지목변경 의무이행 청구

청구인의 청구를 기각한다.

1. 사건개요 청구인은 1967. 11. 24. ○○시 ○○동 465-156번지(제방, 2,079㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 토지를 소유한 자이고, 당시 이 사건 토지의 관할청인 ○○군수는 1972. 10. 4.「지적법」제34조제2항 규정에 따라 이 사건 토지에 대해 대위 신고하여 같은 동 465-44번지(전, 2,115평)에서 분할한 후, 지목변경(전→제방) 하였다. 서울지방국토관리청은 2004. 2. 6. 이 사건 토지에 대해 한강의 폐천부지로 고시 하였고, 이에 청구인은 2013. 8. 20. 피청구인에게 당초 지목인 전으로 변경을 요청하는 민원을 제기하였으나, 피청구인은 2013. 8. 23. 청구인에게 폐천고시 된 것을 원인으로 이 사건 토지에 대해 적법한 절차 없이 지목을 전으로 환원할 수 없다는 민원회신을 하여 청구인은 2013. 12. 10. 피청구인의 지목변경 이행을 구하는 행정심판을 청구하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 토지는 경기도 건설본부 공문(하천과-17929, 2013.12.04.)과 같이 현재 폐천고시 되어 하천에 포함되지 않는 일반 토지이므로 하천법의 적용을 받지 아니한다. 청구인은 등기부등본에 등재되어 있는 제방을 삭제하고 원래의 지목인 농지로 회복하여 주기를 희망하였으나, 피청구인(도시녹지과)은 유실수도 못심게 하고 토지정보과에서는 도시녹지과에서 작물재배 허가를 득하면 명칭변경을 하겠다고 서로 미루고 있다. 현재 이 사건 토지는 농로, 현황도로만 제외하고 좌ㆍ우측에 들깨, 콩 등 작물재배를 하고 있으나, 상단에 고압전선이 지나므로 그 여파로 곡물의 수확이 현저히 떨어져 유실수를 심고자 도시녹지과에 개발행위허가를 요구한 바, 도시녹지과에서는 앞으로 ○○시 발전계획에 보상 차질 등 문제가 있어 행위허가가 곤란하다고 하고, 토지정보과에서는 관련부서(도시녹지과)의 인ㆍ허가를 받아야 지목변경을 하겠다고 하고 있다. 2) 피청구인은 제방을 농지로 환원하여 달라고 하는 청구인의 권리를 박탈하였고, 청구인은 건설본부 공문의 내용대로 일반토지로 공부상 등재 신청을 하는 것이니 당초 지목인 전으로 지목변경을 이행하여 주시기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 토지는 1972. 10. 4. 465-44에서 분할된 후, 전에서 제방으로 지목변경 된 토지로서, 당시 ○○군수가「지적법」제34조제2항 규정에 따라 토지분할 및 지목변경 대위신고하여 처리되었으며, 이후 경기도에서 2013. 8. 20. 피청구인에게 청구인의 탄원서를 이첩함에 따라 피청구인은 2013. 8. 23. 청구인에게 다음과 같이 답변하였다. 지목원상회복과 관련하여 폐천고시의 효력은 사유지의 경우 사권행사에 제한을 받는 토지를 폐천고시 후에는「하천법」상 사권행사에 제한이 없는 토지로 환원되는 것으로 토지의 용도까지 변경하는 사항은 아니고, 폐천고시 되는 것을 원인으로 이 사건 토지를 적법한 절차 없이 지목을 전으로 환원할 수 없으며, 지목변경 신청은「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률 시행규칙」제84조제1항에 따라 토지형질변경 등의 공사가 준공되었거나, 토지 또는 건축물의 용도가 변경된 경우 이를 증명하는 서류의 사본을 첨부하여 토지소유자가 지목변경 신청할 수 있으며, 현재 소유권과 관련하여 