【주문】
피청구인이 2011. 4. 11. 청구인에게 한 중소기업고용환경개선계획 승인취소처분을 취소한다.
【이유】
1. 사건개요
청구인은 〇〇정밀이라는 상호로 ‘주형 및 금형 제조업’을 하고 있는 자로서 2010. 6. 24. 경인지방고용노동청 〇〇지청장으로부터 중소기업 고용환경개선계획 승인처분을 받은바 있는데, 피청구인은 2011. 4. 11. 청구인에게 청구인이 중소기업 고용환경개선계획서 제출 이전에 공사도급계약을 체결하였음이 확인된다는 이유로 중소기업 고용환경개선계획 승인취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인은 2010. 2. 10. 경인지방고용노동청 〇〇지청장에게 〇〇도 〇〇시 〇〇동에 있던 공장의 기숙사 환경개선을 위한 중소기업 고용환경개선계획서를 제출하여 승인을 받고 공사를 완료하였으나, 공장 이전(공장 매각)이 계획되어 공사비를 투자하고도 지원금을 신청하지 못한 사실이 있다. 이후 청구인은 〇〇도 〇〇시 〇〇면 〇〇리로 공장을 이전하면서 2010. 5. 28. 〇〇고용센터에 중소기업 고용환경개선계획변경서를 제출하려 하였으나, 동 센터에서 변경서가 아닌 계획서를 제출하라고 안내하여 2010. 6. 1. 경인지방고용노동청 〇〇지청장에게 다시 중소기업 고용환경개선계획서를 제출하였는바, 청구인의 중소기업 고용환경개선계획서 제출일은 2010. 2. 10.로 보는 것이 타당하다.
나. 공장 이전을 앞두고 일정이 빠듯한 상황에서 2010. 5. 28. ◎◎◎(주)와 최초 공사도급계약서를 작성하였으나, 공사내용과 금액에 변동의 여지가 있고 중소기업 고용환경개선계획변경서 제출이 중소기업 고용환경개선계획서 제출로 바뀌는 과정에서 계약 날짜가 문제되지 않을까 하여 동 계약서를 폐기하기로 하고 며칠 뒤 다시 계약서를 작성하기로 하였는데, 나중에 참고할 요량으로 보관하다가 피청구인의 사업장 점검 때 실수로 2010. 5. 28.자 공사도급계약서를 제출하게 되었다. 실제 청구인은 ◎◎◎(주)와 이전 공장의 증축공사에 대해서는 2010. 6. 1.에 계약하였고, 복지시설공사에 대해서는 2010. 6. 10.에 계약하였다. 따라서 청구인이 피청구인에게 제출한 2010. 5. 28.자 공사도급계약서는 무효인 계약서인바, 청구인이 중소기업 고용환경개선계획서 제출 이전에 공사도급계약을 체결하였다는 주장은 부당하다.
3. 피청구인 주장
가. 청구인은 2010. 2. 10. 제출한 중소기업고용환경계획에 대하여 이미 공사를 진행하였으나, 공장 이전이 결정되어 공장 이전 장소인 〇〇도 〇〇시 〇〇면 〇〇리에 별도의 환경개선을 할 의도로 기 승인 받은 건에 대하여는 지원을 포기하고 공사의 장소 및 내용이 다른 새로운 계획서를 2010. 6. 1. 제출한 것이므로 본 건의 최초 계획일은 2010. 2. 10.이 아닌 2010. 6. 1.로 봄이 타당하다.
나. 청구인은 2010. 5. 28.자 공사도급계약서가 효력이 없다고 주장하나 동 도급계약서는 분명히 청구인과 ◎◎◎(주)가 작성ㆍ날인한 것이고, ◎◎◎(주)가 근로복지공단에 공사개시신고를 하기 위하여 제출한 도급계약서에도 계약일이 2010. 5. 28.로 되어 있으므로 청구인은 중소기업 고용환경개선계획서 제출 이전에 공사도급계약을 체결한 경우에 해당한다 할 것이다.
