운수⋅창고 및 통신업, 6. 임업, 7. 어업, 8. 농업, 9. 기타의 사업까지 분류되지 않은 사업과 시행령 제3조제1항 각호에 게기한 사업 이외의 임의적용대상사업으로서 타에 분류되지 아니한 것은 이에 분류’한다고 되어 있고, 사업세목 중 ‘임대 및 사업서비스업(90502)’에는 기계장치 및 소비용품임대업, 기타 사업서비스업이 예시되어 있으며, ‘운수관련서비스업(508)’은 ‘각종 화물운수의 부대서비스를 수행하는 사업’으로 분류되어 있고, 사업세목 중 ‘운수부대서비스업(50801)’에는 화물운송대행업, 화물중개업, 선박중개 및 유사서비스업 등이 예시되어 있으며, ‘화물자동차운수업(503)’은 ‘일정 노선 유무 및 정기적 또는 비정기적 여부에 관계없이 중⋅대형 일반 및 특수화물자동차를 이용하여 화물을 운송하는 사업’으로 분류되어 있고, 사업세목 중 ‘특수화물운수업(50304)’에는 ‘냉장⋅냉동 화물운수, 콘테이너 화물운수, 탱크로리 화물운수, 덤프트럭 화물운수’ 등이 예시되어 있다.
2) 판단
가) 1961년 ｢자동차운수사업법｣ 제정 이래 화물자동차 운송사업을 하고자 하는 자는 건설교통부장관으로부터 면허를 얻도록 하여 사업계획이 수송수요와 수송력공급 및 장기경영에 적합한지 여부와 면허대수, 차고지면적, 부대시설 등을 기준으로 시장진입을 규제하고 명의이용을 금지하였으며 직영화를 유도하여 화물운송업체의 기업화를 도모하고자 하였으나 한편으로는 화물자동차 운송사업의 특성(운전자, 차량, 수입금 관리 등이 곤란)상 지입제와 유사한 사업관리위수탁제도를 허용함으로써 면허는 사업자 명의로 되어 있으나 지입차주 단독으로 사업을 행하며 사업에 따른 이익과 손실이 모두 지입차주에게 귀속되는 지입제 위주로 운송사업이 경영되고 있었다. 즉 지입제 방식은 면허를 받지 않은 자가 운송사업을 행하는 결과가 되어 명의이용금지에 저촉되는 측면이 있음에도 부득이하게 인정되어 왔고, 면허제로 인한 공급규제로 신규진입이 곤란하게 되자 기존사업자는 증차면허를 받아 지입운영하는 등 대부분의 운송업체가 물량확보를 통한 정상적인 운송사업을 경영하기 보다는 면허권을 이권화하여 지입료 징수 목적 위주로 사업경영을 하였고 이는 결과적으로 책임운송을 어렵게 하고 화주의 운송비 부담을 증가시키는 요인으로 작용하였다. 이에 ｢자동차운수사업법｣에서 화물운송을 분리하여 1998년 ｢화물자동차 운수사업법｣을 제정하면서 화물자동차 운수사업을 등록제로 전환하고 현실을 바탕으로 한 사업활동의 자율성을 제고하기 위하여 지입제를 경영방식의 하나로 인정하였는바, 제정안은 제10조제5항(현행 제11조제7항)에서 ‘운송사업자는 자기명의로 운송계약을 체결한 화물에 대하여 다른 운송사업자에게 수수료 기타 대가를 받고 그 운송을 위탁하거나 대행하게 하는 등 화물운송질서를 문란하게 하는 행위를 하여서는 아니된다.’고 하여 직접 운송의무를 규정하면서도 제13조에서 ‘운송사업자는 자기명의로 타인에게 화물자동차 운송사업을 경영하게 할 수 없으나, 화물자동차를 현물출자하여 당해 화물자동차에 의하여 화물자동차 운송사업을 행하게 하는 경우에는 그러하지 아니하다’라고 규정하였다.
｢화물자동차 운수사업법｣은 이러한 체제를 유지하여 오다가 2002. 8. 26.자 개정으로 직접 운송의무를 규정한 제10조제5항(현행 제11조제7항)은 존치시키면서 지입제를 인정한 제13조를 삭제하였고 공급과잉 해결을 위해 2004. 1. 20.자 개정으로 등록제를 허가제로 전환하였는바, 이에 운송사업자는 화주로부터 위탁받은 화물 전부를 직접 운송해야 하는 부담을 피하기 위해 운송사업 뿐만 아니라 운송주선사업까지 겸업(화물운송사업자의 30%만이 겸업 사업자이지만 실제로는 대부분이 겸업을 함)하여 위탁받은 화물의 전부 또는 일부를 다른 운송사업자에게 재위탁함으로써 직접 운송의무 규정(제11조제7항)을 사실상 지키지 않고 있으며 본연의 기능인 운송기능을 수행하기보다 위수탁관리비만 징수하는 위수탁전문회사가 전체 화물자동차 운송사업자의 절반을 넘게 된 것이 현재까지의 실정이다.
