【주문】
청구인의 청구를 기각한다.
【이유】
1. 사건개요
가. 청구인은 1994. 8. 9. 대구 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○번지(답, 이하 “이 사건 농지”라 한다.) 상에 농산물 1차 가공공장 및 창고신축을 위해 피청구인으로부터 농지전용 허가를 받은 후 농산물 1차 가공공장을 건축하고, 같은 해 12. 31. 사용승인을 받아 농산물 1차 가공공장으로 사용하던 중, 1996. 농산물 1차 가공공장을 일반 공장으로 용도변경 신고하였다.
나. 피청구인은 일반 공장으로의 용도변경 승인에 따라 1996. 2. 21. 농지보전부담금 26,245,740원을 부과하였고, 같은 해 4. 3. 청구인의 납부연기 요청으로 납부연기 하였으나, 납부하지 않아 1999. 8. 11. 청구인 재산을 압류하였다.
다. 피청구인은 2014. 4. 28. 농지보전부담금 체납에 대한 납부 독촉 공문(이하 “이 사건 처분”이라 한다.)을 발송하였고, 청구인은 같은 해 5. 26. 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하였다.
2. 청구인 주장
가. 피청구인은 청구인에게 부과된 농지조성비 등 26,245,740원은 1996년 농산물 가공공장을 일반 공장으로 용도변경 한 시점의 공시지가를 기준으로 농지전용 업무처리 세부규정 제17조제3항에 따라 부과되었다고 주장하고 있다. 그러나 대법원판례(1996.3.26.선고 95누15993호, 1996.4.9.선고 95누16479호) 해석에 의하면 농지조성비 등의 납입의무 시기는 실지 농지전용을 하고자 하는 시기를 그 납입의무가 확정되는 때로 보고 있다.
나. 이 사건 농지는 1994년 농산물 1차 가공공장 건축을 위해 피청구인으로부터 공장용지로 용도변경 허가를 받고, 같은 해 9. 9. 연면적 481㎡의 농산물 1차 가공공장 및 제2종 근린생활시설 건축허가를 받아 같은 해 12. 31. 사용승인을 받았다. 따라서 이 사건 농지의 용도변경 전용에 따른 농지조성비 등의 납입의무 확정시기는 1994. 12. 31. 사용승인일로 보아야 하므로 농지조성비 등의 부과근거인 농지법 제38조제1항 및 제6항에 따라 1994년도 공시지가 1㎡당 16,000원을 기준으로 30%인 9,249,600원을 부과하여야 하나 법률(농지법 제40조제3항, 제37조제1항)에 의해 이미 면제되었다. 그러나 피청구인은 농산물 가공공장에서 일반 공장으로 용도가 변경된 1996년도 공시지가 1㎡당 74,200원을 기준으로 농지조성비등의 가액을 산정 부과하여 위법ㆍ부당한 처분이라 할 것이다.
다. 청구인은 이 사건 농지의 용도변경과 관련하여 1994년 피청구인으로부터 부과된 일반부담금 9,217,860원을 납부했음에도 1996년 건설교통부로부터 개발부담금으로 또다시 9,217,860원이 부과되어 이의를 제기하자 납부하지 않을 경우 용도변경승인을 재검토한다는 담당자의 주장을 거절할 수 없어 울며 겨자 먹기로 이중 납부하였다. 또한 1996년 건설교통부로부터 개발부담금(과태료) 명목으로 2,000,000원이 부과되어 납부함으로서, 동일한 토지의 개발과 관련한 부담금을 세 차례나 납부하였는바, 이는 공권력을 남용한 위법ㆍ부당한 처분으로 중복된 개발부담금은 당연히 환급되어야 할 것이다. 따라서 피청구인이 처분한 이 사건 농지보전부담금은 위 대법원판례와 농지법 제38조제1항 및 제6항에 배치됨으로 부과근거와 부과기준, 산출내역에 대한 명백한 설명이 있어야 할 것이다.
라. 피청구인은 청구인에 대한 이 사건 농지보전부담금의 불법부과처분에 대하여 시정은 없이 청구인 소유인 대구 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○(전, 826㎡)를 1999. 8. 9. 압류하고, 그 이유를 구체적으로 알려주지 않아 재산권행사에 제약을 받고 있다. 한편, 이 사건 농지의 건축허가에 따라 1994. 12. 31.신축 준공되고, 2001. 4. 9. 철근콘크리트조 단층 에이동 농산물 1차 가공공장 및 창고 181.50㎡가 보존등기 되고, 2001. 4. 23. 공장용지로 지목변경 되고, 2002. 11. 25. 비동 창고 181.50㎡를 일반음식점으로 용도변경 되었으나 보전부담금의 납입의무 확정시기는 건물이 준공된 1994. 12. 31.이다.