4. 관계법령
구 고용보험법(2010. 1. 27. 법률 제9990호로 개정되어 2011. 1. 1. 시행되기 전의 것, 이하 ‘구 고용보험법’이라 한다) 제20조, 제115조
구 고용보험법 시행령(2010. 7. 12. 대통령령 제22026호로 개정되어 2010. 7. 12. 시행되기 전의 것, 이하 ‘구 고용보험법 시행령’이라 한다) 제15조, 제145조
구 중소기업 고용환경 개선 지원금 지급 규정 고시(고용노동부고시 제2009-93호, 2009. 12. 23.시행, 이하 ‘구 중소기업 고용환경 개선 지원금 지급 규정 고시’라 한다) 제7조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서 및 답변서, 사업자등록증, 중소기업 고용환경개선계획 승인 통보서, 출장조사복명서, 2010년 중소기업 고용환경개선계획 승인 검토보고서, 민간건설공사 표준도급계약서, 의견서, 공사대금 이체내역서, 이 사건 처분서 등 자료에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 이 사건 심판 청구 당시 〇〇도 〇〇시 〇〇면 〇〇리 〇〇번지에서 〇〇정밀이라는 상호로 ‘주형 및 금형 제조업’을 하고 있는 자로서, 2010. 2. 10. 경인지방고용노동청 〇〇지청장에게 당시 〇〇도 〇〇시 〇〇동에 있던 공장(이하 ‘★★ 공장’이라 한다)의 기숙사 환경개선을 위한 중소기업 고용환경개선계획서를 제출하여 2010. 4. 19. 승인처분을 받았다.
나. 이후 청구인은 ★★ 공장을 〇〇도 〇〇시 〇〇면 〇〇리 〇〇번지로 이전하기로 결정하면서 2010. 6. 1. 경기지방고용노동청 〇〇지청장에게 〇〇도 〇〇시 〇〇면 〇〇리 소재 공장(이하 ‘이 사건 공장’이라 한다)의 기숙사 설치공사를 위한 중소기업 고용환경개선계획서를 제출하여 2010. 6. 24. 중소기업 고용환경개선계획 승인처분을 받았다.
다. 이 사건과 관련하여 경기지방고용노동청 〇〇지청 소속 직원 백〇〇이 작성한 청구인의 사업장에 대한 중소기업 고용환경개선계획승인 검토보고서(2010. 6. 23. 작성) 중 ‘검토자 의견’ 부분은 아래와 같다.
- 아 래 -
〇 위 사업장은 주형 및 금형을 제조하는 사업장으로 고용환경개선 생활필수시설인 구내식당, 기숙사, 목욕시설(샤워실, 화장실)과 문화ㆍ체육ㆍ편익시설인 체력단련실을 설치하고자 고용환경개선계획신고서를 제출(2010. 6. 1.)하였음. 투자계획의 적정성 여부 판단을 위해 (재)21세기 지방자치정책연구원에 계획 신고된 시설물의 원가계산을 검토 의뢰하였는데, 가격조사에 의해 실제 단가금액이 동 사업장에서 신청한 금액인 1억 5,056만원에서 1,391만 6,237원이 감액된 1억 3,664만 3,763원으로 확인되었는바, 1억 3,664만 3,763원을 확인자 판단금액으로 확정함.
〇 출장조사를 실시(2010. 6. 7.)한 결과, 〇〇정밀은 〇〇시 〇〇동 〇〇번지에서 사업을 운영 중에 있으나, 최근 〇〇시 〇〇면 〇〇리 〇〇번지의 건물과 토지를 매입하여 공장 이전계획을 가지고 있으며, 공장을 이전하면서 중소기업 고용환경개선을 통해 고용을 창출하고자 함. 이전 예정지에는 철골구조의 건물이 있으며, 동 건물에 붙여서 2층 건물을 증축하고 2층 구조 건물의 2층 전체를 환경개선 대상으로 신고한 것이 확인됨. 2층에 기숙사, 구내식당, 목욕시설, 체력단련실을 설치하고자 하며, 현장 방문 당시에는 건물 기초 공사가 진행 중이었고, 이전 예정지 장소에 환경개선 대상시설 등은 설치되지 않은 것으로 확인됨.
〇 계획신고에 따른 적정성 여부를 확인하기 위하여 관련 자료 징구 등을 통해 확인한 결과, 2010년 1월부터 같은 해 5월까지 임금이 적정하게 지급되고 있으며, 피보험자격을 취득한 27명 이외에 4대 보험에 가입되지 않고 일용직 등으로 근무하는 근로자는 확인되지 않음. 공사계약서 확인결과, 공사업체인 ◎◎◎(주)와 2010. 6. 10. 공사계약을 체결하였으나, 공정표 확인결과, 공사는 환경개선계획신고 이후인 2010. 6. 2.부터 시작된 것으로 확인됨. 건축물 인ㆍ허가 관련 확인을 〇〇시에 의뢰하여 확인한 결과, 건축 인ㆍ허가 신고 일자는 2010. 6. 4.이며, 허가일자는 2010. 6. 17.로 확인되어 계획신고 이후에 허가를 받은 것으로 확인됨. 따라서 근로자의 복지향상을 위해 해당 기숙사, 구내식당, 목욕시설(샤워실, 화장실), 체력단련실의 투자계획은 노동부 고시 제2009-93호에 의거한 <별표 1>의 범위 중 생활필수 시설에 해당하여 설치가 적정하다고 판단됨.
