【주문】
피청구인이 2001. 6. 7. 청구인에 대하여 한 폐수배출시설폐쇄명령은 이를 취소한다.
【이유】
1. 사건개요
피청구인이 2000. 12. 20. 경상북도 ○○시 ○○면 ○○리 일원에 소재한 ○○지방산업단지 내의 배출업소에 대하여 지도단속을 한 결과 청구인이 무허가폐수배출시설을 설치운영하고 있음이 확인되었다는 이유로 2001. 1. 16. 해당 시설의 사용중지를 명령한 후 이를 이행하지 않는다는 이유로 2001. 3. 6. 사용중지명령을 이행할 것을 경고하였으나, 2001. 5. 9. 다시 확인한 결과 청구인이 위 시설을 계속하여 운영하고 있다는 이유로 2001. 6. 7. 청구인에 대하여 무허가폐수배출시설의 폐쇄를 명령(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 경상북도 ○○시로 통폐합되기 이전의 같은 도 ○○군 내에는 약 160개의 직물제조업체가 주택가 등지에 산재하여 있었고, 그 중 약 70%는 돈사, 축사 등을 불법으로 변경한 불법업체들이어서 ○○군에서는 이를 양성화하기로 하고, 10%의 자금지원을 하여 6만평 규모의 ○○지방산업단지 조성을 추진하게 되었다.
나. 당시에는 고가의 직기인 워터젯트룸(○○ 이하 “WJL”이라 한다)보다는 수동직기가 많이 사용되었으나, 업체들이 ○○지방산업단지에 입주할 당시인 1999년 내지 2000년에는 업체마다 경쟁력을 고려하여 대량생산이 가능한 WJL 직기로 교체하는 상황으로 변하게 되어 현재 입주업체의 30% 정도가 WJL 직기를 설치하고 있고, 향후 입주예정업체의 90% 정도가 WJL 직기를 설치할 예정으로 있다.
다. 수질환경보전법령상 WJL 직기를 설치할 경우 폐수배출시설설치허가를 받아야 하나, 위 ○○지방산업단지는 상수원보호구역으로부터 약 8㎞ 위쪽에 위치하고 있어 폐수배출시설을 설치할 수 없게 됨에 따라, ○○시와 협의를 거듭한 결과 2001. 1.경 ○○시로부터 지역경제 활성화를 위하여 수질환경보전법령에서 규정하는 배출허용기준 이내로 배출되는 폐수에 대해 동법의 규정에 따라 ○○시 하수종말처리장으로 유입시킬 것을 승인받고 현재 유입을 위한 차집관로 매설공사를 시행 중에 있다.
라. 그러나, 2001년 말경에나 완공되는 위 공사를 기다려 설치되어 있는 WJL 직기의 가동을 중단할 경우 회사가 부도날 수밖에 없는 관계로 청구인을 포함한 업체들은 각자 엄청난 비용이 드는 방지시설을 우선적으로 설치하여 위 공사가 종료될 때까지 수질을 오염시키지 않기 위해 최선을 다해 왔고 ○○시에서도 자신들이 제반 검토를 게을리 하여 이러한 사태가 발생한 것을 인식하고는 위 공사의 완공시까지 한시적으로 폐수배출시설을 가동하는 것을 인정하여 왔던 것이다.
마. 청구인의 폐수배출시설은 위 차집관로 매설공사가 끝나는 시점까지만 한시적으로 무허가로 운영되는 것이며, 위 공사가 끝나면 ○○시로부터 그 설치허가를 받을 수 있고, 청구인과 동일한 처분을 받은 8개 업체들은 위 ○○지방산업단지에 공장을 설치하느라 엄청난 부채를 졌을 뿐 아니라, 이 건 처분으로 공장가동을 중단할 경우 7명의 종업원이 실직하게 되는 사정을 고려하면, 이 건 처분은 재량권을 심히 일탈한 것으로서 위법부당하므로 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 위 ○○지방산업단지에는 단지조성기본계획상 원천적으로 폐수를 발생시키는 WJL 직기를 설치할 수 없는데도, 허가를 받지 않고 설치운영되는 폐수배출시설에 대하여 폐쇄명령을 하지 않는 것은 수질환경보전을 위한 수질환경법령의 취지에 맞지 않을 뿐 아니라 결과적으로 상수원보호구역을 수질오염으로부터 보호할 수 없게 된다고 할 것이다.
나. 청구인은 ○○-△△간 차집관로 매설공사가 완료 되는대로 위 단지에서 발생하는 폐수를 ○○시 하수종말처리장에 유입하여 처리할 수 있으며, ○○시로부터 폐수배출시설설치허가를 받을 수 있을 것이라고 주장하나, 위 공사가 완료되더라도 경상북도지사가 ○○지방산업단지관리기본계획을 변경승인하여야 하는데, 변경승인이 이루어질지, 이루어진다 하더라도 그 기간이 얼마나 걸릴지 불명확하며, 변경승인이 있더라도 피청구인에게 폐수배출시설설치허가를 받아야 폐수배출시설을 가동할 수 있으므로 한시적으로 무허가상태로 운영한다는 청구인의 주장은 신뢰할 수 없다.
