하수종말처리시설설치변경인가처분취소청구

청구인들의 청구를 기각한다.

1. 사건개요 ○○시장이 1997. 7. 29.자로 기 설치인가를 받은 하수종말처리시설의 설치 위치를 종전의 경상남도 ○○시 ○○읍 ○○리 1043-31번지 일대에서 경상남도 ○○시 △△면 △△리 785번지 일대로 변경하기 위하여 1999. 12. 31.○○하수종말처리시설 설치변경인가를 신청하자, 피청구인은 2000. 2. 15. 이를 인가(이하 “이 건 처분”이라 한다) 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인들은 피청구인이 ○○ 하수종말처리시설 설치변경인가처분을 함으로써 위 하수종말처리시설이 이전되어 설치된 경상남도 ○○시 △△면 △△리 지역 주민들이다. 나. ○○시는 1984년 12월경부터 경상남도 ○○시 ○○읍 ○○리 일대에 하수종말처리시설을 설치하기로 계획을 수립한 후 하수종말처리장 입지 선정 후보지별 적정성 비교평가를 통하여 1994년 경상남도 ○○시 ○○읍 ○○리 1043-31번지 일대(일명 ○○지구. 이하 “○○지구”라고 한다)에 하수종말처리시설을 설치하기로 하고, 환경영향평가, 지역 주민들의 의견 수렴, 경상남도 ○○심의위원회의 심의, 건설교통부장관으로부터 공공시설설치입지승인 등의 절차를 거쳐 1997. 7. 20.경 피청구인으로부터 하수종말처리시설 실치인가를 받았다. 다. ○○시에서는 1997년 12월부터 1998년 2월까지 ○○지구의 부지를 소유자들로부터 매수하여 소유권이전등기를 완료한 후 시공자와 공사계약을 체결하고 공사에 착공하였음에도 1998년 6월경 ○○지구에 설치하기로 하였던 하수종말처리장의 장소를 이전하겠다는 공약을 내걸었던 청구외 양○○ 후보가 ○○시장으로 당선되자 공약에 따라 공사비로 약102억 정도가 투입된 ○○지구 하수종말처리장을 경상남도 ○○시 △△면 △△리 785번지 일원(이하 “△△리지역”이라고 한다)으로 이전하여 이미 지출한 예산만 낭비하게 되었다. 라. △△리지역으로의 하수종말처리시설설치변경인가처분은 하수처리시설 후보지별 비교평가, 환경영향평가, 주민의 의견수렴 등 관계법령에 규정된 여러 가지 절차를 거치지 아니하였고, 하수종말처리장의 규모와 크기 및 공사개요에 차이가 있음에도 위치변경만 한다는 이유로 건설기술심의위원회의 승인도 받지 아니하였으며, △△리 지역이 농지임에도 이에 대한 용도변경 등의 사전절차도 거치지 아니하였을 뿐만 아니라, 하수종말처리시설은 하수처리가 용이하고 민원발생의 우려가 없는 처리구역내에 설치하여야 한다는 하수도시설설치사업업무지침 내용도 무시하여 이루어진 것이므로 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다. 마. △△리지역이 고지대여서 차집관로를 4-5km정도 연장하여야 함에도 이에 대한 시행계획조차 없었고, 피청구인으로부터도 이에 대한 인가는 없었는 바, 이는 인가신청시에 “예정배수구역 및 예정하수처리구역“에 대한 사항을 기재하여야 한다는 하수도법시행령 제5조제1항의 규정에 위반한 것이다. 바. △△리지역은 준농림지역으로서 녹지대를 형성하고 있는 곳으로, △△리지역의 주민들은 조망과 통풍, 주위의 자연경관과 어울리는 쾌적한 환경 등을 하나의 생활이익으로 누리고 있는 바, △△리지역 일대의 자연을 훼손하여 가면서까지 하수종말처리장을 설치할 경우 △△리지역 주민들은 악취 등으로 인하여 헌법상 보호받아야 할 환경권 등의 권리를 전면적으로 침해당하게 된다. 사. 행정심판청구기간에 대하여 청구인들은 2000. 5. 12.에서야 △△리지역에서 청구외 (주)○○건설이 하수종말처리시설 공사를 하고 있다는 사실을 알게 되었으나, 공사현장에 조감도, 공사개요 등 안내표지가 전혀 없어 청구인들은 위 (주)○○건설이 불법으로 시공을 하는 것으로 생각하였고, ○○시에 관련자료의 공개를 청구하여 2000. 7. 3.에야 하수종말처리시설설치변경인가처분이 있었다는 사실을 알게되었다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 본안전 항변 행정심판법 제9조제1항의 규정에 의하면, 취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 “법률상 이익”이 있는 자가 제기할 수 있다고 되어 있고, 여기에서 말하는 “법률상 이익”이라고 하는 것은 당해 처분의 근거법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 말하는 것인 바, 하수종말처리시설설치변경인가를 요청한 것은 경상남도 ○○시이고, 이를 승인한 것은 피청구인이므로 하수종말처리시설 인근 주민들인 청구인들은 이 건 처분의 직접적인 이해당사자라고 할 수 없고, 만약 하수종말처리시설의 설치 후 피해 발생이 예상되면, ○○시에서 이에 대한 대책을 강구하면 되고, 분쟁이 발생할 경우 환경분쟁조정법에 의한 분쟁의 조정을 신청할 수 있을 뿐이므로 청구인들은 이 건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자라고 볼 수 없다. 나. 