〇 위와 같이 관계 법령 및 고시에 의거 검토한바, 동 사업장에서 계획한 구내식당 등 설치계획은 중소기업 고용환경개선 계획신고서의 승인 요건에 적합하므로 투자금액 1억 3,664만 3,000원(원단위 절사)으로 승인 통보함이 타당하다고 사료됨.
라. 청구인이 2010. 12. 24. 중소기업 고용환경개선계획 완료 신고서를 제출하자 피청구인은 2011. 1. 13. 청구인 사업장을 점검하였는데, 이 때 청구인이 피청구인 소속직원 이〇〇에게 제출한 청구인과 ◎◎◎(주)가 작성ㆍ날인한 민간건설공사 표준도급계약서의 주요 내용은 아래와 같다.
- 아 래 -
〇 공사명 : 〇〇정밀 〇〇공장 건축공사(고용환경 시설공사)
〇 공사장소 : 〇〇도 〇〇시 〇〇면 〇〇리 〇〇번지
〇 착공년월일 : 2010. 5. 28.
〇 준공예정년월일 :2010. 9. 30.
〇 계약금액 : 1억 3,660만원(부가가치세 별도)
〇 도급인 : 〇〇정밀 엄〇〇
〇 수급인 : ◎◎◎(주) 유〇〇
〇 계약일 : 2010. 5. 28.
마. ◎◎◎(주)가 근로복지공단에 공사개시신고를 하기 위하여 2010. 6. 4. 제출한 민간건설공사 표준도급계약서의 주요 내용은 아래와 같다.
- 아 래 -
〇 공사명 : 〇〇정밀 〇〇공장 증축공사
〇 공사장소 : 〇〇도 〇〇시 〇〇면 〇〇리 〇〇번지
〇 착공년월일 : 2010. 5. 28.
〇 준공예정년월일 : 2010. 7. 4.
〇 계약금액 : 2억 4,000만원(부가가치세 별도)
〇 도급인 : 〇〇정밀 엄〇〇
〇 수급인 : ◎◎◎(주) 유〇〇
〇 계약일 : 2010. 5. 28.
바. 피청구인은 2011. 4. 11. 청구인에게 청구인이 중소기업 고용환경개선계획서 제출 이전에 공사도급계약을 체결하였음이 확인된다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.
사. 이 사건 처분과 관련하여 ◎◎◎(주)가 2011. 3. 21. 피청구인에게 제출한 의견서(제목 : 〇〇정밀 공사계약서에 관한 건)의 주요 내용은 아래와 같다.
- 아 래 -
〇 2010. 5. 28. 〇〇정밀 〇〇공장에서 2억 4천만원에 최초 계약서를 작성하였으나, 〇〇정밀 사장님이 복지시설공사는 나중에 별도로 분리해서 진행해야 한다고 하고, 또한 공사범위, 내용, 금액에 변동사항이 발생하여 곧바로 복지동을 제외하고 1억 2천만원으로 재작성 하였습니다(2억 4천만원 계약서는 당시 폐기된 걸로 알았고 〇〇정밀에서 보관 중인지 몰랐음. 계약일자가 6. 1.인 것은 〇〇정밀에서 노동부 관련 서류가 6. 1. 접수됐기 때문에 혹시 영향이 있을지 모르니 그렇게 해달라고 〇〇정밀에서 요청한 것임). 그리고 6. 10. 같은 장소에서 복지동에 대한 최종 협의를 끝내고 복지동에 대하여 1억 5천만원에 공사계약을 체결하였습니다.
아. 청구인이 2012. 2. 3. 우리 위원회에 보충서면으로 제출한 청구인과 ◎◎◎(주)의 민간건설공사 표준도급계약서(2부)의 내용은 아래와 같다.
- 아 래 -
□ 민간건설공사 표준도급계약서
〇 공사명 : 〇〇정밀 공장증축공사
〇 공사장소 : 〇〇도 〇〇시 〇〇면 〇〇리 〇〇번지
〇 착공년월일 : 2010. 6. 1.
〇 준공예정년월일 : 2010. 7. 4.
〇 계약금액 : 1억 2,000만원(부가가치세 별도)
〇 도급인 : 〇〇정밀 엄〇〇
〇 수급인 : ◎◎◎(주) 유〇〇
〇 계약일 : 2010. 6. 1.
