대규모점포등 관리자신고 수리처분 취소청구

청구인의 청구를 각하한다.

1. 사건개요 ○○산업중기계부품상협동조합(이하 ‘참가인 조합’이라 한다)은 ○○시 ○○구 ○○로 92에 ○○국제유통단지(이하 ‘이 사건 단지’라 한다)를 신축한 후, 2001. 3. 10. 구「유통산업발전법」(2001. 4. 7. 법률 제6460호로 개정되기 전의 것) 제8조에 의해 피청구인에게 대규모점포 개설등록신청을 하고, 2012. 12. 10. 구「유통산업발전법」(2013. 1. 23. 법률 제11626호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구「유통산업발전법」’이라 한다) 제12조제3항, 같은 법 시행규칙 제6조제1항에 의해 피청구인에게 대규모점포관리자 신고(이하 ‘이 사건 신고’라 한다)를 함에 따라, 피청구인은 제출된 신고서 및 첨부서류를 검토한 후, 2012. 12. 11. 구「유통산업발전법」 시행규칙 제6조제4항에 따라 이 사건 신고를 수리하고, 대규모점포관리자 확인서를 참가인 조합에 교부(이하 ‘이 사건 교부행위’라 한다)하였다. 청구인들은 이 사건 단지건물의 구분소유자 또는 입점상인들로서, 2013. 10. 17. 이 사건 처분이 있었음을 알았다고 주장하며 2014. 1. 15. 이 사건 수리 및 교부행위(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)의 취소를 구하는 행정심판을 청구(이하 ‘이 사건 심판청구’라 한다)하였고, 한편, 참가인 조합은 2014. 1. 29. 심판참가 허가신청을 하였고, 본행정심판위원회는 2014. 2. 14. 이에 대한 허가결정을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 본안 전 답변에 대한 주장 가) 구「유통산업발전법」상 대규모점포관리자로 신고하는 경우 관리자로 신고된 자에게 대규모점포등 관리업무에 관한 권리와 의무가 발생하는 점, 구「유통산업발전법」 시행규칙 제6조는 구「유통산업발전법」 제12조제3항에 따라 대규모점포 관리업무를 시행한 때로부터 20일 이내에 신고하도록 규정하고 있는 점, 구「유통산업발전법」 제12조제3항은 신고사항을 변경할 경우에도 동일하게 신고의무를 부과하고 있는 점, 구「유통산업발전법」 시행규칙 제6조제4항은 신고 또는 변경신고를 하는 경우 관할 행정청에서 확인서를 교부하여야 한다고 규정하고 있는 점 등을 종합하면, 구「유통산업발전법」상 대규모점포관리자의 신고는 ‘수리를 요하는 신고’에 해당하며, 나아가 피청구인에게 이 사건 신고를 한 이상, 참가인 조합은 입점상인들에게 관리비를 징수하고 이 사건 건물의 관리업무를 할 수 있는 지위에 놓이게 되므로 이 사건 신고는 참가인 조합 및 입점상인들의 법적 지위에 영향을 미치는 행정작용에 해당됨이 명백하다 할 것이므로, 관련 법령에서 신고와 등록을 구분하여 규정하고 있다고 하여 당해 법령의 신고가 무조건 자기완결적 신고에 해당한다는 피청구인의 주장은 독단적 주장에 불과하고, 이 사건 처분을 허가관청인 피청구인이 이 사건 신고를 수리한 행위는 행정처분에 해당하여 취소심판청구의 대상적격이 있다. 또한, 구「유통산업발전법」 시행규칙 제6조제1항제1호에는 ‘유통산업발전법 제12조 제2항 각호의 1에 해당함을 증명하는 서류’를 대규모점포등관리자신고서에 첨부하여 제출하도록 규정되어 있는바, 동 시행규칙 제6조제1항이 단지 입점상인의 현황(제2호)을 파악할 수 있는 서류만을 제출하도록 규정하고 있다는 피청구인의 주장은 관련 법령의 문언에 정면으로 반하는 것이다. 나) 설사, 이 사건 신고가 자기완결적 신고에 해당한다고 하더라도, 판례는 자기완결적 신고의 수리거부처분의 취소를 구하는 소송에서 각하판결을 내리지 않고, 대상적격을 인정하여 본안판단으로 나아갔으며(대법원 1997. 8. 29. 선고 96누6646 판결 참고), 피청구인이 이 사건 신고를 수리한 행위가 참가인 조합의 법적 지위에 영향을 미치고 나아가 이로 인하여 이해관계인인 입점상인들의 권리를 침해하고 있음에도 대상적격이 인정되지 않는다면, 권리를 침해당한 입점상인들은 전혀 구제를 받지 못하는 부당한 결과가 초래될 것이므로, 이 사건 신고의 수리행위는 행정쟁송의 대상이 된다고 보아야 할 것이다. 다) 또한, 구「유통산업발전법」 시행규칙 별지 제4호 서식(대규모점포관리자 신고서)의 하단의 처리절차에 따르면 신고서가 접수될 경우 관할 행정청은 ‘확인 및 서류검토’를 하여야 하는데, 여기에서 ‘확인’은 그 문언상 신고인이 제출한 첨부서류가 구「유통산업발전법」 시행규칙 제6조 제1항에 해당하는 서류에 해당하는지 여부를 실질적으로 확인한다는 의미를 포함하는 것으로 해석하는 것이 타당하며, “공동주택 및 부대시설ㆍ복리시설의 소유자ㆍ입주자ㆍ사용자 및 관리주체가 건설부령이 정하는 경미한 사항으로서 신고대상인 건축물의 건축행위를 하고자 할 경우에는 그 관계 법령에 정해진 적법한 요건을 갖춘 신고만을 하면 그와 같은 건축행위를 할 수 있고, 행정청의 수리처분 등 별단의 조처를 기다릴 필요가 없다고 할 것이며, 또한 이와 같은 신고를 받은 행정청으로서는 그 신고가 같은 법 및 그 시행령 등 관계 법령에 신고만으로 건축할 수 있는 경우에 해당하는 여부 및 그 구비서류 등이 갖추어져 있는지 여부 등을 심사하여 그것이 법규정에 부합하는 이상 이를 수리하여야 하고, 같은 법 규정에 정하지 아니한 사유를 심사하여 이를 이유로 신고수리를 거부할 수는 없다(대법원 1999.4.27. 선고 97누6780 판결).”라는 판례나, “수산제조업의 신고를 하고자 하는 자는 그 규칙에서 정한 양식에 따른 수산제조업 신고서에 주요 기기의 명칭ㆍ수량 및 능력에 관한 서류, 제조공정에 관한 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하면 되고, 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 수산제조업 신고에 대한 실질적인 검토를 허용하고 있다고 볼 만한 규정을 두고 있지 아니하고 있으므로, 수산제조업의 신고를 하고자 하는 자가 그 신고서를 구비서류까지 첨부하여 제출한 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로서는 형식적 요건에 하자가 없는 한 수리하여야 할 것이고, 나아가 관할 관청에 신고업의 신고서가 제출되었다면 담당공무원이 법령에 규정되지 아니한 다른 사유를 들어 그 신고를 수리하지 아니하고 반려하였다고 하더라도, 그 신고서가 제출된 때에 신고가 있었다고 볼 것이다(대법원 1999.12.24. 선고 98다57419 판결).”라는 판례들 또한 자기완결적 신고의 수리처분의 행정쟁송 대상성을 인정함과 동시에, ‘관계 행정청은 관계 법령에 규정된 요건을 충족하지 아니한 자기완결적 신고에 대하여 수리거부처분을 할 의무가 있다’는 점을 전제로 한 것이므로, 자기완결적 신고를 수리하는 행정청에게 신고의 실질적 하자까지 심사할 의무는 없다고 가정하더라도, 적어도 법령이 요구하는 서류를 모두 구비한 신고만을 수리하여야 하고, 그렇지 않은 경우 이를 거부해야 할 의무가 있다고 해석해야 한다. 라) 구「유통산업발전법」 시행규칙 제6조제4항에 의해 피청구인이 신고자에게 교부한 확인서는 일종의 ‘신고를 수리하였음을 증명하는 서면’이므로, 이 사건 교부행위는 신고필증 교부 유사의 행위이며, 적법하게 신고를 수리하였다는 사실을 확인하는 행위로서 새로운 법적 효과를 발생시키게 되어 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 되므로 이에 대하여 취소심판을 청구할 수 있는 것이며, 판례 또한, “행정청은 원고의 토지거래계약신고에 대하여 직접적으로 신고필증교부의 거부의사를 표명하지는 아니하였으나 계약체결중지권고의 사유 등에 비추어 위 중지권고문의 송달 및 매수의사통보로써 신고필증을 교부하지 아니하겠다는 종국적인 의사를 표시한 취지임이 명백하다고 할 것이고 이로써 거부처분이 있은 것으로 보는 것이 옳다(대법원 1992.9.14. 선고 91누8807 판결).”라고 판시하여 신고필증 교부행위가 처분에 해당함을 전제로 그 거부행위의 처분성을 인정한 바 있다. 