【주문】
1. 청구취지 1은 이를 각하한다.
2. 나머지 청구는 이를 기각한다.
【이유】
1. 사건개요
청구인이 2000. 1.경 청구외 ○○면장에게 강원도 ○○군 ○○면 ○○리 1261-36번지 주택 43.35㎡를 근린생활시설로 용도를 변경하는 내용으로 하는 건축물대장기재사항변경신청을 하자, 위 ○○면장은 2000. 2. 1. 피청구인에게 건축물 용도변경을 협의하였고, 이에 대하여 피청구인은 2000. 2. 16. 공원관리계획에 부합되지 않는다는 이유로 부동의 한다고 회신하였다. 그 후 청구인은 2000. 8. 22. 같은 리 535-2번지 대지상에 주택 및 근린생활시설(음식점)을 설치하고, 같은 리 1261-37번지(이하 위 같은 리 535-2번지와 함께 “이 건 신청지”라 한다) 하천에 낚시터를 설치하기 위한 허가신청을 하였으나, 피청구인은 2000. 9. 2. 같은 리 535-2번지의 취락형성이 없는 독립된 건축물에 대한 근린생활시설 설치는 취락지구의 지정취지에 부합되지 않고, 같은 리 1261-37번지의 낚시터 설치는 공원시설에 반영되어 있지 않다는 이유로 건축물에 대한 용도변경 및 낚시터 설치 허가를 거부(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 강원도 ○○군 ○○면 ○○2리 자연부락은 오래전부터 약 300가구가 밭농사를 중심으로 살고 있다가 현재 2/3정도가 이곳을 떠났으나 농경지를 따라 독립가옥이 있는 평화스런 산촌이다.
나. 청구인은 1983년경 샘이 솟는 곳(용천수)에 집과 토지를 매입하여 1988년경 양어장 허가를 받아 그곳에서 길러낸 치어를 도매하고 있었으나, 같은 리 1261-36번지, 같은 리 535-2번지 중 한 곳의 건축물의 용도를 변경하여 직접 간이음식점을 설치하여 운영하고자 허가신청을 하였으나 불가하다는 통보를 받았다.
다. 같은 리 1261-36번지의 건물과 양식장은 부곡하천과 100m 거리에 인접하고 있으나, 길이가 1㎞를 넘는 제방이 있고, 양식장의 수면이 하천의 수면보다 1m이상 낮기 때문에 양식장의 물이 하천수에 유입되지 않으며, 양식장의 샘물과 생활용수는 정화시설과 침전지를 거쳐 1㎞이상의 전답을 거치는 동안 완전히 정화되기 때문에 수질오염의 우려는 없음에도 불구하고 불가하다고 하는 것은 부당하고, 위 건물과 50m거리에 있는 535-2번지상의 건물에 대하여 취락지구 지정취지에 부합하지 않는다는 이유로 불가하다고 하는 것도 부당하며, 같은 리 1261-37번지의 하천에 낚시터를 설치하려는 것은 허가를 받을 필요도 없는 사항인데 국립공원계획에 들어 있지 아니하여 불가하다는 것도 부당하다.
라. 청구인은 건축물을 신설하거나 증설하려는 것도 아니고 소규모양식장에서 길러낸 고기를 기존 건축물을 용도변경하여 간이음식점허가를 받아 직접 판매하여 생계를 유지하겠다는 것이고, 같은 리에서 허가를 받아 영업하는 집이 1곳뿐이며, 관련법령상 아무런 하자가 없는데도 이 건 처분을 하는 것은 재량권의 남용이고 사유재산권의 침해이다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. ○○면장이 2000. 2. 1. 피청구인에게 건축물용도변경을 협의하였고, 피청구인이 2000. 2. 16. 공원관리계획에 부합되지 않는다는 이유로 부동의 한다고 회신한 것은 행정기관 상호간의 내부적 행위이어서 행정처분이 아니므로 이의 취소를 구하는 청구는 각하되어야 한다.
나. 이 건 신청지 일원은 자연공원법상 취락지구로 결정 고시된 지역으로서 자연공원법(이하 “법”이라 한다) 제16조제2항제3호의 행위만 가능한 지역이고, 행위허용기준에 속한다고 하더라도 법 제23조제2항 및 법시행령 제17조의 규정에 의해 공원계획이나 공원사업의 시행에 지장이 없고 보전을 요하는 자연상태나 공중의 이용 또는 공원미관, 공원의 효용을 저해하지 아니하는 경우에만 건축물 기타 공작물의 증축, 개축 등이 가능한 지역이다.