□ 민간건설공사 표준도급계약서
〇 공사명 : 2층 복지시설공사(기숙사)
〇 공사장소 : 〇〇도 〇〇시 〇〇면 〇〇리 〇〇번지
〇 착공년월일 : 2010. 6. 10.
〇 준공예정년월일 : 2010년
〇 계약금액 : 1억 5,000만원(부가가치세 별도)
〇 도급인 : 〇〇정밀 엄〇〇
〇 수급인 : ◎◎◎(주) 유〇〇
〇 계약일 : 2010. 6. 10.
자. 피청구인이 제출한 청구인의 기업은행 통장의 이체내역에는 청구인은 2010. 5. 31. ◎◎◎(주)에게 3,600만원을 이체한 것으로 기재되어 있다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계 법령
구 「고용보험법」 제20조는 노동부장관은 고용환경 개선, 근무형태 변경 등으로 고용의 기회를 확대한 사업주에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 필요한 지원을 할 수 있다고 규정하고 있고, 구 「고용보험법 시행령」 제15조는 노동부장관은 법 제20조와 「중소기업인력지원 특별법」 제21조제1항에 따라 「중소기업인력지원 특별법」 제3조에 따른 업종의 우선지원 대상기업에 해당하는 사업주가 고용기회를 확대하기 위하여 고용환경의 개선에 필요한 시설이나 설비를 설치하고 고용을 늘린 경우에는 그 비용과 임금의 일부를 예산의 범위에서 지원할 수 있되, 지원 대상 시설ㆍ설비의 인정 범위 등 지원의 요건, 지원금의 금액, 지원금의 신청 및 지급 등에 필요한 사항은 노동부장관이 정하여 고시한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제115조 및 같은 법 시행령 제145조는 노동부장관은 법 제20조에 따른 고용창출의 지원의 사항에 관한 권한을 직업안정기관의 장에게 위임한다고 규정하고 있다. 한편 구「중소기업 고용환경 개선 지원금 지급규정 고시」 제7조제6항은 지방노동관서의 장은 사업주가 고용환경 개선계획 제출 이전에 시설ㆍ설비 설치에 관한 계약 또는 건축 인ㆍ허가 신청 등 고용환경개선을 시작한 경우에는 개선지원금을 지급하지 아니할 수 있다고 규정하고 있다.
나. 판단
(1) 청구인은 청구인의 중소기업 고용환경개선계획서의 제출일을 2010. 2. 10.로 보는 것이 타당하다고 주장하나, 위 인정사실에 의하면 청구인은 2010. 2. 10. 경인지방고용노동청 〇〇지청장에게 ★★ 공장의 기숙사 환경개선을 위한 중소기업 고용환경개선계획서를 제출하여 승인을 받은 후, 공장 이전에 따른 새로운 장소에서의 고용환경개선계획을 위하여 2010. 6. 1. 중소기업 고용환경개선계획서를 다시 제출하였는바, 2010. 6. 1.자 이 사건 공장에 대한 중소기업 고용환경개선계획은 2010. 2. 10.자 ★★ 공장에 대한 중소기업 고용환경개선계획과 장소 등 그 내용을 달리하는 새로운 고용환경개선계획이라 할 것이므로 이 사건 공장의 중소기업 고용환경개선계획서 제출일을 2010. 2. 10.로 보아야 한다는 청구인의 주장을 받아들일 수 없다.
또한 청구인은 중소기업 고용환경개선계획서 제출 이전에 공사도급계약이 체결되었다는 피청구인의 주장을 부정하기 위한 근거로 2010. 5. 28.자 공사도급계약이 무효라고 주장한다. 살피건대, 청구인 주장과 ◎◎◎(주)의 의견서 등에 비추어 보면 청구인은 2010. 5. 28. ◎◎◎(주)와 이 사건 공장의 증축공사 및 기숙사 설치 등 복지시설공사에 대해 도급계약을 하였으나, 경인지방고용노동청 〇〇지청장의 ★★ 공장에 대한 2010. 4. 19.자 중소기업 고용환경개선계획 승인처분이 이 사건 공장에 대한 승인처분으로 변경되지 않자, 중소기업고용환경개선지원금의 수급 요건을 맞추기 위해 이 사건 공장의 증축공사와 복지시설공사를 분리하여 증축공사에 대해서는 2010. 5. 28.에 2010. 6. 1.자로 계약서를 작성하고, 복지시설공사에 대해서는 2010. 6. 10. 계약서를 작성한 것으로 보인다. 그러나 이 사건 공장의 증축공사와 복지시설공사는 2층 구조 건물을 증축하고 동 건물의 2층 부분을 복지시설로 활용하는 것을 내용으로 하는 것으로, 증축공사 부분과 복지시설공사 부분을 명백히 분리하기는 어렵다고 할 것인데, ◎◎◎(주)가 근로복지공단에 공사개시신고를 하기 위해 제출한 민간건설공사 표준도급계약서에 계약일이 2010. 5. 28.로 기재되어 있고, 청구인이 2010. 5. 31. ◎◎◎(주)에게 3,600만원을 이체한 점을 고려하면, 청구인과 ◎◎◎(주)의 이 사건 공장에 대한 고용환경개선공사 실제 계약일은 2010. 5. 28.로 보는 것이 타당하다 할 것이므로 2010. 5. 28.자 공사도급계약이 무효라는 청구인의 주장 역시 받아들일 수 없다.