마) 청구인들은 이 사건 단지 건물의 구분소유자이자 입점상인들로서, 이 사건 신고 및 교부행위로 인하여 참가인 조합이 대규모점포관리자의 자격을 갖추게 된다면, 참가인 조합은 이 사건 단지에 관하여 구「유통산업발전법」 제12조제1항 각호가 정한 업무를 수행할 수 있는 권한을 갖게 되고, 이에 따라 입점상인에 해당하는 청구인들은 위와 같은 행위를 수인하면서 참가인 조합에게 관리비를 납부해야 한다. 따라서, 구「유통산업발전법」제13조제2항제2호에는 대규모점포등관리자의 설립에 입점상인의 동의 요건을 충족하도록 규정되어 있는 것이고, 입점상인들의 대규모점포등관리자 설립 동의권은 구「유통산업발전법」에 의해 직접적으로 보호받고 있는 것이므로, 이 사건 수리 및 교부행위는 위법하게 선임된 자격 없는 관리인에 대한 대규모점포등관리자 신고를 수리하고 위 관리인을 적법한 대규모점포등관리자로 확인해 줌으로써, 구「유통산업발전법」이 보호하고 있는 입점상인들의 권리에 대하여 직접적인 침해를 가하고 있는 것으로, 청구인들에게 이 사건 심판청구의 청구인적격이 있음은 의심의 여지가 없다. 바) 판례에 따르면, 행정처분의 직접상대방이 아닌 제3자는 행정처분이 있음을 곧 알 수 없는 처지이므로 행정심판법 제18조 제3항 소정의 심판청구의 제척기간내에 처분이 있음을 알았다는 특별한 사정이 없는 한 그 제척기간의 적용을 배제할 같은 조항 단서 소정의 정당한 사유가 있는 때에 해당하고(대법원 1989.5.9. 선고 88누5150 판결 등 참조), 청구인들은 이 사건 처분의 이해관계 있는 제3자일뿐이므로, ‘처분이 있은 때로부터 180일’의 기간제한을 적용해선 안 된다. 피청구인이 제출한 입주동의서에는 참가인 조합이 구「유통산업발전법」 및 같은 법 시행규칙에 따라 대규모점포등관리자신고를 하여 피청구인으로부터 수리처분을 받았다거나, 대규모점포등관리자 확인처분을 받았다는 등의 내용이 전혀 기재되어 있지 않고, 참가인 조합이 이 사건 처분을 받지 않고 대규모점포등관리자를 참칭하는 것도 얼마든지 가능하므로, 위 입주동의서를 작성한 것만으로는 이 사건 처분이 있었다는 사실을 도저히 알 수 없다. 또한, 피청구인이 제출한 ○○국제유통단지 소식지에도 참가인 조합이 피청구인으로부터 이 사건 처분을 받았다는 내용이 전혀 기재되어 있지 않고, 참가인 조합이 ‘관리인’이라고만 기재되어 있을 뿐, 대규모점포등관리자라고 기재되어 있지도 않으므로, 가사 청구인들이 위 소식지를 받아보았다 하더라도, 그것만으로 이 사건 처분이 있었다는 사실을 알았을 것이라고 도저히 기대할 수 없다. 청구인1부터 청구인9는 참가인 조합이 제기한 인격권침해금지 및 업무방해금지 가처분신청사건(수원지방법원 ○○지원 2013카합116 및 2013카합134)에서 참가인 조합이 소명자료로 제출한 ‘대규모점포관리자확인서’를 2013. 10. 17.자로 송달받은 이후에야 이 사건 신고 및 확인처분이 있었다는 사실을 알게 되었고, 청구인10은 위 가처분신청사건의 당사자가 아니어서 위 사건의 가처분결정이 내려진 이후에야 이 사건 단지 소식지를 통하여 비로소 위와 같은 사실을 알게 되었고, 이 사건 심판청구는 2013. 10. 17.로부터 90일 이내임이 역수상 명백한 2014. 1. 15.에 제기되었으므로, 행정심판 청구기간을 준수하였음이 분명하다. 2) 본안 답변에 대한 주장 가) 이 사건 단지는 1동의 건물이 여러 개의 건물 부분으로 구조상 구분되어 있고, 그 각 부분들이 독립한 건물로서 사용될 수 있으므로, 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」(2012.12.18. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘집합건물법’이라 한다) 상의 ‘집합건물’에 해당되나, 동시에 구「유통산업발전법」 및 같은 법 시행령이 규정하는 ‘하나 또는 다수의 상시 운영되는 매장을 가진 점포의 집단으로 매장면적의 합계가 3천제곱미터 이상인 점포’, 즉 ‘대규모점포’에도 해당하는데, 집합건물법 제23조제1항에는 집합건물의 경우 구분소유 관계가 성립되면 전체 구분소유자로 이루어진 관리단이 당연히 설립되도록 규정되어 있고, 같은 법 제24조는 집합건물의 관리를 위해 일정한 경우에는 관리단을 대표하고 관리단의 사무를 집행할 기관으로 관리인을 선정하도록 하고 있다. 그런데, 구「유통산업발전법」 제1조에 따르면 동법은 유통산업의 효율적인 진흥과 균형있는 발전을 꾀하고, 건전한 상거래질서를 세움으로써 소비자를 보호하고 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 제정되었으므로, 당해 건물이 「유통산업발전법」 및 같은 법 시행령이 정하는 ‘대규모점포’에 해당하는 경우 그 유지ㆍ관리에 관하여는 집합건물법에 앞서 「유통산업발전법」이 적용되어야 하며, 이 사건 처분의 위법성 여부는 처분이 이루어진 2012. 12. 11. 당시에 시행 중이던 「유통산업발전법」 등의 관련 규정에 따라 판단되어야 한다. 판례 역시 “「유통산업발전법」은 구분소유자 전원으로 당연 설립되는 「집합건물의 소유와 관리에 관한 법률」상의 관리단이 아닌 입점상인들에 의해서 설립되는 대규모점포관리자에게 대규모점포의 유지ㆍ관리에 관한 일반적인 권한을 부여하면서도, ‘구분소유와 관련된 사항’에 관하여는 구분소유자단체인 관리단에 의해서 설정된 규약 또는 관리단 집회의 결의 등 「집합건물의 소유와 관리에 관한 법률」의 규정에 따르도록 함으로써 대규모점포의 관리에서 구분소유자와 입점상인 사이의 이해관계를 조절하고 있다(대법원 2011.10.13. 선고 2007다83427 판결 참고).”라고 판시하였다. 즉, 구「유통산업발전법」은 대규모점포 관리에 대해서는 입점상인들의 의사를 반영하여 설립된 사업협동조합 등이 대규모점포관리자로서 그 업무를 수행하도록 하는 반면, 대규모점포의 구분소유에 관한 문제, 즉 구분소유자들의 소유권에 관한 문제에 대해서는 입점상인의 의사에 따라 설립된 대규모점포관리자가 그 업무를 처리하게 되면 소유권 침해의 문제가 발생할 수 있으므로, 이 경우에는 집합건물법에 따라 구분소유자나 관리단이 그 업무를 수행하도록 하는 이분적 구조를 취하고 있는 것이다. 나) 이에 따라, 구「유통산업발전법」 제2조제1항에는 대규모점포개설자가 대규모점포를 분양하지 아니한 경우에는 대규모점포개설자가 대규모점포에 대한 관리업무를 수행하도록 규정되어 있으나, 같은 법 제12조제2항제1호, 제2호가목 내지 다목에는 대규모점포가 분양되어 그 소유자가 변경된 경우, 매장면적의 2분의 1 이상을 직영하는 자가 있는 경우에는 그 직영하는 자가, 그렇지 않은 경우에는 입점상인 3분의 2 이상이 동의하여 설립한 「민법」 또는 「상법」에 의한 법인이나 「중소기업협동조합법」 제3조제1호의 규정에 의한 협동조합이 대규모점포에 대한 관리업무를 수행하도록 규정되어 있고, 판례 역시 “관리비를 징수ㆍ집행한다는 내용이 포함된 관리규약에 동의한다는 내용의 동의서를 이 사건 상가건물 입점상인인 구분소유자와 임차영업주가 3분의 2 이상 작성한 사실(부산고등법원 2007.3.14. 선고 2006나6911 판결)”이라고 설시함으로써 대규모점포관리자에 대해서는 구분소유자가 아닌 입점상인의 2/3 이상의 동의를 받아야 한다는 점을 명백히 하였다. 다) 한편, 입점상인이라 함은 당해 대규모점포에 실제로 입점하여 영업을 하는 상인으로, 만일 구분소유자가 직영으로 영업을 하면 그 구분소유자가 입점상인이 되고, 구분소유자가 임차인에게 그 점포를 임대하여 영업을 하도록 하면 그 임차인이 바로 입점상인이 되는 것이므로, 이 사건 단지의 점포를 분양받은 구분소유자가 있다고 하더라도 그 점포에 입점하여 영업을 하는 자가 없다면 그 점포에 대해서는 입점상인에 해당하는 자가 없게 되는 것으로, 이러한 점은 대규모점포관리자 선정을 위한 입점상인의 범위에 관한 질의에 대해 지식경제부(현 산업통상자원부)가 “「유통산업발전법」 제12조제2항제2호에 따라 매장이 분양된 대규모점포의 관리자를 선정함에 있어 동의자 수 산정과 관련한 ‘입점상인’에는 미임대점포의 소유자 및 미분양점포의 소유자가 포함되지 않고, 실제로 점포를 임대 또는 소유하여 영업을 하는 자를 기준으로 하는 것”이라고 한 회신(안건번호 09-0339)이나, 법제처가 “대규모점포관리자의 선정은 입점상인들의 편의와 공동생활, 공동이익의 증진 등과 밀접한 관련이 있으므로 대규모점포관리자가 선정되는 경우 가장 많은 영향을 받을 수 있는 자들의 의사가 대규모점포관리자 선정에 반영될 수 있도록 하는 것이 합리적이므로, 각각의 점포 수를 입점상인의 수로 보아 동의자 수를 산정하여야 한다”라고 한 회신(안건번호 09-0417)에서도 객관적으로 뒷받침된다. 