의정부지방법원에 소유권이전등기청구소송(원고:대한민국, 피고:청구인) 중임에 따라 소유권에 대한 확정판결을 받은 후 지목변경 증명서류를 첨부하여 신청하도록 안내하였다. ※ 소유권이전등기청구소송 사건개요 이 사건 토지에 대하여 1967~1971 왕숙천 제방을 축조하면서 편입토지에 대한 보상금을 구「하천법」과 경기도하천수익자부담금 징수 조례에 근거하여 추진위원회에서 정당한 보상(상계)금을 지급하였으나, 당시 국가로 소유권이전등기를 경료하지 못하고, 소유자의 의사로 제방겸용 도로로 40여년간 평온하게 점유함에 따라 국가로 권리보전을 하고자 피고에게 소유권이전등기를 청구함. 2) 현재 이 사건 토지의 이용현황으로는 제방 상단은 포장도로로, 법면 및 하단부는 전기공급 시설과 일부 농로 및 경작지로 이용 중이다. 지목변경 신청은 지적법 제81조에 토지소유자는 지목변경을 할 토지가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 지적소관청에 지목변경을 신청하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제67조에 지목변경을 신청할 수 있는 경우는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등 관계 법령에 따른 토지형질변경 등의 공사가 준공된 경우, 토지나 건축물의 용도가 변경된 경우, 법 제86조에 따른 도시개발사업 등의 원활한 추진을 위하여 사업시행자가 공사 준공 전에 토지의 합병을 신청하는 경우로 한정하고 있고, 토지소유자가 지목변경을 신청하는 때에는 지목변경 사유를 적은 신청서에 증명하는 서류의 사본을 첨부하여 지적소관청에 제출하도록 하고 있으며, 개발행위허가, 농지전용허가, 보전산지전용허가 등 지목변경과 관련된 규제를 받지 않는 토지의 지목변경이나 전, 답, 과수원 상호간의 지목변경인 경우에는 위 서류의 첨부를 생략할 수 있도록 하고 있다. 3) 이 사건 토지는 자연녹지지역 내 개발제한구역으로 지정된 토지로서 전기공급설비 및 중로3류(폭 12~15m)의 도시계획시설이 저촉되어 있으며, ○○시 고시 제2012-182호(2012. 10. 29.)에 따라 ○○월드디자인시티 조성사업을 위해 계획적 개발과 효율적 관리를 위하여「개발제한구역의 조정을 위한 도시관리계획 변경안 수립지침」5-1-1에 따라「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제63조 및「토지이용규제 기본법」제8조에 따라 2012. 10. 29. ~ 2015. 10. 28. 3년간 ①건축물의 건축 또는 공작물의 설치, ②토지의 형질변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 형질변경은 제외), ③토석의 채취, ④토지의 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외), ⑤물건을 쌓아놓는 행위(녹지지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위)의 개발행위허가를 제한하고 있다. 이 사건 토지는 개발제한구역 내 토지로서 토지형질변경허가 등을 받아 준공되었거나 준공절차가 없는 인ㆍ허가의 경우에는 사실상 형질변경이 완료되어야 지목변경이 가능하며 불법 형질변경 등이 이루어진 경우 지목변경을 할 수 없다. 또한, 규제사항이 없는 지목에서 전, 답으로의 지목변경은 관련 부서의 협의를 거쳐 관련법 저촉이 없는 경우 사실조사에 의해 지목변경을 할 수 있으나, 이 사건 토지와 같이 일필지의 일부가 타 지목(타 용도)으로 바뀌었을 경우에는 분할 후 전으로 이용 중인 부분만 관련부서 협의 후에 저촉사항이 없는 경우 지목변경이 가능하다. 