【주문】
청구인의 청구를 기각한다.
【이유】
1. 사건개요
청구인은 2001. 2. 28. 피청구인에게 ○○온천개발계획 승인을 신청하였으나, 피청구인은 2001. 6. 25. 청구인에게 위 계획을 불승인한다고 통보(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. ○○온천은 ○○군수가 온천원보호지구 지정을 피청구인에게 신청하여 1996. 5. 온천원보호지구로 지정되었고, ○○군수가 온천지구개발을 위한 국토이용계획 변경계획을 수립하여 공고하였으나 별다른 의견제출이 없자 대구지방환경관리청 등 관련기관의 협의를 거쳐 피청구인에게 계획변경을 신청하여 1998. 1. 계획변경이 결정되었다. 그런데 1998. 7. 취임한 청구외 ○○ ○○군수는 행정자치부와 경상북도로부터 각각 7회 및 13회의 이행촉구를 받고 감사원 감사 및 징계를 받았음에도 온천개발계획 수립을 거부하였고, 1999. 12. 의원입법으로 온천법이 개정되어 온천의 우선이용권자가 온천개발계획을 수립하여 도지사에게 신청할 수 있고 신청을 받은 도지사는 개발계획 수립을 거부한 자치단체장의 의견을 듣지 않도록 함에 따라 청구인이 개발계획을 수립하여 2001. 2. 28. 피청구인에게 승인을 신청하였다.
나. 청구인은 온천개발계획을 수립하면서 ○○천의 수질오염 방지 및 생태계 보전을 위하여 국토이용계획변경시 대구지방환경관리청과 협의된 하수처리수 방류계획지점을 ○○천에서 약 9km 떨어진 동해연안까지 관로를 매설하여 바다에 방류하도록 변경하였고, 처리수 수질기준을 5ppm으로 하되 저류지에서 상온으로 온도를 낮추어 방류함으로써 바다의 수질에 미치는 영향도 최소화되도록 하였다. 또한 어스앙카옹벽공법을 도입하여 대지조성에 따른 절취면을 2/3정도 줄이고 단계별 개발계획을 수립하여 개발로 인한 일시적인 토사유출을 방지하도록 하는 등 친환경적인 개발계획 수립에 최선을 다하였다.
다. 그런데 피청구인은 대구지방환경관리청, 해양수산부 등 중앙부처 및 관계부서와 협의를 마치고 온천개발계획을 승인하고자 한다는 의견을 첨부하여 행정자치부장관으로부터 의견을 청취한 다음 2001. 6. 18. 청구인이 경상북도청을 방문하였을 때에는 도지사의 직인이 찍힌 승인결재공문을 보여주기까지 하였음에도 불구하고, ○○군과의 협의, 일부 환경단체의 도지사 면담 및 개발반대 시위가 있은 후 2001. 6. 25. 청구인에게 이 건 처분을 하였으며, 이 과정에서 청구인에게 승인결정 기한일까지 계획보완을 요청하거나 법령상 문제제기를 하지도 않았다.
라. 피청구인은 신청된 온천개발계획에 대하여 관련부서와의 협의를 마치고 행정자치부장관으로부터 승인 의견이 있었으면 온천개발계획을 승인하여야 함에도 불구하고 이를 하지 않았고, 민원사무를 처리함에 있어 기한전이라도 절차이행이 완료되면 즉시 처분하여야 함에도 불구하고 한 달 정도 고의로 처분을 하지 않은 상태에서 당해 시ㆍ군과 협의를 함으로써 환경단체의 시위를 유발하고 이를 빌미로 계획을 불승인하였으며, 민원사무를 처리함에 있어 관련법령에 위반되거나 결격사유가 있는 경우를 제외하고는 미비사항을 보완조치 하여 보완이 안될 경우에 반려를 하여야 함에도 불구하고 어떠한 보완조치도 요청하지 않고 있다가 개발계획에 반영되어 불승인 사유에 해당하지 않은 사항들을 들어 이 건 처분을 한 것이다.