그런데, 참가인 조합이 대규모점포관리자 신고 시 피청구인에게 제출한 서류들을 살펴보면, 2001년도 정기총회 의사록에는 참가인 조합의 총 재적 조합원 1,037명 중 서면결의 43명을 포함해 556명이 참석하여 총회를 개최한 사실이 기재되어 있는데, 이 총회는 이 사건 단지 건물의 구분소유자들의 관리단 집회도 아닐 뿐만 아니라, 이 사건 단지 건물의 모든 구분소유자들이 참가인 조합의 조합원으로 가입해 있지도 않으므로, 참가인 조합의 총회가 관리단 집회를 대체하는 지위에 있는 것도 아니고, 그저 참가인 조합의 내부 의사결정기관인 조합원들의 정기총회에 불과하고, 관리단 규약의 제4조, 제40조 등의 조항들 또한 모두 이 사건 단지의 구분소유자들로 구성된 관리단 및 관리인 선임에 관한 규정일 뿐이지, 대규모점포의 관리자 지위 요건과는 아무런 관련이 없으므로, 입점상인 3분의 2 이상의 의사와 무관한 참가인 조합의 조합원 정기총회 회의록이나 관리단 규약에 불과한 위 자료를 「유통산업발전법」 시행규칙 제6조제1항제1호 소정의 ‘법 제12조 제2항 각호의 1에 해당함을 증명하는 서류’로 볼 수는 없다. 또한, 2012년 정기총회 의안 내용을 살펴보면, 제1호 의안 ‘2011년도 사업보고와 수지결산 및 결손금 처리계산서(안) 승인의 건’, 제2호 의안 ‘2012년도 사업계획서 및 수지예산(안) 승인의 건’, 제3호 의안 ‘정관 개정의 건’으로서 대규모점포등관리자의 선임과는 하등 관련이 없는 의안으로 구성되어 있으며, 중소기업중앙회의 공문 또한 2012년도 정기총회의 결과를 검토한 중소기업중앙회 ○○지역본부의 의견일 뿐이므로 이 사건 신고와는 전혀 무관하다. 결론적으로, 참가인 조합이 대규모점포관리자 신고 시 피청구인에게 제출한 서류에는 입점상인 2/3 이상의 동의를 증명하는 서류가 포함되어 있지 않다. 라) 또한, 구「유통산업발전법」 제12조제2항제2호라목에는 매장면적의 2분의 1 이상을 직영하는 자가 없고, 입점상인 3분의 2 이상이 동의하여 설립한 「민법」 또는 「상법」에 의한 법인이나 「중소기업협동조합법」에 의한 협동조합도 없는 경우에는 입점상인 2분의 1 이상이 동의하여 지정하는 자가 대규모점포에 대한 관리업무를 수행하도록 규정되어 있는데, 피청구인이 이 사건 심판청구에 대한 답변서에 첨부한 분양계약서는 이 사건 신고 당시 첨부서류로 제출되지 않았으므로, 이 사건 신고의 적법 여부를 판단하는 근거가 될 수 없으며, 다른 첨부서류에도 총 입점상인의 수 및 그 중 몇 명이 참가인 조합을 대규모점포관리자로 지정하여 ‘입점상인 1/2 이상의 동의’라는 요건을 갖추었다는 것인지도 전혀 나타나 있지 않다. 뿐만 아니라, 구「유통산업발전법」 제12조제2항제2호가목 내지 다목이 입점상인 2/3 이상의 동의를 얻어 설립된 협동조합 등 작위를 통하여 적극적으로 설립된 단체에 대하여만 관리자 지위를 부여하고 있는 취지에 비추어 보면, 같은 호 라목에서 말하는 ‘입점상인 1/2 이상이 동의하여 지정하는 자’ 역시 대규모점포의 유지ㆍ관리를 위하여 입점상인들이 적극적으로 동의하여 지정한 자만을 의미하는 것으로 제한 해석하여야 하고, 앞서 본바와 같이 「유통산업발전법」의 취지는 실제로 당해 대규모점포에 입점하여 상행위를 영위하는 상인들의 의견이 관리업무에 반영되어야 한다는 당위 하에 그들의 동의를 받은 관리자가 대규모점포를 관리하도록 하는 데 있는데, 위 분양계약서는 수분양자, 즉 구분소유자가 작성한 서류에 불과한바, 입점상인이 아닌 ‘수분양자’가 작성한 계약서를 가지고 대규모점포관리자 지정에 대한 ‘입점상인’의 동의가 있는 것으로 볼 수 없고, 설령 수분양자가 제3자인 참가인 조합과 관리계약을 체결한 것으로 간주하는 의제조항에 동의하였다고 하더라도, 수분양자와 무관한 입점상인에게 이러한 의제조항의 효력이 미칠 수도 없음은 당연하다. 결론적으로, 참가인 조합이 구「유통산업발전법」 제12조제2항제2호라목의 ‘입점상인 1/2 이상이 동의하여 지정하는 자’에 해당한다는 피청구인의 주장은 이유 없다. 마) 위에서 살펴본 바와 같이, 이 사건 신고가 구「유통산업발전법」 및 같은 법 시행규칙이 정하는 적법한 신고의 형식적ㆍ실질적 요건을 갖추지 못하였음에도 이를 수리하고 참가인 조합이 대규모점포관리자라는 내용의 확인까지 해준 피청구인의 처분은 위법하여 마땅히 취소되어야 한다. 나. 피청구인 및 참가인 주장 1) 본안 전 답변 가) 행정법상 자기완결적 신고(수리를 요하지 않는 신고)란 행정청에 일정한 사항을 통지함으로써 의무가 끝나는 신고로서 수리를 요하지 않으며, 신고 그 자체로서 법적 효과를 발생시키는 반면, 행정요건적 신고(수리를 요하는 신고)는 행정청에 일정한 사항을 통지하고 행정청이 이를 수리함으로써 법적 효과가 발생하는 신고인 바, ① 관계법령이 신고와 등록(또는 허가)을 구분하여 규정하고 있는 경우 ‘신고’는 자기완결적 신고로, ‘등록’은 행정요건적 신고로 보아야 하는데, 구「유통산업발전법」은 제8조(대규모점포등의 개설등록 및 변경등록)와 제12조(대규모점포등개설자의 업무 등)에서 보는 바와 같이 ‘신고’와 ‘등록’을 구분하여 사용하고 있는 점, ② 구「유통산업발전법」 시행규칙 제6조제1항은 대규모점포등 관리자 신고를 위해 제출하여야 하는 서류로서 입점상인의 현황을 증명할 수 있는 것만을 요구하고 있는 점, ③ 구「유통산업발전법」 시행규칙에서 행정청의 심사 등 재량을 부여하지 않고 서류의 구비만을 검토하도록 규정하고 있는 점, ④ 위 신고가 있는 경우 행정청이 ‘수리’처분을 하는 것이 아니라 단순히 관리자 확인서를 발급하여 줄 뿐인 점, ⑤ 구「유통산업발전법」 시행규칙 별지 제4호 서식(대규모점포관리자 신고서)의 하단의 처리절차 안내에 따르면 시ㆍ군ㆍ구는 신고서를 접수한 후 확인 및 서류 검토만을 거칠 뿐, 실질적인 요건의 심사과정은 규정되어 있지 않은 점, ⑥ 이 사건 신고가 대규모점포관리자에게 새로운 법적 지위나 권리를 부여하는 것이 아닌 점, ⑦ 구「유통산업발전법」 시행규칙 제6조제1항에는 대규모점포의 관리자로 신고한 후 그 업무를 수행하는 것이 아니라, 업무수행을 시작한 후 20일 이내에 신고하도록 규정되어 있는 점, ⑧ 구「유통산업발전법」 제49조제2항제2호는 적법한 신고만 하면 벌금 등의 부과를 면할 수 있으며 행정청의 수리여부는 묻지 않는 점 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 신고는 자기완결적 신고로서, 신고를 관장하는 행정청은 「행정절차법」 제40조제2항에 따른 요건만을 심사하는 것일 뿐, 법령에 없는 사유를 내세워 신고를 거부할 수는 없는 것이므로, 이 사건 신고의 수리행위에 대한 취소심판청구는 대상적격의 흠결을 이유로 각하되어야 할 것이다. 나) 구「유통산업발전법」 시행규칙 제6조제4항에 따른 대규모점포등관리자 확인서 교부행위는 대규모점포의 관리자가 그 신고절차를 마쳤음을 확인하는 의미에 불과한 것으로, 이로 인하여 새로이 참가인 조합 또는 청구인들의 법률상 지위에 변동을 일으키는 것이 아니므로, 이 사건 신고의 수리가 청구인들의 주장대로 행정심판의 대상이 된다 하더라도, 이와 별도로 이 사건 교부행위를 행정심판의 대상이 되는 처분으로 볼 수는 없으며, 따라서 이 사건 교부행위에 대한 취소심판청구 또한 대상적격의 흠결을 이유로 각하되어야 할 것이다. 다) 「행정심판법」 제13조제1항에는 “취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다.”라고 규정되어 있고, 판례에 따르면 행정소송법상 취소소송이나 부작위위법확인소송에 있어서는 당해 행정처분 또는 부작위의 직접상대방이 아닌 제3자라 하더라도 그 처분의 취소 또는 부작위위법확인을 받을 법률상의 이익이 있는 경우에는 원고적격이 인정되나 여기서 말하는 법률상의 이익은 그 처분 또는 부작위의 근거법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 말하고, 간접적이거나 사실적, 경제적 관계를 가지는데 불과한 경우는 포함되지 않는데(대법원 1989.05.23. 