이 사건 토지가 규제사항이 없는 지목에서 전으로 지목변경을 하는 것이라 하더라도 일필지의 일부가 이용현황이 다름에 따라 분할이 수반되어야 하고, 위에서 언급한 바와 같이 이 사건 토지는 ○○월드디자인시티 조성사업관련 계획적 개발과 효율적 관리를 위하여 3년간 개발행위허가가 제한되는 지역으로 토지분할 허가를 받을 수 없으며, 지목변경은 토지소유자가 신청하여야 하나 이 사건 토지는 현재 소유권이전등기 청구소송이 진행 중임에 따라 진정한 소유자를 확인하기 어려우므로 확정판결 및 개발행위허가 제한이 해제된 후에 적법한 절차를 거쳐 전으로 이용되는 부분을 분할하여 지목변경 신청을 하여야 할 것이다. 4) 하천구역의 폐천고시 효력과 관련하여, 사유지의 경우 사권행사에 제한을 받는 토지를 폐천고시 후에는「하천법」상 사권행사에 제한이 없는 토지로 환원되는 것으로 토지의 용도까지 변경하는 사항은 아니며, 단순히 폐천고시를 원인으로 이 사건 토지를 적법한 절차 없이 지목을 전으로 환원할 수 없다. 따라서 폐천고시를 원인으로 당초 지목인 전으로 지목변경을 이행하라는 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령

[시행 1962.1.1] [법률 제829호, 1961.12.8, 일부개정] 제13조 ①1지번의 토지의 일부가 좌의 각호의 1에 해당하게 되었을 때에는 토지소유자 또는 권리취득자는 각령의 정하는 바에 의하여 30일 이내에 정부에 분할신고를 하여야 한다. 1. 별지목이 된 때 2. 재산세, 농지세를 부과하지 아니하는 토지가 지세를 부과하는 토지가 되었거나 지세를 부과하는 토지가 지세를 부과하지 아니하는 토지가 된 때 3. 소유자가 상이하게 된 때 4. 지상권을 설정한 때 ②전항에 게기한 경우이외에 토지소유자가 필요하다고 인정되는 때에는 정부에 분할신청을 할 수 있다. 제15조 토지의 합병을 하고저 하는 때에는 토지소유자는 각령의 정하는 바에 의하여 정부에 신청하여야 한다. 제18조 토지의 지목을 변경하였을 때에는 각령에 정하는 바에 의하여 토지소유자는 30일 이내에 정부에 신고하여야 한다. 제29조 ①1지번의 토지의 일부가 좌의 각호의 1에 해당하게 되었을 때에는 토지의 소유자는 각령의 정하는 바에 의하여 30일 이내에 정부에 분할신고를 하여야 한다 1. 별지목이 된 때 2. 소유자가 상이하게 된 때 ②전항에 게기한 경우이외에 토지소유자가 필요하다고 인정하는 때에는 정부에 분할신청을 할 수 있다. 제31조 지목변환을 하였을 때에는 토지소유자는 각령의 정하는 바에 의하여 30일 이내에 이를 정부에 신고하여야 한다. 제34조 ①본법에 의하여 토지소유자가 하여야 할 신고 또는 신청은 지상권을 설정한 토지에 대하여서는 토지대장에 등록된 질권자 또는 지상권자가 이를 할 수 있다. ②철도용지, 수도용지, 도로, 하천, 구거, 유지, 제방, 철도선로 또는 수도선로가 된 토지에 대하여 제9조, 제13조, 제18조, 제27조, 제29조 및 제31조의 규정에 의한 신고와 제15조의 규정에 의한 신청은 공사시행관청 또는 기업자가 토지소유자를 대신하여 이를 할 수 있다. ③토지개량시행지 또는 시가계획시행에 대하여서는 본법에 의한 신고, 신청은 그 시행자가 이를 대행할 수 있다. ④국유가 될 토지에 대하여 제13조의 규정에 의한 신고를 할 때에는 그 토지를 보관한 관청에서 토지소유자를 대신하여 이를 할 수 있다.