(2) 한편 이 사건 처분의 직접적인 근거가 되는 구「중소기업 고용환경 개선 지원금 지급규정 고시」 제7조제6항은 ‘지방노동관서의 장은 사업주가 고용환경 개선계획 제출 이전에 시설ㆍ설비 설치에 관한 계약 또는 건축 인ㆍ허가 신청 등 고용환경개선을 시작한 경우에는 개선지원금을 지급하지 아니할 수 있다’고 규정하여 피청구인에게 지원금 지급에 관한 재량을 인정하고 있는바, 청구인이 고용환경 개선계획 제출 이전에 시설ㆍ설비 설치에 관한 계약을 하였다 하더라도 피청구인이 반드시 지원금을 지급하지 않아야만 하는 법적 기속을 받는 것은 아니므로, 기 승인한 중소기업 고용환경개선계획 승인처분을 취소하려는 피청구인으로서는 구체적인 사정을 고려하여 재량권의 한계를 준수하는 범위 안에서 그 취소권을 행사해야 할 것이다.
따라서 피청구인의 이 사건 처분이 정당화되기 위해서는 중소기업 고용환경개선계획 승인처분을 취소하여야 할 공익상 필요가 그 취소로 인하여 당사자가 입을 기득권 침해 및 신뢰보호의 이익 등에 비해 더 커야 할 것인데, 다음과 같은 사정 즉, 청구인과 ◎◎◎(주)의 이 사건 공장의 증축 및 복지시설공사의 계약일자가 동 공장에 대한 고용환경개선계획서 제출일인 2010. 6. 1.에 비해 3일 빠른 것에 불과한 점, 청구인이 중소기업 고용환경개선계획서 제출 이전에 위 공사에 대한 계약을 체결한 이유는 관련 법규 및 사실관계에 대한 단순 오인 때문인 것으로 보이는 점(청구인은 공장 이전 전인 2010. 2. 10. 경인지방고용노동청 〇〇지청장에게 ★★ 공장에 대한 고용환경개선계획서를 제출한 바 있으므로, 동 계획에 대한 변경서를 제출하면 이 사건 공장에 대한 고용환경개선계획서 제출로 대체되는 것으로 판단한 것으로 보임), 구「중소기업 고용환경 개선 지원금 지급규정 고시」 제7조제6항이 사업주가 고용환경개선계획 제출 이전에 시설ㆍ설비 설치에 관한 계약 등 고용환경개선을 시작한 경우에 개선지원금을 지급하지 아니할 수 있도록 규정하고 있는 취지는 국가의 지원이 없더라도 스스로의 고용환경개선공사를 실시하는 기업에 대해서는 사중손실 방지를 위해 지원하지 않겠다는 것에 있다고 보이는데, 2010. 2. 10. 청구인이 ★★ 공장에 대한 고용환경개선계획서 제출부터 이 사건 처분에 이르기까지의 일련의 과정에 의하면 청구인은 처음부터 국가의 지원을 받아 이 사건 공장에 대한 고용환경개선공사를 실시하려 했던 것으로 보이는 점, 청구인이 이미 피청구인의 이 사건 공장에 대한 고용환경개선계획 승인을 믿고 자금을 투자하여 공사를 완료한 점 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 처분을 통해 피청구인이 얻으려는 중소기업 고용환경개선지원금의 사중손실 방지라는 공익상 필요에 비해 청구인이 잃게 되는 이익이 훨씬 더 크다고 보아야 할 것이므로, 피청구인의 이 사건 처분은 청구인의 잘못에 비해 지나치게 가혹한 처분으로 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법ㆍ부당하다 할 것이다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.