선고 88누8135 판결 참조), ① 구「유통산업발전법」상 대규모점포관리자는 대규모점포의 유지ㆍ관리와 관련된 일반적 업무를 대행하는 자일 뿐, 별다른 권리 또는 권한이 있는 것은 아닌 점, ② 이 사건 수리 및 교부행위는 대규모점포관리자에게 새로운 권리 또는 권한을 설정해 주는 행위가 아닌 점, ③ 청구인들을 이 사건 신고 및 교부행위와 관련된 경원자 또는 경업자라 볼 수도 없는 점 들을 고려해 볼 때, 청구인들은 이 사건 신고수리 및 허가서 교부행위의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자라 볼 수 없어 청구인적격이 없으므로, 이 사건 심판청구는 각하되어야 할 것이다. 라) 판례에 따르면, 행정처분의 상대방이 아닌 제3자는 일반적으로 처분이 있는 것을 바로 알 수 없는 처지에 있으므로 처분이 있은 날로부터 180일이 경과하더라도 특별한 사유가 없는 한 행정심판법 제27조 제3항 단서 소정의 정당한 사유가 있는 것으로 보아 심판청구가 가능하나, 그 제3자가 어떤 경위로든 행정처분이 있음을 알았거나 쉽게 알 수 있는 등 같은 법 제27조 제1항 소정의 심판청구기간 내에 심판청구가 가능하였다는 사정이 있는 경우에는 그 때로부터 90일 이내에 심판청구를 하여야 하고, 이 경우 제3자가 그 청구기간을 지키지 못하였음에 정당한 사유가 있는지 여부는 문제가 되지 아니하는데(대법원 2002.05.24. 선고 2000두3641 판결 참조), 청구인들은 2013. 10. 17. 이전에 이 사건 단지에 입점한 상인들이며, 이 사건 단지에 입점한 모든 상인들은 “상기 본인(입점자)은 귀 조합이 ‘집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률’ 제24조에 의한 관리인, ‘유통산업발전법’ 제13조에 의한 대규모점포 개설자, 동법에 의한 관리자 됨에 동의하며, ‘○○국제유통단지 관리단규약’, ‘주차장 관리규정’ 및 제규정을 준수하고 이를 위반시에는 귀 조합에서 행하는 어떠한 조치도 감수할 것을 동의하며 다음과 같이 각서합니다”라는 내용이 명시되어 있는 ‘입주동의서’를 작성하도록 되어 있으므로, 청구인들이 상기 입주동의서 작성 시에 참가인 조합이 「집합건물 소유 및 관리에 관한 법률」상의 관리인, 「유통산업발전법」상의 관리자임을 알고 있었으며, 이에 모두 동의한 것이 분명하다. 또한, 2013. 9. 26. 발행된 ○○국제유통단지 소식지 표지에 ‘관리인:○○산업중기계부품상협동조합’이라 명시되어 있으므로, 청구인들은 적어도 2013. 9. 26.경에는 참가인 조합이 이 사건 단지의 관리자임을 알았다고 보아야 한다. 따라서, 청구인들이 이 사건 심판청구일인 2014. 1. 15.로부터 역수상 90일 훨씬 이전에 참가인 조합이 이 사건 단지의 관리자임을 알고 있었으며, 이에 대해 모두 동의한 것이므로, 이 사건 심판청구는 청구기간 도과를 이유로 각하되어야 한다. 2) 본안에 대한 답변 가) 청구인들과 같이 이 사건 단지에 입점한 상인들은 ‘참가인 조합이 「유통산업발전법」에 의한 관리자 됨에 동의한다’는 내용이 명시되어 있는 ‘입주동의서’ 작성 시에 참가인 조합이 「유통산업발전법」상의 관리자임을 알고 있었으며, 이에 모두 동의한 것이므로, 이 사건 수리 및 교부행위는 적법한 것이다. 나) 구「유통산업발전법」 시행규칙 제6조제1항에에 따라 참가인 조합이 대규모점포등관리자의 신고 시 피청구인에게 제출한 신고서 및 조합설립인가증, 법인등기부등본, 인감증명서, 관리단규약, 2001년도 정기총회 의안자료, 2001년도 정기총회 의사록 사본, 조합정관, 조합의 2012년 정기총회결과 보고건, 2012년도 정기총회 의안자료, 중소기업중앙회의 ‘○○산업중기계부품상(조) 2012년 정기총회 결과보고 검토의견’공문, 입점상인의 현황, 위임장 등을 검토한 결과, 신고서의 기재사항 등에는 하자가 없었으며, 1991. 7. 10. 설립된 참가인 조합의 조합원 전원은 참가인 조합의 설립 및 운영을 목적으로 가입하고 출자한 자들로 조합의 설립에 동의한 자이며 이 사건 대규모 점포설립 시의 소유자들이고, 구「유통산업발전법」은 조합설립 시에만 입점상인의 3분의 2 이상의 동의를 요구할 뿐, 관리자 신고 시에는 입점상인의 동의를 요구하지 않는 점, 조합 관리단 규약 제4조에 따라 구분소유자 전원은 관리단에 포함되며, 같은 규약 제9조에는 구분소유자로부터 임대차 기타의 사유로 전유부분을 점유하는 자(입점상인)는 동 관리 규약 및 집회 결의에 따라 구분소유자가 부담하여야 하는 의무와 동일한 의무를 부담하게 된다고 규정하고 있는 점, 같은 규약 제40조에 의해 사업시행자인 참가인 조합을 최초 관리인으로 선임하는데 동의했다고 볼 수 있는 점 등을 고려하면, 참가인 조합은 구「유통산업발전법」 제12조제2항제2호나목에 규정된 ‘입점상인 2/3 이상이 동의하여 설립한 「중소기업협동조합법」상의 협동조합’해당한다고 볼 수 있다. 다) 판례에 따르면, 「유통산업발전법」은 구분소유자 전원으로 당연 설립되는 「집합건물의 소유와 관리에 관한 법률」상의 관리단이 아닌 입점상인들에 의해서 설립되는 대규모점포관리자에게 대규모점포의 유지ㆍ관리에 관한 일반적인 권한을 부여하면서도, ‘구분소유와 관련된 사항’에 관하여는 구분소유자단체인 관리단에 의해서 설정된 규약 또는 관리단 집회의 결의 등 「집합건물의 소유와 관리에 관한 법률」의 규정에 따르도록 함으로써 대규모점포의 관리에서 구분소유자와 입점상인 사이의 이해관계를 조절하고 있고(대법원 2011.10.13. 선고 2007다83427 판결 참고), 또한 ‘2001년도 정기총회 의사록’의 제7호 의안(관리단 규약 및 제 규정 승인의 건)을 보면 이 사건 단지 관리단 규약은 참가인 조합이 2001년 이 사건 대규모점포에 대한 임시사용 승인을 획득하여 입점을 시작하면서 해당 점포에 대한 관리를 위해 제정한 것으로, 2001. 3. 6.자 참가인 조합의 정기총회는 1,037명 중 556명이 참석하였고, 제7호 의안은 전원 동의로 가결된 바 있는데(동의율 53.61%), 관리단 규약 제40조에는 해당 협동조합을 관리인으로 선임하는 조항이 있으며, 이후에 입점한 상인들도 분양계약서 제9조에 따라 관리규약을 준수해야 하며, 참가인 조합과의 관리계약이 자동체결되는 것으로 간주되므로, 이를 종합하여 보면 참가인 조합은 구「유통산업발전법」 제12조제2항제2호라목에 규정된 ‘입점상인 2분의 1 이상이 동의하여 지정하는 자’에도 해당한다고 볼 수 있다. 라) 위에서 살펴 본 바와 같이, 이 사건 신고행위는 자기완결적 신고로, 피청구인이 형식적 사항만을 심사하여 한 이 사건 수리 및 교부행위는 적법한 것이므로, 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령

[법률 제11461호, 시행 2012.09.02] 제1조(목적) 이 법은 유통산업의 효율적인 진흥과 균형있는 발전을 꾀하고, 건전한 상거래질서를 세움으로써 소비자를 보호하고 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. <개정 2004.1.20, 2005.12.23, 2008.2.29, 2008.3.21, 2010.11.24, 2012.6.1> 1. "유통산업"이라 함은 농산물ㆍ임산물ㆍ축산물ㆍ수산물(가공 및 조리물을 포함한다) 및 공산품의 도매ㆍ소매 및 이를 영위하기 위한 보관ㆍ배송ㆍ포장과 이와 관련된 정보ㆍ용역의 제공 등을 목적으로 하는 산업을 말한다. 2. "매장"이라 함은 상품의 판매와 이를 지원하는 용역의 제공에 직접 사용되는 장소를 말한다. 이 경우 매장에 포함되는 용역의 제공장소의 범위는 대통령령으로 정한다. 3. "대규모점포"라 함은 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 매장을 보유한 점포의 집단으로서 대통령령이 정하는 것을 말한다. 가. 하나 또는 대통령령이 정하는 2 이상의 연접되어 있는 건물 안에 하나 또는 여러개로 나누어 설치되는 매장일 것 나. 상시 운영되는 매장일 것 다. 매장면적의 합계가 3천제곱미터 이상일 것 3의2. "준대규모점포"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 점포로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 가. 