마. 피청구인의 불승인 사유 또한 다음과 같은 이유로 모두 타당하지 않다.
(1) ○○로부터 발표된 ○○천 댐이 건설될 경우 온천개발예정지가 수몰될 우려가 있다고 하나, 청구인이 건설교통부에 문의한 결과 온천개발예정지는 댐 건설 후보지의 하류에 위치하여 댐 건설과는 전혀 무관한 것으로 확인되었다.
(2) 가뭄시 ○○상수도 취수장에 수질오염 피해가 예상된다고 하나, 온천전문기관이 검사한 1일 적정양수량의 범위 내에서 이용하기 때문에 가뭄시에도 온천수 고갈 문제는 대두되지 않을 것이며, 온천개발계획에는 수질오염 피해 예방대책이 포함되어 있다.
(3) 수달 등 천연기념물과 연어 등 수자원 보존이 필요하다고 하나, 이는 문화재보호법과 자연환경보존법, 수질환경보존법, 습지보존법 등 각종 환경관련 법령에 의해 규율될 사항이며, ○○개발계획안은 관련부처와의 협의를 완료함으로써 이러한 규정들을 충족시킨 상태이다.
(4) 경상북도 ○○시험장 운영에 따라 1급수 유지가 필요하다고 하나, 폐수의 처리는 환경관련 법령이 정하는 기준을 충족하도록 계획되어 있으며, 별도의 관로를 통하여 바다로 배출되도록 계획되어 있으므로 이 사유 또한 타당하지 않다.
(5) 자연환경보존지역인 ○○천 주변의 환경보호문제와 온천개발에 따른 상대적 이익간의 형평성 문제가 있다고 하나, 정당한 절차를 거쳐 온천의 우선이용권을 부여받은 청구인에게 상대적 이익간의 형평이라는 추상적인 문제를 제기하여 불승인을 하는 것은 재량남용이다.
(6) 온천개발 공사시 토사유출, 형질변경, 하천굴착, 과다절취 등으로 인해 자연환경이 훼손되거나 ○○천이 오염될 우려가 있다고 하나, 환경검토서에 대책이 제시되어 있는데다가 제시된 내용의 이행 여부는 감독관청의 지도감독을 받도록 되어 있고, 불이행시 허가취소나 공사중지 또는 원상복구 등의 조치도 가능하다.
(7) 온천정화처리수의 바다 유입으로 인해 바다생태계가 변화될 수 있다고 하나, 대구지방환경관리청에서 환경성 검토시 피해가 없는 것으로 검토되었다.
(8) 오수관리 및 접합부위 누수, 온천수의 과다 취수로 인한 생활ㆍ농업용수 고갈 및 지반침하의 우려가 있다고 하나, 관로 매설시 철저한 공사와 관리감독으로 대처가 가능하고, 하수처리장 간선관로 매설은 시공기술 개발과 검사장비 발달로 누수를 사전에 방지할 수 있으며, 온천법령이 정한 적정양수량 범위 내에서 온천이용허가를 하므로 생활ㆍ농업용수 고갈이나 지반 침하도 발생하지 않을 것이다.
(9) 당해 기초자치단체장이 ○○천 보호를 위한 강력한 의지를 가지고 있고 지역 환경단체와 시민단체들이 온천개발을 반대한다고 하나, ○○군수는 적극적 원전유치, 규사채취허가, 쓰레기 불법매립, 청구인의 개발예정지 1km 범위 내에 광산허가 연장, ○○천하구 내항 건설, 상수도 보호지역인 ○○에 골프장을 포함한 ○○온천 100만평 개발 등 반환경적인 정책을 추진해 왔고, 최근에는 뇌물수수로 5년형을 선고받고 법정구속되기까지 하였으며, 지역환경단체들 또한 정당하게 시민을 대표한다고 볼 수 없는데다가, 지역 대표성이 높은 근남면 주민들은 오히려 온천개발을 찬성하고 있다.