마. 피청구인의 이 사건 처분은 위법하여 취소하고, 1994년도 공시지가를 적용하여 농지보전부담금을 재 산출 고지납부토록 하고, 개발부담금의 부당 부과 징수금은 당연히 환급해 주기 바란다.
3. 피청구인 주장
가. 이 사건 처분의 가액 산정 기준 시점은 청구인이 주장하는 건축된 공장의 사용승인일인 1994. 12. 31.이 아니라, 농지조성비 및 전용부담금의 산정에 관하여, 1996.경 당시 농지법 시행령 제60조 및 농어촌발전특별조치법 시행령 제52조의10 규정에 따라 “농산물 1차 가공공장”에서 “일반 공장”으로의 용도변경 승인을 받은 시점인 1996년이 타당하다.
나. 청구인은 마치 2014. 4. 29.에서야 비로소 이 사건 농지보전부담금 부과처분 납부 고지서를 처음 받았다는 취지로 주장하고 있으나, 청구인이 1996. 2.경 용도변경 승인을 받은 후 이 사건 농지조성비 및 전용부담금을 납부하라는 통보를 받았음을 청구인이 인지하고 한 차례 납입기간 연장을 받은 사실이 한국농어촌공사 기금관리 프로그램에 기록되어 있으므로 청구인의 이 부분 주장은 잘못된 것이다.
다. 청구인이 제시한 대법원 판례의 취지는 실제로 농지전용을 하고자 하는 시기를 농지조성비 납입의무의 성립시기로 보아야 한다는 것에 불과할 뿐 이 사건과 같이 기 목적사업이 완료된 농지전용의 용도변경 승인이 발생함으로써 비로소 농지전용부담금이 발생하거나 그 금액이 이전과 다르게 된 경우에 적용될 것은 아니다.
라. 청구인은 이 사건 농지에 관한 1개의 개발사업에 대하여 개발부담금 9,217,860원이 이중으로 부과되고, 이중 납부하였다고 하나, 개발부담금의 근거법규인 개발이익 환수에 관한 법률 제4조에는 그 징수액의 50%는 국고에 귀속하고, 나머지 50%는 개발이익이 발생한 토지가 속하는 지방자치단체에 귀속하도록 규정하고 있으므로, 각 건 부과금액 9,217,860원은 같은 과세 대상에 대해 이중 부과된 것이 아니라 위 규정에 따라 전체금액 18,435,720원을 50%씩 나누어서 고지한 것에 불과하다. 청구인이 납부한 개발부담금 과태료 2백만원은, 청구인이 이 사건 농지 일대를 개발하여 준공일로부터 25일 이내에 “개발비용산출명세서”를 제출할 법적인 의무가 있음에도 불구하고 이를 해태하였으므로 당시의 개발이익 환수에 관한 법률 제20조 및 같은 법 시행규칙 제14조의 규정에 따라 과태료로서 부과된 것으로 본세인 개발부담금과는 별개로, 질서벌로 부과된 것에 불과하다.
마. 청구인은 청구인 소유 재산을 압류하여 재산권 행사에 제약을 하고 있다고 주장하나, 농지법 제38조제9항 및 국세기본법 제27조제1항에 따라 소멸시효가 완성되는 5년 이내에 소멸시효의 중단조치를 취하여야 하는바, 이에 따라 청구인의 위 재산에 압류조치를 취한 것이다.
바. 이 사건 처분은 기 농지전용허가 된 이 사건 농지 상에 건축된 농산물 1차 가공공장을 일반 공장으로 1996.경 용도변경 승인을 하면서 발생한 농지조성비 및 전용부담금 26,245,740원의 납부 체납으로 인한 납부독촉을 적법하게 한 것이고, 동일한 개발건에 대하여 개발부담금이 이중부과 된 것도 아니므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
ㆍ구 농지법(1996. 1. 1. 시행, 법률 제4817호) 제42조
ㆍ구 농지법 시행령(1996. 1. 1. 시행, 대통령령 제14875호) 제57조, 제60조
ㆍ농어촌발전특별조치법 시행령(1996. 1. 1. 시행) 제52조의10
ㆍ개발이익환수에관한법률(1993. 8. 12. 시행) 제4조, 제38조
나. 판 단
(1) 청구인과 피청구인이 제출한 문서와 제반 관련 자료에 의하면 다음 사실을 인정할 수 있다.