대규모점포를 경영하는 회사 또는 그 계열회사(「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」에 따른 계열회사를 말한다)가 직영하는 점포 나. 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」에 따른 상호출자제한기업집단의 계열회사가 직영하는 점포 다. 가목 및 나목의 회사 또는 계열회사가 제5호가목에 따른 직영점형 체인사업 및 같은 호 나목에 따른 프랜차이즈형 체인사업의 형태로 운영하는 점포 4. "임시시장"이라 함은 다수의 수요자와 공급자가 일정한 기간○○ 상품을 매매하거나 용역을 제공하는 일정한 장소를 말한다. 5. "체인사업"이라 함은 같은 업종의 여러 소매점포를 직영(자기가 소유하거나 임차한 매장에서 자기의 책임과 계산아래 직접 매장을 운영하는 것을 말한다. 이하 같다)하거나 같은 업종의 여러 소매점포에 대하여 계속적으로 경영을 지도하고 상품ㆍ원재료 또는 용역을 공급하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사업을 말한다. 가. 직영점형 체인사업 체인본부가 주로 소매점포를 직영하되, 가맹계약을 체결한 일부 소매점포(이하 이 호에서 "가맹점"이라 한다)에 대하여 상품의 공급 및 경영지도를 계속하는 형태의 체인사업 나. 프랜차이즈형 체인사업 독자적인 상품 또는 판매ㆍ경영 기법을 개발한 체인본부가 상호ㆍ판매방법ㆍ매장운영 및 광고방법 등을 결정하고, 가맹점으로 하여금 그 결정과 지도에 따라 운영하도록 하는 형태의 체인사업 다. 임의가맹점형 체인사업 체인본부의 계속적인 경영지도 및 체인본부와 가맹점 간의 협업에 의하여 가맹점의 취급품목ㆍ영업방식 등의 표준화사업과 공동구매ㆍ공동판매ㆍ공동시설활용 등 공동사업을 수행하는 형태의 체인사업 라. 조합형 체인사업 같은 업종의 소매점들이 「중소기업협동조합법」 제3조에 따른 중소기업협동조합을 설립하여 공동구매ㆍ공동판매ㆍ공동시설활용 등 사업을 수행하는 형태의 체인사업 6. "상점가"라 함은 일정 범위안의 가로 또는 지하도에 대통령령이 정하는 수 이상의 도매점포ㆍ소매점포 또는 용역점포가 밀집하여 있는 지구를 말한다. 7. "전문상가단지"라 함은 같은 업종을 영위하는 여러 도매업자 또는 소매업자가 일정 지역에 점포 및 부대시설 등을 집단으로 설치하여 만든 상가단지를 말한다. 8. "무점포판매"라 함은 상시운영되는 매장을 가진 점포를 두지 아니하고 상품을 판매하는 것으로 지식경제부령이 정하는 것을 말한다. 9. "유통표준코드"라 함은 상품ㆍ상품포장ㆍ포장용기 또는 운반용기의 표면에 표준화된 체계에 따라 표기된 숫자와 바코드 등으로서 지식경제부령이 정하는 것을 말한다. 10. "유통표준전자문서"라 함은 「전자문서 및 전자거래 기본법」 제2조제1호에 따른 전자문서중 유통부문에 관하여 표준화되어 있는 것으로서 지식경제부령이 정하는 것을 말한다. 11. "판매시점정보관리시스템"이라 함은 상품을 판매할 때 활용하는 시스템으로서 광학적 자동판독방식에 의하여 상품의 판매ㆍ매입 또는 배송 등에 관한 정보가 수록된 것을 말한다. 12. "물류설비"라 함은 화물의 수송ㆍ포장ㆍ하역ㆍ운반과 이를 관리하는 물류정보처리활동에 사용되는 물품ㆍ기계ㆍ장치 등의 설비를 말한다. 13. "도매배송서비스"라 함은 집배송시설을 이용하여 자기의 계산으로 매입한 상품을 도매하거나 위탁받은 상품을 「화물자동차 운수사업법」 제3조 및 제29조의 규정에 의한 허가를 받은 자가 수수료를 받고 도매점포 또는 소매점포에 공급하는 것을 말한다. 14. "집배송시설"이라 함은 상품의 주문처리ㆍ재고관리ㆍ수송ㆍ보관ㆍ하역ㆍ포장ㆍ가공 등 집하 및 배송에 관한 활동과 이를 유기적으로 조정 또는 지원하는 정보처리활동에 사용되는 기계ㆍ장치 등의 일련의 시설을 말한다. 15. "공동집배송센터"라 함은 여러 유통사업자 또는 제조업자가 공동으로 사용할 수 있도록 집배송시설 및 부대업무시설이 설치되어 있는 지역 및 시설물을 말한다. 제8조(대규모점포등의 개설등록 및 변경등록) ① 대규모점포를 개설하고자 하거나 제13조의3에 따른 전통상업보존구역에 준대규모점포를 개설하고자 하는 자는 영업을 개시하기 전에 지식경제부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 등록하여야 한다. 등록한 내용을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다. ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 개설등록 또는 변경등록(점포의 소재지를 변경하는 경우에 한한다)을 하고자 하는 대규모점포 및 준대규모점포(이하 "대규모점포등"이라 한다)의 위치가 제13조의3에 따른 전통상업보존구역에 있을 때에는 등록을 제한하거나 조건을 붙일 수 있다. ③ 제2항에 따른 등록 제한 및 조건에 관한 세부 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. 제12조(대규모점포등개설자의 업무 등) ①대규모점포등개설자는 다음 각호의 업무를 수행한다. 1. 상거래질서의 확립 2. 소비자의 안전유지와 소비자 및 인근지역주민의 피해ㆍ불만의 신속한 처리 3. 그 밖에 대규모점포등의 유지ㆍ관리를 위하여 필요한 업무 ②매장이 분양된 대규모점포 및 등록 준대규모점포에서는 다음 각호의 1에 해당하는 자가 제1항 각호의 업무를 수행한다. <개정 2005.12.23, 2010.11.24> 1. 매장면적의 2분의 1 이상을 직영하는 자가 있는 경우에는 그 직영하는 자 2. 매장면적의 2분의 1 이상을 직영하는 자가 없는 경우에는 다음 각목의 1에 해당하는 자 가. 입점상인 3분의 2 이상이 동의하여 설립한 「민법」 또는 「상법」에 의한 법인 나. 입점상인 3분의 2 이상이 동의하여 설립한 「중소기업협동조합법」 제3조제1호의 규정에 의한 협동조합(이하 "협동조합"이라 한다) 또는 동조제2호의 규정에 의한 사업협동조합(이하 "사업조합"이라 한다) 다. 입점상인 3분의 2 이상이 동의하여 조직한 자치관리단체. 이 경우 6월 이내에 가목 또는 나목의 규정에 의한 법인ㆍ협동조합 또는 사업조합의 자격을 갖추어야 한다. 라. 가목 내지 다목의 1에 해당하는 자가 없는 경우에는 입점상인 2분의 1 이상이 동의하여 지정하는 자. 이 경우 6월 이내에 가목 또는 나목의 규정에 의한 법인ㆍ협동조합 또는 사업조합을 설립하여야 한다. ③제2항의 규정에 의하여 대규모점포등개설자의 업무를 수행하는 자는 지식경제부령이 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고를 하여야 한다. 이 경우 신고한 사항을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다. <개정 2005.12.23, 2008.2.29, 2010.11.24> ④매장이 분양된 대규모점포 및 등록 준대규모점포에서는 제1항 각호의 업무중 구분소유와 관련된 사항에 대하여는 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」에 따른다. 제49조(벌칙) ①제22조제1항의 규정을 위반하여 유통표준전자문서를 위작 또는 변작하거나 위작 또는 변작된 전자문서를 사용하거나 유통시킨 자는 10년 이하의 징역 또는 1억원 이하의 벌금에 처한다. ②다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처한다. <개정 2005.12.23, 2010.11.24> 1. 제8조제1항 전단의 규정을 위반하여 등록을 하지 아니하고 대규모점포등을 개설하거나 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 대규모점포등의 개설등록을 한 자 2. 제12조제3항의 규정을 위반하여 신고를 하지 아니하고 대규모점포등개설자의 업무를 수행하거나 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 대규모점포등개설자의 업무수행신고를 한 자 ③제22조제3항의 규정을 위반하여 유통표준전자문서를 보관하지 아니한 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다. ④제1항의 미수범은 처벌한다.