바. 결국 피청구인은 정당한 절차를 이행하고 충분한 검토를 거친 온천개발계획에 대하여 법령상의 근거가 없는 불승인 사유들을 들어 최소한의 형평성도 결여한 상태에서 이 건 처분을 하였는 바, 이는 위법ㆍ부당하다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. ○○ ○○에 대하여 온천발견신고수리, 온천원보호지구 지정, 온천개발을 위한 토지용도 변경 등 온천법령 및 관련법규상 절차가 적정하게 진행된 점, 피청구인이 ○○군수에게 수차례에 걸쳐 온천개발계획 수립을 촉구한 점, 신청된 개발계획에 대하여 적절한 절차에 의거하여 관련기관 및 부서와의 협의를 거친 점, 개발계획 승인을 위하여 행정자치부장관의 의견을 청취한 점 등은 인정하나, 피청구인에게는 법 취지상 관련된 법익, 개발과 환경보전에 대한 가치, 지역여건, 도정시책방향 등을 고려하여 승인 여부를 판단할 수 있는 재량이 인정된다 할 것이다.
나. 피청구인이 고의로 사무처리를 지연하면서 당해 시ㆍ군과 협의를 하여 환경단체의 시위를 유발하였고 이를 빌미로 개발계획을 불승인하였다고 하나, 의사결정 과정에서 적법성뿐만 아니라 환경민원, 새로운 사실의 발생, 보전과 개발의 가치판단 등 관련 문제에 대한 충분한 검토가 필요하여 신속한 처분이 어려운 실정이었고, ○○군과는 온천개발계획에 포함된 오수처리계획안에 관하여 협의하였을 뿐이다.
다. 개발계획을 보완 또는 반려함이 없이 억지 주장을 사유로 불승인하였다고 하나, 개발과 환경보전이라는 상반된 이익을 충족시키기 위해 면밀히 검토하였고, 개발계획과 관련된 담당부서장과 충분한 협의를 한 후 최종적으로 불승인 결정을 하였다.
라. 불승인 사유는 다음과 같은 이유로 타당하다.
(1) 온천개발계획 검토기간 중 ○○가 ○○천댐 건설 구상을 새롭게 발표함에 따라 온천개발예정지가 수몰될 우려가 있는 등의 문제가 있어 양자를 연계하여 검토할 필요성이 제기되었다.
(2) 금년 극심한 가뭄을 겪으면서 상습 한해지역인 경북 북부 및 ○○지역에서는 생활용수 확보의 필요성이 높아졌으며, 특히 금년 가뭄시 취수한 바 있는 ○○천의 ○○상수도보조취수장의 중요성이 높아졌다.
(3) 온천개발계획서상 오수를 5ppm 이하로 정화처리한 후 매설된 관로를 통해 해안에 방류하면 수질오염 및 생태계 파괴의 우려가 상당히 저감됨은 사실이지만 불이행시 법적 제재가 어려운 실정이고, 온천개발을 위해 공사가 일시에 추진되고 태풍으로 인해 홍수가 발생하면 토사가 대규모로 ○○천에 유입될 수 있으며, 개발 완료 후 일시에 많은 인원이 온천을 이용할 경우 일반오물 및 생활하수 등이 ○○천 수질에 상당한 영향을 줄 것이다.
(4) 온천개발예정지 주변지역은 수자원보전지구로서 자연경관이 수려하고 청정한 ○○천이 흐르고 있으며, ○○천 일대에는 연어 등 소하성 어류와 천연기념물인 수달 등 희귀 동ㆍ식물이 서식하고 있어 보전의 가치가 높다.
(5) 일시에 많은 온천개발공사가 시행되면 토사유출, 하천굴착, 과다한 절취 등으로 자연환경이 훼손되고 ○○천이 오염될 수 있고, 온천개발사업 추진중에 장기간 공사가 중단될 경우 환경오염이 발생될 수 있다.