이에 2011. 6. 15.자 개정 법률은 화물의 일괄위탁에 따른 다단계 방지를 위해 기존의 직접운송 의무규정(제11조제7항)을 삭제하고 이를 보완하여 운송사업자가 운송주선사업을 겸하고 있다 하더라도 수탁화물의 일정비율 이상을 자기에게 소속된 차량을 이용하여 직접 운송하도록 하고, 위수탁제의 법적근거를 명확히 하여 운송사업자가 운송사업의 효율적 수행을 위해 위수탁차주(지입차주)에게 경영의 일부를 위탁할 수 있게 하였으며, 자기에게 소속된 위수탁차주에 의해 운송한 것은 직접 운송한 것으로 보아 운송실적으로 인정하고, 직접 운송하는 화물 이외의 화물에 대하여 다른 운송사업자 또는 다른 운송사업자에게 소속된 위⋅수탁차주에게 운송을 위탁하는 것을 금지하며, 위수탁관리비만 징수하는 운송업체를 도태시키기 위해 운송실적이 일정기준에 미달하는 경우 제재하고, 가허가제를 도입하여 가허가 후 직접 운송이라는 제기능을 수행하는지 여부를 본허가의 기준으로 하였다.
나) 이러한 법 규정의 연혁과 법 현실의 전제에서 이 사건을 살펴보면, 청구인은 지입차주들에게 화물운송을 주선하고 각종 서비스를 제공하는 대신 관리비를 받고 있으므로 ‘화물자동차 운송주선업’을 주로 하고 예외적으로 직영차량과 용차를 활용하고 있기 때문에 ‘화물자동차 운송업’을 부수적으로 영위하고 있다고 주장하는데, 이는 지입차량을 이용하는 것은 ‘운송주선업’이고 직영차량이나 용차를 이용하는 것은 ‘운송업’이라고 보는 전제에서 가능한 주장으로, 지입제도나 운송업, 운송주선업에 관한 법리오해에 기인한 주장이다.
청구인은 ｢화물자동차 운수사업법｣에 따른 운송주선업 허가를 받은 바가 없으며 운송사업 허가를 받은 운송업자이고, 운송주선업자는 지입차주를 둘 수 없으며 지입제도 자체가 운송업의 경영방식의 하나로 인정되는 제도로, 지입차주란 ‘운송업자로부터 운송을 위탁받아 운송업자의 명의를 이용하여 운송하는 자’이므로 운송업자에게 지입차주는 내부관계에 있는 자로서 운송업자가 자기 소속 지입차주에게 운송을 주선한다는 주장은 적어도 법리적으로는 성립할 수 없다. 또한 청구인 주장이 운송주선업을 허가없이 사실상 겸업하고 있고 운송업자로서가 아니라 운송주선업자로서 지입차주들에게 운송주선을 하고 있다는 주장이라 하더라도 이는 결국 운송주선업자가 운송업을 하는 자신에게 운송을 주선한다는 것, 즉 자기가 자기에게(더 구체적으로는 자기의 운송업을 위탁받아 경영하는 자에게) 운송을 주선한다는 주장인바, 이 또한 법리적으로는 주장 자체로 이유가 없다.