[지식경제부령 제271호, 시행 2012.10.05] 제6조(대규모점포등관리자의 신고) ①법 제12조제3항에 따라 대규모점포등개설자의 업무를 수행하는 자는 업무를 수행하게 된 날부터 20일 이내에 별지 제4호서식의 대규모점포등관리자신고서에 다음 각호의 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. <개정 2011.1.18> 1. 법 제12조제2항 각호의 1에 해당함을 증명하는 서류 2. 입점상인의 현황 3. 정관 또는 자치규약 ②법 제12조제3항에 따라 대규모점포등개설자의 업무를 수행하는 자로서 제1항에 따라 신고를 한 자(이하 "대규모점포등관리자"라 한다)는 다음 각 호의 사항이 변경된 경우에는 법 제12조제3항 후단에 따라 변경신고를 하여야 한다. <신설 2006.6.30, 2011.1.18> 1. 법인, 조합, 자치관리단체 또는 법 제12조제2항 라목 전단에 따라 입점상인 2분의 1 이상이 동의하여 지정한 자의 명칭, 대표자의 성명(법인ㆍ조합 또는 자치관리단체인 경우에 한한다), 소재지(개인의 경우에는 주소지) 및 상호 2. 매장면적의 10분의 1 이상의 증감 3. 업태 ③법 제12조제3항 후단에 따라 변경신고를 하려는 자는 별지 제4호서식의 대규모점포등관리자변경신고서에 변경내용을 증명하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. <신설 2006.6.30, 2011.1.18> ④시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항 또는 제3항에 따라 대규모점포등관리자의 신고 또는 변경신고를 받은 때에는 별지 제5호서식의 대규모점포등관리자확인서를 신고인에게 교부하여야 한다. <개정 2006.6.30., 2011.1.18> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img>

(2012.12.18. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제1조(건물의 구분소유) 1동의 건물 중 구조상 구분된 여러 개의 부분이 독립한 건물로서 사용될 수 있을 때에는 그 각 부분은 이 법에서 정하는 바에 따라 각각 소유권의 목적으로 할 수 있다. [전문개정 2010.3.31] 제1조의2(상가건물의 구분소유) ① 1동의 건물이 다음 각 호에 해당하는 방식으로 여러 개의 건물부분으로 이용상 구분된 경우에 그 건물부분(이하 "구분점포"라 한다)은 이 법에서 정하는 바에 따라 각각 소유권의 목적으로 할 수 있다. 1. 구분점포의 용도가 「건축법」 제2조제2항제7호의 판매시설 및 같은 항 제8호의 운수시설(집배송시설은 제외한다)일 것 2. 1동의 건물 중 구분점포를 포함하여 제1호의 판매시설 및 운수시설(이하 "판매시설등"이라 한다)의 용도에 해당하는 바닥면적의 합계가 1천제곱미터 이상일 것 3. 경계를 명확하게 알아볼 수 있는 표지를 바닥에 견고하게 설치할 것 4. 구분점포별로 부여된 건물번호표지를 견고하게 붙일 것 ② 제1항에 따른 경계표지 및 건물번호표지에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. [전문개정 2010.3.31] 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "구분소유권"이란 제1조 또는 제1조의2에 규정된 건물부분[제3조제2항 및 제3항에 따라 공용부분(共用部分)으로 된 것은 제외한다]을 목적으로 하는 소유권을 말한다. 2. "구분소유자"란 구분소유권을 가지는 자를 말한다. 3. "전유부분"(專有部分)이란 구분소유권의 목적인 건물부분을 말한다. 4. "공용부분"이란 전유부분 외의 건물부분, 전유부분에 속하지 아니하는 건물의 부속물 및 제3조제2항 및 제3항에 따라 공용부분으로 된 부속의 건물을 말한다. 5. "건물의 대지"란 전유부분이 속하는 1동의 건물이 있는 토지 및 제4조에 따라 건물의 대지로 된 토지를 말한다. 6. "대지사용권"이란 구분소유자가 전유부분을 소유하기 위하여 건물의 대지에 대하여 가지는 권리를 말한다. [전문개정 2010.3.31] 제3조(공용부분) ① 여러 개의 전유부분으로 통하는 복도, 계단, 그 밖에 구조상 구분소유자 전원 또는 일부의 공용(共用)에 제공되는 건물부분은 구분소유권의 목적으로 할 수 없다. ② 제1조 또는 제1조의2에 규정된 건물부분과 부속의 건물은 규약으로써 공용부분으로 정할 수 있다. ③ 제1조 또는 제1조의2에 규정된 건물부분의 전부 또는 부속건물을 소유하는 자는 공정증서(公正證書)로써 제2항의 규약에 상응하는 것을 정할 수 있다. ④ 제2항과 제3항의 경우에는 공용부분이라는 취지를 등기하여야 한다. [전문개정 2010.3.31] 제4조(규약에 따른 건물의 대지) ① 통로, 주차장, 정원, 부속건물의 대지, 그 밖에 전유부분이 속하는 1동의 건물 및 그 건물이 있는 토지와 하나로 관리되거나 사용되는 토지는 규약으로써 건물의 대지로 할 수 있다. ② 제1항의 경우에는 제3조제3항을 준용한다. ③ 건물이 있는 토지가 건물이 일부 멸실함에 따라 건물이 있는 토지가 아닌 토지로 된 경우에는 그 토지는 제1항에 따라 규약으로써 건물의 대지로 정한 것으로 본다. 건물이 있는 토지의 일부가 분할로 인하여 건물이 있는 토지가 아닌 토지로 된 경우에도 같다. [전문개정 2010.3.31] 제5조(구분소유자의 권리ㆍ의무 등) ① 구분소유자는 건물의 보존에 해로운 행위나 그 밖에 건물의 관리 및 사용에 관하여 구분소유자 공동의 이익에 어긋나는 행위를 하여서는 아니 된다. ② 전유부분이 주거의 용도로 분양된 것인 경우에는 구분소유자는 정당한 사유 없이 그 부분을 주거 외의 용도로 사용하거나 그 내부 벽을 철거하거나 파손하여 증축ㆍ개축하는 행위를 하여서는 아니 된다. ③ 구분소유자는 그 전유부분이나 공용부분을 보존하거나 개량하기 위하여 필요한 범위에서 다른 구분소유자의 전유부분 또는 자기의 공유(共有)에 속하지 아니하는 공용부분의 사용을 청구할 수 있다. 이 경우 다른 구분소유자가 손해를 입었을 때에는 보상하여야 한다. ④ 전유부분을 점유하는 자로서 구분소유자가 아닌 자(이하 "점유자"라 한다)에 대하여는 제1항부터 제3항까지의 규정을 준용한다. 제23조(관리단의 당연 설립 등) ① 건물에 대하여 구분소유 관계가 성립되면 구분소유자 전원을 구성원으로 하여 건물과 그 대지 및 부속시설의 관리에 관한 사업의 시행을 목적으로 하는 관리단이 설립된다. ② 일부공용부분이 있는 경우 그 일부의 구분소유자는 제28조제2항의 규약에 따라 그 공용부분의 관리에 관한 사업의 시행을 목적으로 하는 관리단을 구성할 수 있다. 제24조(관리인의 선임 등) ① 구분소유자가 10인 이상일 때에는 관리인을 선임(選任)하여야 한다. ② 관리인은 관리단집회의 결의로 선임되거나 해임된다. ③ 관리인에게 부정한 행위나 그 밖에 그 직무를 수행하기에 적합하지 아니한 사정이 있을 때에는 각 구분소유자는 관리인의 해임을 법원에 청구할 수 있다. 제25조(관리인의 권한과 의무) ① 관리인은 다음 각 호의 행위를 할 권한과 의무를 가진다. 1. 공용부분의 보존ㆍ관리 및 변경을 위한 행위 2. 관리단의 사무 집행을 위한 분담금액과 비용을 각 구분소유자에게 청구ㆍ수령하는 행위 및 그 금원을 관리하는 행위 3. 관리단의 사업 시행과 관련하여 관리단을 대표하여 하는 재판상 또는 재판 외의 행위 4. 그 밖에 규약에 정하여진 행위 ② 관리인의 대표권은 제한할 수 있다. 다만, 이로써 선의의 제3자에게 대항할 수 없다.