(6) 1일 2600톤 정도의 온천정화처리수가 장기간 바다로 방류될 경우 ○○지역 연안이 청정해역인 점에 비추어 바다생태계의 변화가능성이 우려되는데다가, 연안 증ㆍ양식장 어민의 피해 발생시 민원도 우려된다.
(7) 오수관거의 부실시공으로 인한 접합부위 누수와 오수관거의 장기간 사용에 따른 부식 등이 우려되고, 온천수의 과다 취수로 생활ㆍ농업용수가 고갈되거나 지반이 침하될 우려도 있다.
(8) ○○개발계획에 대하여 ○○군 ○○면 등 일부지역 주민이 찬성의견을 제시한 바는 있으나, 일부 환경단체와 시민단체에서는 지속적으로 반대의견을 제시하고 있는 실정이다.
마. 결국 피청구인은 개발과 환경보전의 양면적 측면을 충분히 검토한 후 우리나라의 대표적인 자연환경보전지역인 ○○천 주변지역에 대한 환경보전의 측면을 고려하여 이 건 처분을 하였으므로, 이는 적법ㆍ타당하다.
4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
온천법 제7조
동법시행령 제5조
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 온천발견신고수리 통보서, 온천원보호지구지정서, 국토이용계획변경결정서, 온천개발계획수립 이행명령서, ○○온천개발계획 승인신청서, ○○온천개발계획 승인신청에 대한 회신문서 등 각 사본의 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(가) 청구인은 1993. 3. 10. 청구외 ○○군수에게 온천발견 신고를 하였고, 청구외 ○○군수는 1993. 11. 25. 이를 수리하였다.
(나) 청구외 ○○군수는 1996. 1. 24. 피청구인에게 경상북도 ○○군 ○○면 ○○리 일원(면적 : 99만1,383㎡)에 대하여 온천원보호지구로 지정하여 줄 것을 신청하였고, 피청구인은 1996. 5. 23. 이를 결정하였다.
(다) 청구외 ○○군수는 1997. 12. 27. 피청구인에게 온천지구 중 25만4,236㎡에 대하여 국토이용관리법상 자연환경보전지역(수산자원보전지구)에서 준도시지역(운동ㆍ휴양지구)으로 용도변경하여 줄 것을 신청하였고, 피청구인은 1998. 1. 20. 이를 결정하였다.
(라) 청구외 ○○군수는 온천개발계획 수립기한(온천원보호지구 지정일부터 2년 경과일)인 1998. 5. 23.까지 온천개발계획을 수립하지 않았으며, 온천개발계획을 언제 수립할 것인지에 대한 1999. 5. 20자 청구인의 질의에 대하여 1999. 5. 31. ○○천 생태계 및 수질 보존과 상수원의 보호를 위하여 온천개발계획을 수립할 수 없다고 회신하였다.
(마) 피청구인이 1998. 7. 6., 1998. 11. 17., 1999. 2. 10., 1999. 3. 24., 1999. 4. 29., 1999. 5. 27., 1999. 6. 4., 1999. 6. 29., 1999. 7. 8., 1999. 7. 22. 및 1999. 8. 17. 청구외 ○○군수에게 온천개발계획을 조속히 수립하여 승인을 신청하도록 촉구하였으나, ○○군수는 이에 응하지 않았고, 피청구인이 2000. 5. 1. ○○군수에게 온천개발계획 수립 및 승인신청 이행명령을 하였으나, ○○군수는 동 명령을 이행하지 않았다.
(바) 청구인은 2001. 2. 28. 피청구인에게 ○○온천개발계획 승인을 신청하였다.