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 24. "지목"이란 토지의 주된 용도에 따라 토지의 종류를 구분하여 지적공부에 등록한 것을 말한다. 28. "토지의 이동(異動)"이란 토지의 표시를 새로 정하거나 변경 또는 말소하는 것을 말한다. 제79조(분할 신청) ① 토지소유자는 토지를 분할하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지적소관청에 분할을 신청하여야 한다. ② 토지소유자는 지적공부에 등록된 1필지의 일부가 형질변경 등으로 용도가 변경된 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 용도가 변경된 날부터 60일 이내에 지적소관청에 토지의 분할을 신청하여야 한다. 제81조(지목변경 신청) 토지소유자는 지목변경을 할 토지가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 지적소관청에 지목변경을 신청하여야 한다. 제84조(등록사항의 정정) ① 토지소유자는 지적공부의 등록사항에 잘못이 있음을 발견하면 지적소관청에 그 정정을 신청할 수 있다. ② 지적소관청은 지적공부의 등록사항에 잘못이 있음을 발견하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 직권으로 조사ㆍ측량하여 정정할 수 있다. ③ 제1항에 따른 정정으로 인접 토지의 경계가 변경되는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 서류를 지적소관청에 제출하여야 한다. 1. 인접 토지소유자의 승낙서 2. 인접 토지소유자가 승낙하지 아니하는 경우에는 이에 대항할 수 있는 확정판결서 정본(正本) ④ 지적소관청이 제1항 또는 제2항에 따라 등록사항을 정정할 때 그 정정사항이 토지소유자에 관한 사항인 경우에는 등기필증, 등기완료통지서, 등기사항증명서 또는 등기관서에서 제공한 등기전산정보자료에 따라 정정하여야 한다. 다만, 제1항에 따라 미등기 토지에 대하여 토지소유자의 성명 또는 명칭, 주민등록번호, 주소 등에 관한 사항의 정정을 신청한 경우로서 그 등록사항이 명백히 잘못된 경우에는 가족관계 기록사항에 관한 증명서에 따라 정정하여야 한다.

제67조(지목변경 신청) ① 법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다. 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관계 법령에 따른 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우 2. 토지나 건축물의 용도가 변경된 경우 3. 법 제86조에 따른 도시개발사업 등의 원활한 추진을 위하여 사업시행자가 공사 준공 전에 토지의 합병을 신청하는 경우 ② 토지소유자는 법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 때에는 지목변경 사유를 적은 신청서에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 지적소관청에 제출하여야 한다.

제84조(지목변경 신청) ① 영 제67조제2항에서 "국토교통부령으로 정하는 서류"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 서류를 말한다. 1. 관계법령에 따라 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본 2. 국유지ㆍ공유지의 경우에는 용도폐지 되었거나 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류의 사본 3. 토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본 ② 개발행위허가ㆍ농지전용허가ㆍ보전산지전용허가 등 지목변경과 관련된 규제를 받지 아니하는 토지의 지목변경이나 전ㆍ답ㆍ과수원 상호간의 지목변경인 경우에는 제1항에 따른 서류의 첨부를 생략할 수 있다. ③ 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 서류를 해당 지적소관청이 관리하는 경우에는 지적소관청의 확인으로 그 서류의 제출을 갈음할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 소유권이전등기 청구소송 판결문, 폐천고시문, 민원서, 민원회신 공문, 토지이용계획확인서, 등기부등본, 토지이동정리결의서 등 기타자료의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 1967. 11. 24. ○○시 ○○동 465-156번지(제방, 2,079㎡) 토지를 소유한 자로서, 1960년대 이 사건 토지 일대의 농경지가 상습적으로 수해를 입게 되자 정부에 제방을 축조하여 줄 것을 진정하였고, 관리청인 경기도는 제방편입 토지 등에 대한 보상업무는 주민들로 구성된 왕숙천우안제방추진위원회가 수혜자로부터 부담금을 징수하여 편입토지 소유자에게 보상금을 지급하기로 한 후 1967. 10. ~ 1971. 2. 24. 제방공사를 시행하여 완공하였다. 나) 당시 이 사건 토지의 관할청인 ○○군수는 1972. 10. 4.「지적법」제34조제2항 규정에 따라 이 사건 토지에 대해 대위 신고하여 ○○동 465-44번지(전, 2,115평)에서 분할한 후, 지목변경(전→제방) 하였다. 다) 서울지방국토관리청은 2004. 2. 6. 이 사건 토지에 대해 한강의 폐천부지로 고시하였고, 청구인은 2013. 8. 20. 피청구인에게 당초 지목인 전으로 변경을 요청하는 민원을 제기하였으나, 피청구인은 2013. 