제3조(종류 등) ① 중소기업협동조합의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 협동조합(이하 "조합"이라 한다) 2. 사업협동조합(이하 "사업조합"이라 한다) 3. 협동조합연합회(이하 "연합회"라 한다) 4. 중소기업중앙회(이하 "중앙회"라 한다) ②조합, 사업조합 및 연합회를 설립할 수 있는 업종의 분류는 대통령령으로 정한다.

제40조(신고) ① 법령등에서 행정청에 일정한 사항을 통지함으로써 의무가 끝나는 신고를 규정하고 있는 경우 신고를 관장하는 행정청은 신고에 필요한 구비서류, 접수기관, 그 밖에 법령등에 따른 신고에 필요한 사항을 게시(인터넷 등을 통한 게시를 포함한다)하거나 이에 대한 편람을 갖추어 두고 누구나 열람할 수 있도록 하여야 한다. ② 제1항에 따른 신고가 다음 각 호의 요건을 갖춘 경우에는 신고서가 접수기관에 도달된 때에 신고 의무가 이행된 것으로 본다. 1. 신고서의 기재사항에 흠이 없을 것 2. 필요한 구비서류가 첨부되어 있을 것 3. 그 밖에 법령등에 규정된 형식상의 요건에 적합할 것 ③ 행정청은 제2항 각 호의 요건을 갖추지 못한 신고서가 제출된 경우에는 지체 없이 상당한 기간을 정하여 신고인에게 보완을 요구하여야 한다. ④ 행정청은 신고인이 제3항에 따른 기간 내에 보완을 하지 아니하였을 때에는 그 이유를 구체적으로 밝혀 해당 신고서를 되돌려 보내야 한다.

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위"란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 3. "재결(재결)"이란 행정심판의 청구에 대하여 제6조에 따른 행정심판위원회가 행하는 판단을 말한다. 4. "행정청"이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(사인)을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. 제27조(심판청구의 기간) ① 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다. ② 청구인이 천재지변, 전쟁, 사변(사변), 그 밖의 불가항력으로 인하여 제1항에서 정한 기간에 심판청구를 할 수 없었을 때에는 그 사유가 소멸한 날부터 14일 이내에 행정심판을 청구할 수 있다. 다만, 국외에서 행정심판을 청구하는 경우에는 그 기간을 30일로 한다. ③ 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 제1항과 제2항의 기간은 불변기간으로 한다. ⑤ 행정청이 심판청구 기간을 제1항에 규정된 기간보다 긴 기간으로 잘못 알린 경우 그 잘못 알린 기간에 심판청구가 있으면 그 행정심판은 제1항에 규정된 기간에 청구된 것으로 본다. ⑥ 행정청이 심판청구 기간을 알리지 아니한 경우에는 제3항에 규정된 기간에 심판청구를 할 수 있다. ⑦ 제1항부터 제6항까지의 규정은 무효등확인심판청구와 부작위에 대한 의무이행심판청구에는 적용하지 아니한다. 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 심판청구서, 답변서, 대규모점포 개설등록증, 대규모점포관리자 신고서 및 첨부서류, 이 사건 단지 건물의 분양계약서, 입주신청서, 입주동의서, 입점증교부신청서, 입점자 카드, 이 사건 단지의 2013. 9. 26.자 소식지 사본 등에 의하면 다음과 같은 사실이 각 인정된다. 가) 이 사건 참가인 조합은 1991. 7. 10. 「중소기업협동조합법」에 의하여 설립인가를 받고 1991. 8. 1. 설립등기를 마친 협동조합으로서, 구「유통산업발전법」 제3조제3호가 정하는 대규모점포인 이 사건 단지건물을 신축하고, 2001. 2. 12. 피청구인으로부터 이 사건 단지 건물에 대한 임시사용승인을 받은 후, 2001. 3. 15. 구「유통산업발전법」 제8조에 따라 대규모점포 개설등록을 하고, 2012. 12. 10. 구「유통산업발전법」 제12조제3항, 같은 법 시행규칙 제6조제1항에 따라 피청구인에게 대규모점포관리자 신고를 함에 따라, 피청구인은 제출된 신고서 및 첨부서류를 검토한 후, 2012. 12. 11. 구「유통산업발전법」 시행규칙 제6조제4항에 따라 이 사건 신고를 수리하고, 대규모점포관리자 확인서를 참가인 조합에 교부하였다. 나)청구인들은 이 사건 단지건물의 구분소유자 또는 입점상인들로서, 2013. 10. 17. 이 사건 처분이 있었음을 알았다고 주장하며 2014. 1. 15. 이 사건 처분의 취소를 구하는 이 사건 심판청구를 하였다. 다)2012. 12. 10. 참가인 조합이 피청구인에게 제출한 대규모점포관리자 신고서에 첨부된 서류 중 ‘2001년도 정기총회 의사록’ 및 ‘○○국제유통단지 관리단 규약’을 보면, 2001. 3. 15. 개최된 이 사건 조합 정기총회에서 조합원 과반수 출석에 출석자 전원의 동의로 승인된 ○○국제유통단지 관리단 규약 제4조, 제40조제1호에는 구분소유자 전원은 이 사건 단지건물의 관리단에 포함되며, 참가인 조합을 이 사건 단지의 최초 관리인으로 선임한다고 규정되어 있고, 관리단 규약 제9조에는 구분소유자로부터 전유부분을 임대차 기타의 사유로 점유하는 자는 집합건물법에 규정된 점유자로서의 권리ㆍ의무를 갖고, 점유자는 구분소유자가 건물이나 대지 또는 부속 시설의 사용과 관련하여 관리단 규약 또는 관리단 집회 및 대표위원회의 결의에 따라 부담하는 의무와 동일한 의무를 진다고 규정되어 있으며, 같은 규약 제8조, 제9조제3호에는 건물의 구분소유권을 취득한 신규 구분소유자(승계취득자 포함)는 지체없이 관리인에게 그 사실을 신고하고 소유권 변동에 관한 증빙서류를 제출할 의무가 있는데, 이 의무를 이행하기 전에 종전 구분소유자에게 한 통지는 승계취득자에게도 동일한 효력이 있으며, 이러한 내용은 점유자에게도 준용된다고 되어 있다. 라)피청구인이 제출한 이 사건 단지 내 점포에 대한 청구인들의 분양계약서, 입주신청서, 입주동의서, 입점자서약서(확약서), 입점증교부신청서 등(이하 ‘이 사건 분양계약서 등’이라 한다)을 청구인별ㆍ내용별로 정리하면 다음과 같다. (1) 분양계약서는 제9조 또는 제13조에는 ‘수분양자는 입점시 관계법령에 따라 관리주체인 ○○ㆍ○○산업중기계부품상협동조합과 관리계약을 의무적으로 체결하여야 하며 이에 따른 관리규약 및 제 규정을 준수하고 관리 주체의 지시 및 통제를 받아야 한다’고 규정되어 있고, (2) 입주동의서에는 ‘입주자는 참가인 조합이 집합건물법 및 「유통산업발전법」에 의해 ○○국제유통단지 건물의 관리자가 됨에 동의하며, ○○국제유통단지 관리단규약 및 제규정을 준수한다’는 내용이 명시되어 있으며, (3) 입주신청서 및 입점증교부신청서와 입주자서약서(확약서)에는 ‘○○국제유통단지에서 제정하는 제 규정을 승인하고 ○○국제유통단지의 관리규정과 제반 규정사항 및 ○○국제유통단지에서 규정하는 관리업무에 따르고, 입점 후 관리규정업무에 대한 어떠한 (민ㆍ형사상) 이의도 제기하지 않을 것을 각서한다’는 요지의 내용이 공통적으로 기재되어 있다. 마)2013. 9. 26.자 이 사건 단지 소식지에는 ‘관리인:○○ㆍ○○산업중기계부품상협동조합’이라고 인쇄되어 있다. 