【주문】
청구인의 청구를 기각한다.
【이유】
1. 사건개요
청구인이 2000. 8. 5. 강원도 ○○군 ○○면 ○○리 693번지(이하 “이 건 신청지”라 한다) 대지상에 주택 및 근린생활시설(음식점)을 설치하기 위한 허가신청을 하였으나, 국립공원관리공단 치악산관리사무소장은 2000. 8. 10. 취락생활 근거지가 유지되지 않는 동 지역에서는 자연공원법 제16조제2항 규정의 취락지구 자체기능상 필요한 제반시설 설치지역으로 부적합하고, 이 건 신청지 인근에 하천이 접하고 있어 근린생활시설의 활용계획은 보전을 요하는 자연생태계에 영향을 미칠 우려가 있다는 이유로 주택 증ㆍ개축 및 근린생활시설 설치허가신청을 거부(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 강원도 ○○군 ○○면 ○○리 자연부락은 500여년전 농민의 생활터전으로 약 300가구가 살고 있었으나 현재 120가구에 근린생활시설이 1개소밖에 없는 곳으로서, 이 건 신청지 100m이내의 거리에 이웃사촌이 살고 있으므로 피청구인의 독립가옥이라는 주장은 부당하고, 청구인의 소유인 이 건 신청지 위의 건물은 6.25전에 신축한 건물로서 자연현상에 의하여 훼손되어 현재 수리가 불가능하므로 청구인이 이 건 신청지에 주택 및 근린생활시설(음식점)을 설치하고자 하는 허가신청을 하였다.
나. 이 건 신청지는 농경지 중간에 위치한 대지로서 그 위에 건축물을 증ㆍ개축하여도 환경미관 및 자연생태계를 훼손할 소지가 없을 뿐만 아니라 경지정리지역의 주택지로서 자연부락의 기존 도로 및 교량 등이 완전히 정리되어 있으므로 이 곳에 주택을 신축하여도 자연환경을 훼손할 우려가 없는 곳이고, 이 건 신청지에 인접한 구거는 계곡에서 흐르는 넓이가 1m정도의 농사용으로서 피청구인이 하천이라고 하는 것은 잘못된 판단일 뿐만 아니라 이 건 신청지는 구거의 하류에 인접하고 있고 구거에서 하천까지는 500m이상의 거리로 장마시에만 직접 하천으로 유입되므로 종합정화조를 설치하면 수질오염에는 문제가 없으며, 청구인이 건축물 신축시 종합정화조를 설치하여 검사에 합격한 후 환경오염에 조금도 영향을 미침이 없이 음식점을 운영하려고 하고 있고, 관련법령의 규정에 의하더라도 이 건 신청지에 근린생활시설을 설치하는 것이 가능함에도 불구하고 피청구인이 이 건 처분을 하는 것은 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 이 건 신청지 일원은 자연공원법상 취락지구로 결정 고시된 지역으로서 자연공원법(이하 “법”이라 한다) 제16조제2항제3호의 행위만 가능한 지역이고, 행위허용기준에 속한다고 하더라도 법 제23조제2항 및 법시행령 제17조의 규정에 의해 공원계획이나 공원사업의 시행에 지장이 없고 보전을 요하는 자연상태나 공중의 이용 또는 공원미관, 공원의 효용을 저해하지 아니하는 경우에만 건축물 기타 공작물의 증축, 개축 등이 가능한 지역이다.
나. 국립공원은 우리나라 국토 중 자연경관과 야생생물자원 및 문화자원 등의 보존ㆍ보호가치가 국가를 대표할 만큼 높은 자연풍경과 생태계의 보루로서, 인간의 개발과 점용에 의해 물리적으로 변화되지 않는 동ㆍ식물 등 생태계의 유지를 필요로 하고, 국가가 가능한 한 개발이나 점용을 방지하거나 제거하여 생태적 지형학적 또는 미학적 특성 유지를 위한 조치가 필요한 지역이므로 국립공원내에서의 공원의 사용허가는 미관보호 등 원만한 공원관리를 위하여 일반적으로 개발이 금지되는 지역에서 특별한 사정이 있는 경우에 개발금지를 해제하여 허용하는 예외적인 사항에 해당하는 것이다.
다. 이 건 신청지는 기존 가옥으로부터 500m 떨어져 있는 독립가옥이고, 이미 부근에 기존 음식점이 존재하고 있어 취락지구 자체기능상 필요한 시설로는 부적합하며, 국립공원내 하천상류지역에 인접하고 있어 일반음식점을 설치하는 경우 수질오염과 자연생태계의 보전에 악영향을 미칠 뿐만 아니라 공원미관을 저해할 우려가 있는 등 이 건 신청지의 취락의 규모나 인구에 따른 수요정도, 기존 동일유형의 시설의 유무, 주변환경에 미치는 영향 등 제반 여건과 공원관리상 적정성 여부 등을 종합적으로 고려한 결과, 음식점 등 상행위를 위한 시설은 국립공원내의 취락지구 자체기능을 넘어서는 시설에 해당하여 법 제16조제2항제3호 소정의 허용행위기준에 부적합하고, 국립공원 및 자연의 유지와 환경보전의 필요가 강한 지역에 해당되므로 자연환경에 미치는 악영향의 방지라는 공익이 이 건 처분으로 인하여 입게되는 청구인의 불이익보다 크다고 할 것이므로 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다.