(사) 청구인의 ○○개발계획서에는 온천의 채수계획, 온천지구의 토지이용계획, 온천보호지구 중 온천이용시설을 설치할 지역에 대한 개발계획, 온천관리계획 및 주변환경정비계획에 관한 내용이 포함되어 있고, 환경보전계획은 지형ㆍ지질, 동ㆍ식물, 수질, 위락ㆍ경관 등 분야별로 구분하여 그에 대한 환경영향 저감방안이 각각 제시되어 있다.
(아) 피청구인은 대구지방환경관리청장, 해양수산부장관 등 관계기관과 협의를 한 후 2001. 5. 15. 청구외 행정자치부장관에게 온천개발계획을 승인할 예정이니 이에 대한 의견을 회신하여 달라는 요청을 하였고, 청구외 행정자치부장관은 2001. 5. 17. 피청구인에게 적법ㆍ신속하고 체계적인 온천개발이 될 수 있도록 온천개발계획 승인 후 온천법령 및 온천개발법령에 의해 필요한 제반 조치를 이행하라는 회신을 하였다.
(자) 청구외 대구지방환경관리청장은 2001. 5. 14. 피청구인에 대한 환경성 검토 의견회신에서 본 협의의견, 환경성 검토서 등에 제시된 환경영향 저감방안을 충실히 이행하고 지속적으로 관리하여야 한다는 의견을 제시하는 한편, 수질에 관하여는 자체 오수처리시설에서 BOD 10㎎/ℓ 이하로 오수를 처리하여 이를 오수관로를 매설하여 해안에 방류할 경우와 ○○군 하수처리장에 유입하여 처리할 경우로 구분하여 각 경우에 준수하여야 할 사항을 제시하고, 온천수의 적정량 취수 대책에 관한 의견을 제시하고 있다.
(차) 청구외 ○○군수는 2001. 3. 26. 피청구인에 대한 성류온천 하수처리계획에 관한 의견회신에서, 오수를 자체 처리하여 관로를 통하여 바다에 방류하는 방안에 대하여는 자연생태계의 변화를 초래할 것이므로 근본적으로 온천개발 자체를 반대하는 입장이며, ○○군에서 건설중인 ○○하수종말처리장에 온천에서 발생하는 오ㆍ폐수를 유입하는 방안에 대하여는 하수종말처리장의 하수처리공법, 시설의 형태나 규모 등이 근본적으로 변경되어야 하므로 현실적으로 불가능하다는 의견을 제시하였다.
(카) 피청구인은 2001. 6. 25. 청구인에 대하여 이 건 처분을 하였고, ○○온천개발계획 승인신청에 대한 회신서에 의하면, 불승인 사유는 ①에서 ○○천 댐 건설구상 발표에 따른 연계성 검토, ②가뭄시 ○○상수도취수장(○○천) 수질오염피해 예상, ③천연기념물인 수달과 연어서식 및 회귀 산란지로서의 청정한 수자원과 다양한 자연생태계 보존 필요성 대두, ④경상북도 ○○시험장 운영에 따른 1급수 유지 필요성, ⑤○○천 주변의 자연환경보존지역(수자원보전지구) 환경보호문제와 온천개발에 따른 상대적 이익간의 형평성문제 제기, ⑥온천개발 공사시 산림형질변경, 토사유출, 하천굴착, 과다한 절취 등으로 인한 자연환경훼손 및 ○○천 오염 우려, ⑦온천정화처리수의 바다 유입으로 인한 바다생태계의 변화가능성, ⑧대구지방환경관리청의 사전환경성 검토시 오수관거 및 접합부위 누수, 온천수의 과다 취수로 인한 생활ㆍ농업용수 고갈 및 지반침하 우려, ⑨당해 기초자치단체장의 ○○천 보호를 위한 강력한 의지 및 지역환경단체와 시민단체 등의 개발반대건의로 되어 있다.
(타) 청구외 건설교통부장관이 2001. 7. 28. 청구인에게 한 민원회신에 의하면, ○○온천개발예정지는 ○○댐 후보지의 하류에 위치하여 수몰예정지에 포함되지 않는다는 내용이 기재되어 있다.