다. 이 건 신청지는 기존 가옥으로부터 독립된 가옥으로서 이미 기존 음식점이 존재하고 있어 자체기능상 필요한 시설로는 부적합할 뿐만 아니라 하천이 인접해 있어 자연생태계의 보전을 요하는 지역이므로 근린생활시설의 설치를 위한 허가신청에 대한 거부는 적법ㆍ타당하고, 낚시터는 공원시설로서 공원계획에 반영하여 공원사업으로 시행하여야 하는 것으로서 국립공원내에서 공원시설이 아닌 낚시터의 설치는 공원지역내에서의 행위허용기준에 속하지 않는다.
라. 국립공원은 우리나라 국토 중 자연경관과 야생생물자원 및 문화자원 등의 보존ㆍ보호가치가 국가를 대표할 만큼 높은 자연풍경과 생태계의 보루로서, 인간의 개발과 점용에 의해 물리적으로 변화되지 않는 동ㆍ식물 등 생태계의 유지를 필요로 하고, 국가가 가능한 한 개발이나 점용을 방지하거나 제거하여 생태적 지형학적 또는 미학적 특성 유지를 위한 조치가 필요한 지역이므로 국립공원의 사용허가는 미관보호 등 원만한 공원관리를 위하여 일반적으로 개발이 금지되는 지역에서 특별한 사정이 있는 경우에 개발금지를 해제하여 허용하는 예외적인 사항에 해당하는 것이다. 따라서, 이 건 신청지는 국립공원내 하천상류지역에 인접해 있어 이 건 신청지에 낚시터와 일반음식점을 설치하는 경우 수질오염과 자연생태계의 보전에 악영향을 미칠 뿐만 아니라 공원미관을 저해할 우려가 있는 등 이 건 신청지의 현상과 위치 및 주위의 상황 취락의 규모나 인구에 따른 수요정도, 기존 동일유형의 시설의 유무, 주변환경에 미치는 영향 등 제반 여건과 공원관리상 적정성 여부 등을 종합적으로 고려한 결과 국립공원내 취락지구 자체기능을 넘어서는 음식점 등 상행위를 위한 시설에 해당하여 법 제16조제2항제3호 소정의 허용행위기준에 부적합하고, 국립공원 및 자연의 유지와 환경보전의 필요가 긴요한 지역에 해당되므로 자연환경에 미치는 악영향의 방지라는 공익이 이 건 처분으로 인하여 입게되는 청구인의 불이익보다 크다고 할 것이므로 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다.
마. 특히, 환경부장관이 2000. 6.경 수립한 국립공원정비계획(안)에 의하면, 이 건 신청지 일원은 보존의 필요성에 따라 취락지구에서 자연환경지구로 변경할 예정으로 있다.
4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 및 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
자연공원법 제2조, 제14조 내지 제16조, 제21조 내지 제23조
동법시행령 제16조, 제17조
동법시행규칙 제6조
행정심판법 제2조제1항, 제3조제1항
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 공원점용(사용)허가신청서, 환경부고시제1999-120호, 건설부고시제156호 및 제564호, 자연환경보전지역내 건축물 용도변경 협의, 건축물 용도변경 협의요청에 대한 회신, 건축 용도변경 및 낚시터 설치를 위한 공원 점용(사용)허가신청에 대한 회신, 토지대장, 지적도, 건축물대장, 국립공원취락지구조정업무추진, 국립공원정비계획(안), 건축신고협의 회신, 용도변경협의요청 회신, 사진 등을 종합해 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(가) 건설부장관은 1984. 12. 31. 치악산(강원도 ◎◎시, ◎◎군, ○○군 일부지역 182.09㎢)을 국립공원으로 지정ㆍ고시(건설부고시 제564호)하였고, 1986. 4. 18. 치악산국립공원계획결정(건설부고시 제156호)에 의하여 이 건 신청지 일원은 취락지구로 결정ㆍ고시되었다.
(나) 피청구인은 1994. 3. 24. 강원도 ○○군 ○○리 1050번지상의 주택을 근린생활시설로 변경하는 내용의 ○○군수의 용도변경협의에 대하여 동의하고, 1997. 4. 18. 같은 리 833번지상에 근린생활시설을 증축하는 내용의 ○○면장의 건축신고협의에 동의하여 이 건 신청지 일원에는 이미 근린생활시설이 설치되어 있다.