4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
수질환경보전법 제10조, 제21조, 제55조
동법시행령 제2조, 제50조, 별표 12
동법시행규칙 제5조, 제79조, 별표 3, 별표 20
수도법 제5조
나. 판 단
(1) 청구인과 피청구인이 제출한 ○○△△지방공업단지지정서, △△지방공업단지개발기본계획승인서변경승인서, 환경영향평가서, △△지방공업단지개발실시계획승인서, 사업시행자지정서, 준공인가필증, ○○지방산업단지관리기본계획승인서변경승인서, 환경영향평가협의내용변경에따른 질의회신문, 현황파악자료내부검토자료(○○시), ○○하수종말처리시설하수관거설치인가서, 하수종말처리시설유입신청서 및 승인서, 행정처분명령서(사용중지명령), 사용중지명령불이행에대한경고통지문, 행정처분(폐쇄명령) 및 고발통지문, 지방산업단지입주안내문, 단지관리기본계획변경승인신청서 및 승인서, 환경영향평가협의회신문 등 각 사본의 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(가) 경상북도지사는 1993. 8. 25. 경상북도 ○○군 내에 산재한 직물업체를 이전집단화하려는 목적으로 같은 군 ○○면 ○○리 일원의 19만 5,000㎡(1994. 10. 8.에 17만 8,600㎡로, 1997. 9. 8.에는 17만 8,139㎡로 변경)를 △△지방공업단지(후에 ○○지방산업단지로 변경)로 지정고시(경상북도고시 제1993-304호)하였다.
(나) 경상북도지사는 1994. 5. 14. ○○군수에 대하여 지방공업단지개발기본계획승인을 하였으며, 승인조건으로 부가된 피청구인의 환경영향평가협의내용에는 WJL 직기와 같이 폐수발생이 예상되는 직기류는 ○○지방산업단지 하류 8.4㎞지역에 상수원보호구역이 있음을 감안하여 설치하지 않는 것으로 되어 있고, 환경영향평가서에도 마찬가지로 되어 있다.
(다) 경상북도지사는 1994. 10. 8. 실시계획을 승인하고, 1997. 10. 1. 준공인가하였으며, 1998. 9. 30. ○○지방산업단지관리기본계획승인을 하였는데, 위 실시계획과 관리기본계획에는 당초 환경영향평가협의 내용의 철저한 이행이 그 내용으로 기재되어 있다.
(라) ○○시장은 위 ○○지방산업단지의 각 입주업체에 대하여 건축허가를 하면서 WJL 직기의 설치가 금지되어 있음을 통지하였다.
(마) ○○시에서 파악한 단지현황(2001년)에 의하면, 35개 입주업체 중 33개 업체가 가동중인데, 그 중 WJL 직기를 설치사용하는 업체는 청구인 공장을 포함하여 10개 업체이고, 총 745대의 설치직기 중 WJL이 271대, △△(△△)이 211대, □□(수동직기)가 275대이며(각 업체별로 한 가지의 직기류만 설치하고 있다), WJL 직기 1대당 2.5톤/일의 폐수를 방류하고 있다고 되어 있다.
(바) ○○시장이 2000. 8. 8. 환경부장관으로부터 경상북도 ○○시 적서동 472번지 일원에 설치되어 있는 ○○ 하수종말처리시설에 같은 시 △△읍과 안정면의 폐수유입처리를 위한 ○○-△△간 차집관로(34.41㎞) 설치인가를 받은 후 ○○지방산업단지입주기업협의회가 WJL 직기에서 발생하는 폐수를 위 차집관로를 통하여 하수종말처리장으로 유입될 수 있도록 하여 달라고 계속하여 요청하자, 2001. 1. 19. 업체의 정상가동을 지원하는 차원에서 수질환경보전법에서 규정한 배출허용기준 이내로 배출되는 폐수에 대해 배수관로를 설치하여 위의 하수종말처리시설 차집관로에 연결하도록 승인한다고 위 협의회에 통지하였다.
(사) 피청구인의 조사결과 청구인이 무허가폐수배출시설(WJL 32대)을 설치가동하고 있다는 이유로 피청구인이 2001. 1. 16. 청구인에 대하여 동 시설에 대하여 사용중지명령을 한 후 2001. 2. 6. 점검한 결과 위 명령을 이행하지 않고 있다는 이유로 2001. 3. 6. 다시 사용을 중지하라고 경고하였다.