(2) 살피건대, 온천법 제7조 및 동법시행령 제5조의 규정에 의하면, 온천원보호지구가 지정된 후 시장ㆍ군수가 온천개발계획을 수립하여 시ㆍ도지사에게 승인신청을 하지 않아 시ㆍ도지사가 시장ㆍ군수에 대하여 온천개발계획을 수립하여 승인을 신청할 것을 명하였으나 시장ㆍ군수가 동 명령을 이행하지 아니하는 경우에는 온천공이 있는 토지소유자로서 동법 제18조의 규정에 의하여 온천의 우선 이용을 허가받을 수 있는 자가 직접 온천개발계획을 수립하여 시ㆍ도지사에게 승인을 신청할 수 있다고 되어 있고, 이러한 신청이 있는 경우 시ㆍ도지사는 신청을 받은 날부터 60일 이내에 승인여부를 결정하여야 한다고 되어 있는 바,
여기서의 온천개발계획에 대한 승인은 그 법적 성격이 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분에 해당하고, 또 위 조항들도 온천원보호지구가 지역균형개발및중소기업육성에관한법률ㆍ자연공원법 등에 의한 개발촉진지구ㆍ자연공원 등에 위치한 경우 온천개발계획이 개발촉진지구의 기본계획이나 공원계획 등에 적합하게 수립되도록 하고 온천개발계획에 포함되어야 할 사항으로서 채수계획ㆍ토지이용계획 등을 열거하고 있으나 온천개발계획 승인의 요건이나 기준에 대하여는 특별히 규정하고 있지 아니한 바, 결국 온천개발계획에 대한 승인 여부는 시ㆍ도지사의 공익적 판단에 맡겨진 것이라고 할 것이고, 이 경우 시ㆍ도지사는 승인 여부를 결정함에 있어 단지 당해 온천의 개발만이 아니라 국토의 균형적인 발전과 환경의 보호라는 공익을 위해 상당한 재량을 가진다고 할 것이다.
그런데 관련 기록들에 의하면 이 사건 관련 온천개발을 위해 온천원보호지구지정, 국토이용관리법상 용도변경 등의 절차가 관련법령에 위배됨이 없이 적정하게 진행되어 온 점은 인정되나, 온천개발계획의 승인권자인 피청구인은 온천개발예정지 주변지역이 수자원보전지구로서 자연경관이 수려하고 희귀 동ㆍ식물이 서식하고 있어 보전의 가치가 높은 점, 온천개발공사 과정에서 토사유출, 하천굴착, 과다한 절취 등으로 주변환경이 훼손될 우려가 있는 점, 온천정화처리수가 장기간 바다로 방류될 경우 청정해역인 ○○지역 연안의 생태계가 변화될 가능성이 있는 점 등을 들어 온천개발계획의 승인을 거부한 바, 피청구인이 들고 있는 이러한 사유들은 이 건 온천원보호지구가 보기 드물게 자연환경이 잘 보존된 지역에 위치하고 있고 온천개발이 주변의 자연환경에 미칠 수 있는 영향 등을 감안할 때 온천개발계획의 승인 여부를 판단함에 있어 당연히 고려하여야 할 사항들(다만, 건설교통부장관의 2001. 3. 28.자 회신에 의하면 댐 건설에 따른 수몰우려 주장은 근거없는 것으로 인정된다)이라고 할 것이고 피청구인이 이러한 공익 판단을 함에 있어 특별히 그 판단을 그르쳐 재량의 범위를 일탈하거나 남용하였다고 볼 만한 점이 있는 것은 아니라고 할 것이고, 또 위에서 본 바와 같이 일련의 절차가 이미 진행되었다 하여 그 사실만으로 당연히 온천개발계획이 신청대로 승인되어야 한다거나 그러한 신뢰가 형성되는 것은 아니어서 신뢰보호의 원칙에 위반된다고도 보기 어렵다 할 것이므로, 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.