(다) 구 내무부장관은 1997. 10. 29. 피청구인에게 국립공원내 취락지구 축소대상지에 대하여는 무질서한 개발로 공원훼손이 확산되지 아니하도록 허가요건에 따른 심사를 강화하고, 특히 공익상 필요한 건축(시설물설치)외의 행위, 취락지구 축소를 우려한 집단적 개발행위 및 기타 현지 여건에 맞지 않는 건축 등 개발행위에 대하여는 특별심사하는 등 자체 특별관리대책을 수립하여 공원관리에 만전을 기하라고 하였고, 그에 따른 용도지구 표시도면에 의하면 이 건 신청지는 취락지구조정(안)존치지역 외부에 위치하고 있다.
(라) 청구인이 2000. 1.경 ○○면장에게 강원도 ○○군 ○○면 ○○리 1261-36번지 주택 43.35㎡를 근린생활시설로 용도를 변경하는 내용으로 하는 건축물대장기재사항변경신청을 하자, ○○면장은 2000. 2. 1. 피청구인에게 건축물 용도변경을 협의하였고, 이에 대하여 치악산관리사무소장은 2000. 2. 16. 협의 신청지역은 취락지구로 관리되고 있으나, 지형상 산림 및 하천에 인접하고 있고, 주변 자연경관과 연계되어 공원관리상 자연환경지구로 보전할 가치가 있는 지역이며, 자연환경을 있는 그대로 유지ㆍ관리하여야 하는 공원관리계획에 부합되지 않는다는 이유로 부동의 한다고 회신하였다.
(마) 청구인은 2000. 8. 26. 강원도 ○○군 ○○면 ○○리 535-2번지 대지상에는 주택 23.6㎡, 근린시설 23.6㎡ 등 47.2㎡의 조립식 판넬 또는 철근 콘크리트 구조의 건축물을 증ㆍ개축하고, 같은 리 1261-37번지의 하천 약2,000㎡의 기존 수면에 주위를 보수하여 기본시설을 갖추고 낚시터를 설치하기 위한 허가신청을 하였고, 이에 대하여 피청구인은 공원계획 및 공원사업상 지장이 있고, 보전을 요하는 자연생태에의 영향이 있으며, 공중의 이용에 현저한 지장이 있고, 공원미관 및 효용을 저해한다고 검토됨에 따라, 2000. 9. 2. 같은 리 532-2번지의 취락형성이 없는 독립된 건축물에 대한 근린생활시설 설치는 취락지구의 지정취지에 부합되지 않고, 같은 리 1261-37번지의 낚시터 설치는 공원시설이기 때문에 공원시설에 반영되어 있지 않다는 이유로 이 건 처분을 하였다.
(바) 환경부장관이 2000. 7. 1. 발표한 국립공원 정비계획(안)에 의하면, 취락지구는 자연취락지구와 밀집취락지구로 세분화하고, 5호이상 취락은 자연취락지구로, 20호이상 취락은 밀집취락지구로 지정하여 허용행위기준을 완화하며, 실제취락이 있는 지역으로 취락지구의 범위를 축소하여 자연환경지구를 확대하는 것으로 되어 있고, 이 건 신청지는 취락지구에서 자연환경지구로 변경될 예정으로 되어 있다.
(2) 청구취지 1.에 대하여 살피건대, 행정심판법 제2조제1항 및 제3조제1항의 규정에 의하면 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 행정심판을 제기할 수 있는 바, 피청구인이 2000. 2. 16. ○○면장이 요청한 건축물 용도변경에 대하여 공원관리계획에 부합되지 않는다는 이유로 부동의 한다고 한 회신은 행정기관 상호간의 내부적인 의사결정 과정의 하나일 뿐 그 자체만으로는 직접적으로 국민의 권리ㆍ의무가 설정ㆍ변경ㆍ박탈되거나 그 범위가 확정되는 등 기존의 권리상태에 어떤 변동을 가져오는 것이 아니어서 이를 행정심판이 되는 처분이라고 할 수 없다 할 것이므로, 이는 행정심판의 대상이 되지 아니하는 것에 대하여 심판을 제기한 부적법한 심판청구라 할 것이다.