라. 특히, 환경부장관이 2000. 6.경 수립한 국립공원정비계획(안)에 의하면, 이 건 신청지 일원은 보존의 필요성에 따라 취락지구에서 자연환경지구로 변경할 예정으로 있다.
4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
자연공원법 제16조제1항 및 제2항, 제23조
동법시행령 제16조, 제17조
동법시행규칙 제6조
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 공원점용(사용)허가신청서, 환경부고시제1999-120호, 건설부고시제156호 및 제564호, 공원 점ㆍ사용허가신청에 대한 회신, 건축허가신청, 질의에 대한 회신, 공원 점용 및 사용허가 검토의견서, 주택증ㆍ개축 및 근린생활설치 불허가 통보, 토지대장, 지적ㆍ임야도, 건축물대장, 국립공원취락지구조정업무추진, 국립공원정비계획(안), 건축신고협의 회신, 용도변경협의요청 회신, 사진 등을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(가) 건설부장관은 1984. 12. 31. 치악산(강원도 ◎◎시, ◎◎군, ○○군 일부지역 182.09㎢)을 국립공원으로 지정ㆍ고시(건설부고시 제564호)하였고, 1986. 4. 18. 치악산국립공원계획결정(건설부고시 제156호)에 의하여 이 건 신청지 일원은 취락지구로 결정ㆍ고시되었다.
(나) 치악산관리사무소장은 1994. 3. 24. 강원도 ○○군 ◎◎리 1050번지상의 주택을 근린생활시설로 변경하는 내용의 ○○군수의 용도변경협의에 대하여 동의하고, 1997. 4. 18. 같은 리 833번지상에 근린생활시설을 증축하는 내용의 ○○면장의 건축신고협의에 동의하여 이 건 신청지 일원에는 이미 근린생활시설이 설치되어 있다.
(다) 내무부장관은 1997. 10. 29. 피청구인에게 국립공원내 취락지구 축소대상지에 대하여는 무질서한 개발로 공원훼손이 확산되지 아니하도록 허가요건에 따른 심사를 강화하고, 특히 공익상 필요한 건축(시설물설치)외의 행위, 취락지구 축소를 우려한 집단적 개발행위 및 기타 현지 여건에 맞지 않는 건축 등 개발행위에 대하여는 특별심사하는 등 자체 특별관리대책을 수립하여 공원관리에 만전을 기하라고 하였고, 그에 따른 용도지구 표시도면에 의하면 이 건 신청지는 취락지구조정(안)존치지역 외부에 위치하고 있다.
(라) 청구인은 2000. 6. 28. 이 건 신청지 대지상에 주택 99.17㎡, 근린시설 16.53㎡ 등 115. 7㎡의 조립식 판넬 구조의 건축물을 증ㆍ개축하기 위한 허가신청을 하였고, 이에 대하여 치악산관리사무소장은 공원계획 및 공원사업상 지장이 있고, 보전을 요하는 자연생태에의 영향이 있으며, 공중의 이용에 현저한 지장이 있고, 공원미관 및 효용을 저해한다고 검토되었으며, 이 건 신청지는 현재 취락지구이나 공원계획변경(안)에서 자연환경지구로 관리될 곳으로 근린생활시설 설치는 불허함이 타당하다고 판단됨에 따라, 2000. 7. 5. 취락생활 근거지가 유지되지 않는 동 지역에서 오랫동안 방치한 폐가를 이용, 근린생활시설의 활용계획은 보전을 요하는 자연생태계에 영향을 미치게 되므로 법 제23조제2항에 의거 불허한다고 회신하였다.
(마) 청구인은 2000. 7. 13. 환경부장관에게 국립공원내 취락지구에서 기존 건축물을 주택용도 99.17㎡, 근린생활시설 16.53㎡로 증축하고자 하고자 하는데 가능한지 여부에 대하여 질의하였고, 이에 대하여 환경부장관은 2000. 7. 15. 취락지구에서 법 제16조제2항제3호의 규정에 의해 환경부령이 정하는 규모이하의 주민의 생활환경 조성행위, 취락지구의 자체기능상 필요한 제반시설의 설치 및 행위가 가능하나, 보전을 요하는 자연상태에 영향을 마치지 아니할 때 등에 한하여 공원관리청이 현지 여건을 감안하여 허가여부를 최종적으로 결정할 사항이라고 회신하였다.