(아) 피청구인이 수질환경보전법 제21조의 규정에 의하여 폐수배출시설의 사용중지명령을 받은 자가 명령을 이행하지 않고 계속하여 조업을 할 경우의 행정처분기준에 대하여 질의하자, 환경부장관은 2001. 2. 21. 수질환경보전법시행규칙 제79조제1항 및 별표 20의 제2호의 규정에 의거 폐쇄명령을 하여야 한다고 회신하였다.
(자) 피청구인이 2001. 5. 9. 다시 점검한 결과 청구인이 계속하여 위 명령을 이행하지 않고 있다는 이유로 2001. 6. 7. 이 건 처분을 하면서 검찰에 고발조치하였다고 통지하였다.
(차) ○○시장이 2001. 6. 18. 경상북도지사에게 입주업체들이 생산성이 높은 WJL 직기를 도입하여 생산하는 것을 지원하고자 한다는 이유로 2002. 4. 28. 준공예정인 위 ○○-△△ 차집관로 매설공사가 완료되면, WJL 직기에서 발생하는 폐수는 해당 업체에서 폐수처리시설을 설치하여 1차 처리 후 차집관로에 연결하여 ○○시 하수종말처리장에서 최종 처리하는 내용으로 ○○지방산업단지관리기본계획의 변경승인신청을 하였고, 피청구인이 2001. 7. 4. 위 변경조건내용대로라면 WJL 직기의 설치도 가능할 것이라고 회신하자, 경상북도지사가 2001. 7. 13. 신청내용대로 승인하였다.
(2) 살피건대, 수질환경보전법 제21조제1항의 규정에 의하면, 환경부장관은 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 폐수배출시설을 설치하거나 사용하는 자에 대하여 당해 폐수배출시설의 사용중지를 명하여야 하고, 다만, 당해 폐수배출시설을 개선하거나 방지시설을 설치개선하더라도 그 폐수배출시설에서 배출되는 오염물질의 정도가 제8조의 규정에 의한 배출허용기준이하로 내려갈 가능성이 없다고 인정되는 경우 또는 그 설치장소가 다른 법률의 규정에 의하여 당해 폐수배출시설의 설치가 금지된 장소인 경우에는 그 폐수배출시설의 폐쇄를 명하여야 한다고 되어 있는 바, 위 규정에 의하면 단서의 경우를 제외한 경우에는 환경부장관으로부터 설치허가를 받지 아니하거나 설치신고를 하지 않고 설치사용하는 폐수배출시설에 대하여는 사용중지명령만을 할 수 있는 것이지 폐쇄명령은 이를 할 수 없는 것이라고 할 것이다.
그런데, 동법시행규칙 제79조 및 별표 20의 제2호의 규정에 의하면, 동법 제21조제1항 본문의 규정에 해당하는 경우에는 1차 위반시 사업중지명령, 2차 위반시 폐쇄명령을 하도록 되어 있고, 단서의 규정에 해당하는 경우에는 곧바로 폐쇄명령을 하도록 되어 있는 바, 피청구인은 청구인에 대하여 동법 제21조제1항 본문의 규정을 적용하여 1차로 사업중지명령을 하였으나, 청구인이 이를 위반하였다는 이유로 2차로 폐수배출시설의 폐쇄를 명하는 이 건 처분을 하였다.
그런데,수질환경보전법시행령 제2조제1항제4호의 규정에 의하면 수도법 제5조의 규정에 의한 상수원보호구역에 설치하거나 그 경계구역으로부터 상류로 유하거리 10킬로미터이내에 설치하는 폐수배출시설은 설치허가를 받아야 하는 것으로 되는데, ○○지방산업단지는 상수원보호구역으로부터 8.4킬로미터 상류에 위치하고 있어 폐수배출시설설치허가를 받아 폐수배출시설의 설치를 할 수 있는 지역이고, 달리 ○○지방산업단지가 다른 법률에 의하여 폐수배출시설의 설치가 금지되는 지역이 아니고(다만, 이 건 처분당시 ○○지방산업단지의 경우에는 ○○지방산업단지관리기본계획 및 환경영향평가서에 의하여 폐수배출시설인 WJL 직기의 설치가 금지되어 있었음), 청구인의 폐수배출시설이 이를 개선하거나 방지시설을 설치개선하더라도 그 폐수배출시설에서 배출되는 오염물질의 정도가 수질환경보전법 제8조의 규정에 의한 배출허용기준이하로 내려갈 가능성이 없다고 인정되는 객관적인 자료도 없으므로 청구인은 수질환경보전법 제21조제1항 본문의 규정에 해당하는 경우에 해당하여 폐수배출시설의 사용중지명령만 할 수 있을 뿐인데도 폐쇄명령을 한 이 건 처분은 법률의 근거 없이 행한 것으로서 위법부당하다 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.