(가) 청구인은 1994. 8. 9. 대구 ○○군 ○○면 ○○리 846번지(답, 1,649㎡) 상에 농산물 1차 가공공장 및 창고신축을 위해 농지전용 허가를 받은 후 농산물 1차 가공공장을 건축하고, 같은 해 12. 31. 사용승인 받아 농산물 1차 가공공장으로 사용하던 중, 1996. 농산물 1차 가공공장을 일반 공장으로 용도변경 신고하였고, 피청구인은 1996. 2. 21. 용도변경 승인에 따른 농지보전부담금 26,245,740원을 부과하였으나, 청구인은 납부하지 아니하였다.
(나) 이에 피청구인은 2014. 4. 28. 농지보전부담금 체납에 대한 납부 독촉 공문을 발송하였고, 청구인은 같은 해 5. 26. 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하였다.
(2) 살피건대, 구 농지법(1996. 1. 1. 시행, 법률 제4817호) 제42조, 같은 법 시행령 제57조, 제60조, 농어촌발전특별조치법 시행령(1996. 1. 1. 시행) 제52조의10에 따르면, 농지조성비가 감면되는 시설의 부지로 전용된 토지를 농지조성비의 감면비율이 다른 시설의 부지로 사용하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 그에 상당하는 농지조성비를 납입하여야 하고, 납입하여야 하는 농지조성비는 감면비율이 다른 시설의 부지로 사용하고자 하는 면적에 대하여 용도변경승인 당시의 농지조성비의 단위당금액과 해당감면비율을 적용하여 산출한 금액에서 이미 납입한 해당 농지조성비를 뺀 금액으로 한다고 규정하고 있고, 개발이익환수에관한법률(1993. 8. 12. 시행) 제3조 및 제4조에는 국가는 개발부담금부과대상사업이 시행되는 지역에서 발생되는 개발이익을 개발부담금으로 징수하여야 하고, 징수된 개발부담금의 100분의 50에 상당하는 금액은 개발이익이 발생한 토지가 속하는 지방자치단체에 귀속하고, 이를 제외한 나머지 개발부담금은 국고에 귀속하도록 규정하고 있다.
(가) 청구인은 이 사건 농지보전부담금의 납입의무 확정시기는 농산물 1차 가공공장의 사용승인을 받은 1994. 12. 31.로 보아야 하므로 농지조성비 등은 1994년도 공시지가를 기준으로 부과하여야 한다고 주장하고 있어 살펴보면, 청구인은 이 사건 농지를 1994년 “농산물 1차 가공공장 및 창고신축”을 위해 농지전용 하였고, 이때 농지전용에 따른 농지조성비는 구 농지법(1996. 1. 1. 시행) 제40조에 따라 감면받았으며, 그 후 1996년 농산물 1차 가공공장을 “일반 공장”으로 다시 용도변경 하여 농지조성비의 감면대상에서 감면비율이 다른 일반 공장 부지로 사용하였으므로 구 농지법(1996. 1. 1. 시행) 제42조제2항에 따라 일반 공장 부지로 전용시점인 1996. 2.경을 기준 시점으로 하여 그에 상당하는 농지조성비를 납입하여야 함이 타당하다 할 것이다.
(나) 청구인은 동일한 토지의 단일 전용행위에 대해 세 차례나 개발부담금을 부과하고 징수하였으므로 이중 징수한 개발부담금은 환급되어야 한다고 주장하고 있어 살펴보면, 청구인이 1994년 “농산물 1차 가공공장 및 창고신축”을 위 농지전용신고를 하였고, 이에 대하여 개발부담금의 근거법규인 개발이익환수에관한법률(1993. 8. 12. 시행) 제4조에 따라 피청구인 및 건설교통부가 각 2분의 1씩 부과하여 합계 18,435,720원을 부과한 것이고, 개발부담금 과태료 200만원 부과 건은 청구인이 이 사건 농지 일대를 개발하여 준공일로부터 25일 이내에 ‘개발비용산출명세서’를 건설교통부장관에게 제출하여야 하나 이를 해태하여 개발이익환수에관한법률(1993. 8. 12. 시행) 제20조, 제25조 및 같은 법 시행규칙 제14조 규정에 따라 과태료로 부과된 것이므로 청구인이 주장하는 이중 부과 및 징수는 아니라 할 것이다. 따라서 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분에 있어 위법ㆍ부당함은 없다 할 것이며, 달리 재량권의 일탈이나 남용이 있다고 보기도 어렵다 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.