(바) 청구인이 2000. 8. 5. 오수정화시설을 완벽히 갖출 경우 건축물신축으로 인한 환경훼손 및 생태계파괴에는 큰 영향을 주지 않을 것으로 사료된다는 ○○면장의 의견서와 근린생활시설로 신축할 시 지역환경훼손 및 자연생태계에 영향을 미치지 않는 주택지이고 농촌경제활성화 및 발전을 위하여 주택 및 근린생활시설을 신축하는데 찬성한다는 지역주민대표의 의견서 등을 첨부하여 다시 건축허가신청을 하자, 치악산관리사무소장은 2000. 8. 10. 취락생활 근거지가 유지되지 않는 동 지역에서는 법 제16조제2항 규정의 취락지구 자체기능상 필요한 제반시설 설치지역으로 부적합하고, 이 건 신청지 인근에 하천이 접하고 있어 근린생활시설의 활용계획은 보전을 요하는 자연생태계에 영향을 미칠 우려가 있다고 판단된다는 이유로 이 건 처분을 하였다.
(사) 환경부장관이 2000. 7. 1. 발표한 국립공원 정비계획(안)에 의하면, 취락지구는 자연취락지구와 밀집취락지구로 세분화하고, 5호이상 취락은 자연취락지구로, 20호이상 취락은 밀집취락지구로 지정하여 허용행위기준을 완화하며, 실제취락이 있는 지역으로 취락지구의 범위를 축소하여 자연환경지구를 확대하는 것으로 되어 있고, 이 건 신청지는 취락지구에서 자연환경지구로 변경될 예정으로 되어 있다.
(아) 이 건 신청지 앞에는 구거가 있고, 인근에는 구거에 연결된 하천이 흐르고 있으며, 이 건 신청지상에 있는 가옥은 밀집된 가옥으로부터 떨어진 곳에 훼손된 상태로 존치되고 있다.
(2) 살피건대, 법 제23조제1항은 공원지역안에서 공원사업 이외의 건축물 기타 공작물을 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축 또는 이축하는 행위 등을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 공원관리청의 허가를 받아야 한다고 규정하고, 제2항에서는 공원관리청은 다음 각호에 해당하는 경우에 한하여 제1항의 허가를 할 수 있다고 하면서 1.제16조제2항의 규정에 의한 용도지구안에서의 허용행위의 기준에 적합하고 공원사업의 시행에 지장을 주지 아니할 때, 2.보전을 요하는 자연상태에 영향을 미치지 아니할 때, 3.공중의 이용에 현저한 지장을 주지 아니할 때, 4.기타 대통령령이 정하는 점용 또는 사용에 관한 기준에 적합할 때를 규정하고 있으며, 법시행령 제17조는 법 제23조제2항제4호에서 "대통령령이 정하는 점용 또는 사용에 관한 기준에 적합할 때"라 함은 다음 각호의 경우를 말하는데, 1.공원의 점용 또는 사용이 공원계획 및 공원사업의 시행에 지장을 주지 아니할 때, 2.미관을 저해하거나 공원의 효용을 해하지 아니할 때를 규정하고 있는 바, 공원지역안에서 공원사업 이외의 건축물 기타 공작물의 증축, 개축 등의 행위에 대한 허가 여부는 공원관리청이 용도지구안에서의 허용행위의 기준에 적합하다고 하더라도 공원계획 및 공원사업의 시행에 주는 영향, 미관을 저해하거나 공원의 효용을 해하는지의 여부, 보전을 요하는 자연상태에의 영향 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 하는 일종의 재량행위에 속한다고 볼 것이고, 이러한 경우 공원관리청의 판단이 재량권의 외적 한계를 벗어나거나 수권법률의 목적, 평등원칙ㆍ비례원칙 등의 법원칙에 위배하지 아니하는 한 위법하다 할 수 없다고 할 것이다.
위 인정사실에 의하면, 피청구인이 이 건 신청지에 근린생활시설을 설치하면 공원계획 및 공원사업상 지장이 있고, 보전을 요하는 자연생태에의 영향이 있으며, 공중의 이용에 현저한 지장이 있고, 공원미관 및 효용을 저해한다고 검토한 점, 이 건 신청지 일원에는 이미 근린생활시설이 설치되어 있어 근린생활시설의 추가 설치는 취락지구 자체기능상 필요하다고 보이지 아니하는 점, 이 건 신청지 인근에 하천이 흐르고 있어 근린생활시설이 설치되면 자연생태계에 영향을 미칠 우려가 있다고 보이는 점, 국립공원 정비계획(안)에 의하면 이 건 신청지는 취락지구에서 자연환경지구로 변경될 예정으로 있는 점 등의 제반사정에 비추어 볼 때 피청구인이 이 건 처분에 이르게 된 판단과정에 일응 그 합리성이 인정된다 할 것이고, 피청구인이 이 건 처분을 함에 있어 사실의 기초를 결여하였다든지 또는 사회관념상 현저하게 타당성을 잃었다는 등의 사유가 보이지 아니하므로 이 건 처분에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 할 수 없다 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.