다) 그러나 법리를 떠나 법 현실의 관점에서 볼 때 지입차주가 형식적으로 운송사업자의 명의를 이용할 뿐 사실상 단독으로 사업을 행하며 사업에 따른 이익과 손실이 모두 본인에게 귀속되는 독립된 사업자로 평가될 수 있는 경우에는 운송업자가 자기 소속 지입차주를 이용하여 운송업을 하고 있는 것이 아니라 사실상 화주와 지입차주간 운송을 주선하는 것이라고 평가할 수 있을 것이고, 아직까지 그러한 형태로 사업이 운영되는 경우가 있기는 하겠으나, 현재는 과거와 달리 화물운송에 관한 정보망이 잘 구축되어 있을 뿐만 아니라 화물의 종류가 다양해지고 그에 따른 화주의 요구 조건도 매우 까다롭고 높아졌기 때문에 지입차주가 단독으로 운송의 주체로 사업을 한다는 것은 현실적⋅물리적으로 매우 곤란하게 되었고, 더욱이 청구인과 같이 냉장⋅냉동 화물을 운송하는 경우 운송조건과 운송시간 등 운송과정이 매우 중요하다 할 것인바, 청구인 소속 지입차주들이 외형상 사업자등록을 하여 세금계산서를 발행하는 등 사업주로서의 외관을 갖추고 사업자로서 부가가치세를 납부하여 왔다 하더라도 이는 실질에 부합하지 않는 외관에 불과하고, 애초에 청구인이 지입차주들을 모집할 때부터 이미 청구인이 화주와 체결해 둔 운송계약의 이행을 위해 청구인이 지입차주들에게 제시하는 업무조건들이 정해져 있어서 지입차주들은 청구인이 제시하는 운송지와 운송대상, 운행거리, 운행노선, 근무시간, 고정적으로 보장되는 월급여의 액수 및 유급휴가 등을 보고 지입차주로서 일할지 여부를 결정하며, 다만 청구인 명의로 등록된 차량을 자신의 비용으로 인수하고 사업자등록을 함으로써 지입차주로서의 외형을 갖출 뿐이고, 청구인과 화주의 계약에 따라 이미 운송대상과 운송량이 정해져 있는 상태에서 일정량의 화물운송을 위해 고정배차되며, 각자에게 할당되는 특정화물의 운송업무 외에 독자적인 화물운송영업을 하는 것이 금지되어 있고, 업무수행과정에 있어서도 운송시간 및 운송조건 등에 대한 철저한 관리⋅감독을 받으며, 정기적으로 교육훈련도 받고 있는 점 등을 모두 고려하면 이들은 청구인 소속 지입차주로서 청구인이 화주와 체결한 운송계약상의 의무를 이행함에 있어 필요한 노무를 제공하는 것이지 청구인으로부터 형식상의 명의만 빌린 상태에서 청구인의 운송주선을 받아 운송계약을 독립적으로 이행하는 운송주체라고 볼 수 없다.
이를 청구인의 사업활동 측면에서 따져보더라도 청구인이 운송업이 아닌 운송주선업을 하고 있다고 볼 여지는 없다. ｢화물자동차 운수사업법｣ 제2조제4호, 제3조제3항에 따르면 ‘화물자동차 운송주선사업’이란 ①다른 사람의 요구에 응하여 유상으로 화물운송계약을 중개⋅대리하거나 ②화물자동차 운송사업 또는 화물자동차 운송가맹사업을 경영하는 자의 화물 운송수단을 이용하여 자기 명의와 계산으로 화물을 운송하는 사업을 말하고, ②에서 화물자동차 운송사업을 경영하는 자란 ｢화물자동차 운수사업법｣에 따라 화물자동차 운송사업의 허가를 받은 자를 말하는바, 지입차주는 세법상의 사업자등록을 한 사업자일 뿐 화물자동차 운송사업의 허가를 받은 자가 아니며 화물자동차 운송가맹사업을 경영하는 자도 아니므로 청구인이 ②유형에 해당할 여지는 없고, ①유형의 운송주선인은 화주의 요구에 응하여 화주와 운송주선계약을 체결하고 운송주선료를 지급받는 댓가로 운송인과 운송계약을 체결하고 운송인에게 운송물을 인도하면 그 계약의 이행을 완료하는 것이 되는데, 청구인은 ◌◌◌ 및 ◌◌◌로부터 운송주선료가 아니라 운송료를 지급받고 있으며, 지입차주와 운송계약을 체결한 것이 아니라 화물운송 위⋅수탁계약을 체결하였고, 위 회사들과 지입차주간 운송을 주선하는 것에 그치는 것이 아니라 청구인의 책임하에 운송을 완성할 것을 내용으로 하는 계약을 체결하고 실제로 운송의 전 과정에 관여하고 있으므로 청구인이 ①유형의 운송주선인에 해당할 여지도 없다 할 것인바, 위에서 살펴본 지입차주들의 업무수행 방식, 청구인과 지입차주의 관계, 청구인의 사업내용 등에 비추어 청구인은 운송업자로서 청구인 소속 지입차주를 이용하여 운송업을 행하고 있는 것으로 보기에 충분하다.
라) 결국 청구인이 각종 차량을 이용하여 화물운송업을 행하고 있어 화물운송알선 및 지입차량 관리대행 업무는 화물운송업에 부수되는 보조행위에 해당한다는 이유로 청구인의 사업종류를 기존의 ‘기타의 각종사업’에서 ‘화물자동차운수업’으로 변경한 피청구인의 이 사건 처분은 위법⋅부당하다고 할 수 없다.
7. 결 론
그렇다면 이 사건 심판청구 중 사업종류변경 이행청구 및 보험료반환의무 이행청구 부분은 심판청구 요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이므로 각하하기로 하고, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.