8. 23. 청구인에게 폐천고시 된 것을 원인으로 이 사건 토지의 적법한 절차 없이 지목을 전으로 환원할 수 없다는 민원회신을 하여 청구인은 2013. 12. 10. 피청구인의 지목변경 이행을 구하는 행정심판을 청구하였다. 라) 이 사건 토지는「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 따른 개발제한구역, ○○시고시 제2012-182호에 따른 개발행위허가 제한지역,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 중로3류(폭 12m~15m)로 각 지정되어 있고, 현재 이 사건 토지의 이용현황은 제방상단은 포장도로, 법면 및 하단부는 전기공급 시설과 일부 농로 및 경작지로 이용 중이다. 2) 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」제81조에 따르면 토지소유자는 지목변경을 할 토지가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 지적소관청에 지목변경을 신청하여야 하고, 같은 법 시행령 제67조에 지목변경을 신청할 수 있는 경우로는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등 관계 법령에 따른 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우, 토지나 건축물의 용도가 변경된 경우, 법 제86조에 따른 도시개발사업 등의 원활한 추진을 위하여 사업시행자가 공사 준공 전에 토지의 합병을 신청하는 경우로 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 토지는 현재 폐천부지로 고시되어 하천에 포함되지 않는 일반토지이므로 원래의 지목인 전으로의 변경을 구하고 있어 살펴본다. 청구인은 이 사건 토지가 한강의 폐천부지로 고시되어「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령」제67조제1항제2호에 따라 토지의 용도가 변경된 경우로 판단하여 지목변경을 신청한 것으로 보이나, 폐천부지 고시는 하천공사, 홍수, 그 밖의 자연현상으로 하천의 유로가 변경되어 하천구역에서 제외된 토지를 하천법에 따라 고시한 것으로서 폐천고시가 되었다는 사실만으로 토지의 용도가 변경되는 것은 아니라 할 것이고, 위 법에 적시된 토지의 용도는 그 토지의 사실상의 이용현황을 의미하는 것이 아니라「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등에 의하여 법적으로 허용된 이용으로의 용도가 변경된 것을 의미한다고 보아야 하는 점,「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령」제67조제1항의 지목변경 신청이 가능한 각 호의 사유는 모두 법이 허용하는 범위 내에서 관계법령에 따른 행정처분을 매개로 변경된 경우를 나열하고 있는 점 등을 고려하여 볼 때, 단지 이 사건 토지가 폐천고시 되었다는 이유만으로 청구인이 토질형질변경허가 등의 절차를 이행하지 아니한 상태에서 지목변경을 허용할 수는 없다고 할 것이다. 4) 또한,「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률 시행규칙」제84조제2항에 개발행위허가ㆍ농지전용허가ㆍ보전산지전용허가 등 지목변경과 관련된 규제를 받지 아니하는 토지의 지목변경이나 전ㆍ답ㆍ과수원 상호간의 지목변경인 경우에만 그 토지의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류를 첨부하지 않아도 된다고 규정하고 있는데, 이 사건 토지는「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 의한 개발제한구역,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 자연녹지지역, ○○시 고시 제2012-182호로 개발행위허가 제한 구역으로 각 지정된 토지로서, 지목변경과 관련된 법적 규제를 받는 토지이고 전ㆍ답ㆍ과수원 상호간의 지목변경이 아닌 이상, 이 사건 토지에 대해 형질변경 하거나 지목변경 등의 행위를 하고자 할 경우에는 관계 법령에 따른 승인이나 허가를 받아 그에 대한 증명서류를 제출하여야 할 것이고, 개발행위 등의 법적 규제를 받는 토지에 대한 지목변경은 원칙적으로 개발행위허가, 전용허가 등의 절차를 통하여 토지의 용도가 적법하게 변경된 경우에 비로소 허용된다고 할 것이다. 그러나 청구인은 이 사건 토지의 지목변경을 신청하면서「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률 시행규칙」제84조에서 정하고 있는 ①관계법령에 따라 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본, ②국유지ㆍ공유지의 경우에는 용도폐지 되었거나 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류의 사본, ③토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본 중 어느 하나도 첨부하지 아니한 채 신청하였고, 이 사건 토지는 ○○시 고시 제2012-182호로 개발행위허가 제한구역으로 지정되어 2012. 10. 29. ~ 2015. 10. 28.토지분할 및 형질변경 등의 개발행위허가가 제한된 이상, 청구인은 지목변경에 필요한 관련 서류를 제출할 수 없다고 할 것이므로 지목변경을 이행하라는 청구인의 이 사건 청구는 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.