바)참가인 조합이 청구인1~청구인3을 상대로 2013. 8. 8. 수원지방법원 ○○지원에 제출한 인격권침해금지 및 업무방해금지 가처분신청서(2013카합116)의 부본이 청구인1~청구인3에게 도달된 날은 2013. 9. 24. ~ 9. 25.이고, 참가인 조합이 청구인4~청구인9를 상대로 2013. 9. 3. 수법지방법원 ○○지원에 제출한 인격권침해금지 및 업무방해금지 가처분신청서(2013카합134)의 부본이 청구인4~청구인8에게 도달된 날은 2013. 9. 23. ~ 9. 24.이며, 청구인들의 대리인에게 위 신청서 부본이 도달된 날은 2013. 10. 8.이다. 사)위 가처분신청서의 별지목록 내용은 다음과 같다. ‘①채권자 조합은 조합 회계와 단지관리 회계가 분리되어 있지 않고, 관리비와 조합운영비를 공동사용하고 있다. ②채권자 조합은 이 사건 건물의 관리비로 징수한 금원 중 일부의 돈을 건물의 관리비가 아닌 조합운영자금으로 사용하였다. ③유통단지의 관리비 중 엄청나게 많은 돈들이 새나가고 있다. 조합이사장 활동비, 업무추진비에 심지어 경조비까지 관리비로 집행하고 있다. ④채권자 조합에 단지 관리에 대한 관련자료 열람을 수차례 요청하였으나, 채권자 조합에서는 자료의 공개를 거부하고 있다.’ 2) 집합건물법 제23조, 25조에 따르면, 1동의 건물 중 구조상 구분된 여러 개의 부분이 독립한 건물에 대하여 구분소유 관계가 성립되면 구분소유자 전원을 구성원으로 하여 건물과 그 대지 및 부속시설의 관리에 관한 사업의 시행을 목적으로 하는 관리단이 당연 설립되며, 관리단은 공용부분의 보존ㆍ관리 및 변경을 위한 행위, 관리단의 사무 집행을 위한 분담금액과 비용을 각 구분소유자에게 청구ㆍ수령하는 행위 및 그 금원을 관리하는 행위, 관리단의 사업 시행과 관련하여 관리단을 대표하여 하는 재판상 또는 재판 외의 행위, 그 밖에 규약에 정하여진 행위를 할 권한과 의무를 가진다. 한편, 구「유통산업발전법」 제12조제1항에 따르면 대규모점포 개설자는 대규모점포의 상거래질서의 확립, 소비자의 안전유지와 소비자 및 인근지역주민의 피해ㆍ불만의 신속한 처리 등 대규모점포의 유지ㆍ관리를 위하여 필요한 업무(이하 ‘대규모점포개설자의 업무’라 한다)를 수행하되, 동조 제2항에 따라 매장이 분양된 대규모점포에서는 매장면적의 1/2 이상을 직영하는 자가 있는 경우에는 그 직영하는 자가, 없는 경우에는 ㉮입점상인 2/3 이상이 동의하여 설립한 「민법」 또는 「상법」에 의한 법인 또는 ㉯입점상인 2/3 이상이 동의하여 설립한 「중소기업협동조합법」에 의한 협동조합이나 사업협동조합 또는 ㉰입점상인 2/3 이상이 동의하여 조직한 자치관리단체가 대규모점포개설자의 업무를 수행하고, ㉱입점상인 2/3 이상이 동의하여 설립한 법인이나 협동조합 및 자치관리단체가 없는 경우에는 입점상인 2분의 1 이상이 동의하여 지정하는 자가 대규모점포개설자의 업무를 수행하며, 이와 같은 업무를 수행하는 자는 동조 제3항, 같은 법 시행규칙 제6조제1항에 따라 위 ㉮ ~ ㉱에 해당함을 증명하는 서류, 입점상인의 현황, 정관 또는 자치규약을 첨부한 대규모점포관리자 신고서를 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 하고, 신고를 받은 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 동조 제4항에 따라 대규모점포관리자확인서를 신고인에게 교부하여야 한다. 또한, 구「유통산업발전법」 제49조제2항제2호에는 대규모점포관리자신고를 하지 아니하고 대규모점포개설자의 업무를 하거나, 부정한 방법으로 대규모점포관리자신고를 한 자는 1년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처하도록 규정되어 있다. 3) 본안 심리에 들어가기에 앞서, 이 사건 심판청구의 적법 여부에 대해 살펴보면, 행정처분의 상대방이 아닌 제3자는 일반적으로 처분이 있는 것을 바로 알 수 없는 처지에 있으므로 처분이 있은 날로부터 180일이 경과하더라도 특별한 사유가 없는 한 행정심판법 제27조 제3항 단서 소정의 정당한 사유가 있는 것으로 보아 심판청구가 가능하나, 그 제3자가 어떤 경위로든 행정처분이 있음을 알았거나 쉽게 알 수 있는 등 같은 법 제27조 제1항 소정의 심판청구기간 내에 심판청구가 가능하였다는 사정이 있는 경우에는 그 때로부터 90일 이내에 심판청구를 하여야 하고, 이 경우 제3자가 그 청구기간을 지키지 못하였음에 정당한 사유가 있는지 여부는 문제가 되지 아니하는바(대법원 2002.05.24. 선고 2000두3641 판결 참조), 청구인들은 청구인들이 사건 처분의 상대방이 아닌 제3자로, 당해 처분이 있었음을 통지ㆍ공고 등의 방법에 의해 알 수 있는 자가 아니고, 청구인1~청구인9는 참가인 조합이 제기한 가처분신청사건에서 제출된 소명자료를 통해 2013. 10. 17. 이 사건 처분이 있음을 알았고, 청구인10은 위 가처분신청사건의 결정이 내려진 2013. 10. 22. 이후에야 이 사건 단지 소식지를 통하여 비로소 위와 같은 사실을 알게 되었으므로, 이 사건 행정심판은 「행정심판법」 제27조제1항 소정의 청구기간을 도과하지 않았다고 주장하나, 판례에 따르면, 「행정심판법」 제27조제1항의 ‘처분이 있음을 안 날’이라 함은 당사자가 통지ㆍ공고 기타의 방법에 의해 당해 처분이 있었다는 사실을 현실적으로 안 날을 의미하고, 추상적으로 알 수 있었던 날을 의미하는 것은 아니나, 처분을 기재한 서류가 당사자의 주소에 송달되는 등으로 사회통념상 처분이 있음을 당사자가 알 수 있는 상태에 놓여 진 때에는 반증이 없는 한 그 처분이 있음을 알았다고 추정할 수는 있는데(대법원 2002.8.27. 선고 2002두3850 판결 참조), 참가인 조합이 청구인1~청구인3 및 청구인4~청구인9를 상대로 수원지방법원 ○○지원에 제출한 인격권침해금지 및 업무방해금지 가처분신청서(2013카합116 및 2013카합134)의 부본 도달일 및 가처분신청서의 별지목록 내용을 종합적으로 고려하면, 청구인1~청구인9는 이 사건 행정심판 청구일인 2014. 1. 15.로부터 역수상 90일이 되는 2013. 10. 17. 이전에 참가인 조합이 이 사건 대규모점포의 관리자임을 알았음이 명백하다. 또한, 청구인1~청구인6 및 청구인8~청구인9가 서명한 이 사건 분양계약서 등 및 입점신고카드를 살펴보면, 청구인1~청구인6 및 청구인8~청구인9이 이 사건 분양계약서 등의 체결 및 서명시 참가인 조합이 이 사건 대규모점포의 관리자임을 알았으며, 청구인7 및 청구인10 또한 입점시 입주신청서, 입주동의서 등을 작성하였다고 추정함이 상당하고, 이 사건 분양계약서 등의 체결일 및 입점신고카드상의 입점일이 모두 이 사건 행정심판 청구일인 2014. 1. 15.로부터 역수상 90일이 되는 2013. 10. 17. 이전인바, 이 사건 행정심판의 청구는 「행정판법」 제27조제1항 소정의 청구기간을 도과한 부적법한 청구이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 부적법하다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.