(3) 청구취지 2.에 대하여 살피건대, 법 제2조제5호 내지 제7호, 제14조, 제15조, 제21조, 제22조의 각 규정을 종합하면, 공원계획이라 함은 공원을 보호ㆍ관리하고 적정한 이용을 도모하기 위하여 필요한 행위의 제한과 공원시설에 관한 계획을 말하고, 공원시설은 공원의 이용 또는 관리에 필요한 시설로서 대통령령이 정하는 것을 말하는데, 법시행령 제2조제5호에 의하면 낚시터는 법 제2조제7호에 의한 공원시설로 규정되어 있으며, 공원계획은 환경부장관이 결정ㆍ고시하는 것으로서 공원사업의 시행 또는 공원시설의 관리는 원칙적으로 공원관리청이 하되 공원관리청이 아닌 자가 공원사업을 시행하거나 공원관리청이 설치한 공원시설을 관리하고자 할 때에는 공원관리청의 허가를 받도록 되어 있고, 법 제23조제1항은 공원지역안에서 공원사업 이외의 건축물 기타 공작물을 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축 또는 이축하는 행위 등을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 공원관리청의 허가를 받아야 한다고 규정하고, 제2항에서는 공원관리청은 다음 각호에 해당하는 경우에 한하여 제1항의 허가를 할 수 있다고 하면서 1.제16조제2항의 규정에 의한 용도지구안에서의 허용행위의 기준에 적합하고 공원사업의 시행에 지장을 주지 아니할 때, 2.보전을 요하는 자연상태에 영향을 미치지 아니할 때, 3.공중의 이용에 현저한 지장을 주지 아니할 때, 4.기타 대통령령이 정하는 점용 또는 사용에 관한 기준에 적합할 때를 규정하고 있으며, 법시행령 제17조는 법 제23조제2항제4호에서 “대통령령이 정하는 점용 또는 사용에 관한 기준에 적합할 때”라 함은 다음 각호의 경우를 말하는데, 1.공원의 점용 또는 사용이 공원계획 및 공원사업의 시행에 지장을 주지 아니할 때, 2.미관을 저해하거나 공원의 효용을 해하지 아니할 때를 규정하고 있는 바, 공원지역안에서 공원사업 이외의 건축물 기타 공작물의 증축, 개축 등의 행위에 대한 허가 여부는 공원관리청이 용도지구안에서의 허용행위의 기준에 적합하다고 하더라도 공원계획 및 공원사업의 시행에 주는 영향, 미관을 저해하거나 공원의 효용을 해하는지의 여부, 보전을 요하는 자연상태에의 영향 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 하는 일종의 재량행위에 속한다고 볼 것이고, 이러한 경우 공원관리청의 판단이 재량권의 외적 한계를 벗어나거나 수권법률의 목적, 평등원칙ㆍ비례원칙 등의 법원칙에 위배하지 아니하는 한 위법하다 할 수 없다고 할 것이다
위 인정사실에 의하면, 피청구인이 이 건 신청지에 근린생활시설을 설치하면 공원계획 및 공원사업상 지장이 있고, 보전을 요하는 자연생태에의 영향이 있으며, 공중의 이용에 현저한 지장이 있고, 공원미관 및 효용을 저해한다고 검토한 점, 이미 이 건 신청지 일원에는 근린생활시설이 설치되어 있어 근린생활시설의 추가 설치는 취락지구 자체기능상 필요하다고 보이지 아니하는 점, 이 건 신청지 인근에 하천이 흐르고 있어 근린생활시설이 설치되면 자연생태계에 영향을 미칠 우려가 있다고 보이는 점, 국립공원 정비계획(안)에 의하면 이 건 신청지는 취락지구에서 자연환경지구로 변경될 예정으로 있는 점 등의 제반사정에 비추어 볼 때 피청구인이 이 건 처분에 이르게 된 판단과정에 일응 그 합리성이 인정된다 할 것이고, 피청구인이 이 건 처분을 함에 있어 사실의 기초를 결여하였다든지 또는 사회관념상 현저하게 타당성을 잃었다는 등의 사유가 보이지 아니하므로 이 건 처분에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 할 수 없다 할 것이고, 또한 청구인이 설치하고자 하는 낚시터는 법 시행령 제2조제5호에 의한 공원시설로서 공원시설의 관리는 원칙적으로 공원관리청이 행하고, 공원관리청이 아닌 자가 공원시설을 하고자 하는 때에는 공원계획으로 결정ㆍ고시된 공원시설에 대하여 공원관리청의 허가를 받아 공원사업을 시행하여야 하는 것이므로 피청구인이 공원계획에 반영되어 있지 않다는 이유로 행한 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구중 청구취지 1은 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하고, 나머지 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 각각 주문과 같이 각각 의결한다.