본안에 대한 답변 (1) ○○군(현재 “○○시”)시에서 하수종말처리장을 설치하기 위하여 1993년 ○○지구, ○○매립지지역, □□리지역, △△리지역 등 4개소를 비교ㆍ검토할 당시에는 ○○지구가 공사추진이 용이할 것으로 판단되었으나, 1995년에 ○○군 및 ○○시가 ○○시로 통합됨에 따라 ○○지구 일대에 공동주택 건립이 허가되면서 주거지역이 형성되어 장기적인 관점에서 보면 ○○지구는 ○○읍 및 △△면이 발전하여 뻗어나갈 수 있는 유일한 지역이며, ○○지구의 방류구는 고현만 안쪽인 ○○읍 ○○리 △△천에 위치하여 하수처리장 방류수의 해양확산이 불리하나, 변경예정지인 △△리지역의 방류구는 해수의 흐름이 빠른 △△리에 위치하여 ○○의 수질오염을 예방하는데 상대적으로 더 유리하고, 지하수위가 지표면으로부터 0.4 - 0.7m아래에 위치한 암석층으로 지질상태가 양호하므로 기초공사 없이 직접 구조물을 설치할 수 있어 총공사비를 약51억원 정도 절감할 수 있다. (2) ○○시에서 1997. 12. 31. 하수종말처리시설 설치공사를 착공하였으나 변경인가신청시점까지는 하수차집관로 설치 공사만 시행하고 종말처리시설 공사는 시작하지 않은 상태였으므로 종말처리시설의 위치를 변경하더라도 아무런 경제적 손실이 발생하지 않을 것으로 판단된다. (3) 환경영향평가법시행령 제2조 〔별표 1〕에 의하면, 하수종말처리시설의 경우 환경영향평가 대상사업의 범위는 처리능력이 1일 10만㎥ 이상인 것으로 규정되어 있으므로, 처리능력이 1일 3만㎥인 이 건 사업은 환경영향평가의 대상이 아니고, 다만 △△리지역의 부지면적이 29,030㎡로 “행정계획및사업의환경성검토에관한규정(국무총리훈령 제299호)” 제5조제2호의 규정에 의하여 환경성 검토대상사업에 해당됨에 따라 사전에 환경성 검토를 실시하고 환경성 검토에서 나온 결과에 따라 주변지역에 대한 영향을 최소화할 수 있도록 사업계획에 반영하였다. (4) △△리지역의 부지면적 29,030㎡중 농지편입면적은 5,863㎡로서 농업진흥지역 밖에 소재하고 있는 바, ○○시장은 사전에 ○○시 농지관리부서와 협의하여 국토이용관리법 제20조의 규정에 의한 공공시설입지 승인을 득하였고, 이 건은 단순히 처리장의 위치변경에 관한 것이므로 건설심의위원회의 심의대상에 해당하지 아니하며, 1999. 9. 17. 사업계획변경 등에 관한 내용을 ○○시 공보에 게재하고 게시판에 14일간 공고하는 등 처리장 위치변경계획을 주민에게 홍보하였으므로 이 건 처분이 절차위반이라는 청구인의 주장은 이유없다. (5) 하수종말시설은 ○○읍과 △△면 주민들이 일상생활을 영위하는 과정에서 발생시키는 오수를 처리하는 시설로서, 고현만을 청정하게 유지하여 △△면과 ○○읍 주민들의 안녕을 도모하고, 쾌적한 생활환경을 보호하기 위하여서 반드시 필요한 시설인 바, 하수종말처리장과 △△리지역은 600m이상(직선거리) 떨어져 있고 또한 하수종말처리장이 계곡에 위치하고 있어 동네에서는 보이지 않으므로 악취로 인한 피해는 발생하지 않을 것으로 사료된다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 및 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 하수도법 제1조, 제2조, 제5조의2, 제6조, 제13조의2 동법시행령 제6조 환경영향평가법 제4조 동법시행령 제2조, 별표 1 국토이용관리법 제15조, 제20조, 제30조의2 동법시행령 제58조 건설기술관리법 제5조 동법시행령 제19조 경상남도사무위임규칙 제1조, 제2조, 별표 1 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 하수종말처리시설 기본설계 보고서, 하수종말처리시설 실시설계 보고서 및 변경보고서, 하수종말처리시설 환경성검토보고서, 환경부고시(제2000-24호), ○○시공보(제112호), 정보공개결정서, 공청회참석결과보고서, 의안처리결과통보서, 간담회개최결과보고서, 진정서 등 각 사본의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 1993년 3월 경상남도 ○○군(현재 “○○시”)에서 작성한 ○○하수처리장 기본설계보고서에 의하면, 경제성 및 부지확보, 사업의 추진측면에서 가장 유리한 위치를 선정하기 위하여 4개안을 선정 비교 검토하여 경제적ㆍ기술적으로 가장 유리한 제1안을 선택하였다고 기재되어 있는 바, 그중 제1안(○○지구)과 제4안(△△리지구)에 대한 검토내용은 다음과 같다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> (나) ○○시장은 ○○시 ○○읍 ○○리 1043-32번지 일대 ○○지구에 15,000톤/일 규모의 하수종말처리장을 설치하는 것을 계획하고 1997. 7. 29. 피청구인으로부터 하수종말처리시설 설치인가를 받은 후 1997년 12월 (주)○○종합건설과 공사계약을 체결하였다. (다) ○○시는 ○○의 수질개선을 위하여 추진중인 ○○하수종말처리시설 건설사업 위치에 대한 변경을 계획하고 이에 대한 토론의 장을 마련하고자 ○○시 환경연합, 경실련, 초록빛깔사람들의 주관하에 1999. 3. 25. 14:00 공청회를 개최하였는 바, 시민단체대표 청구외 조○○, ○○아파트 대표 청구외 최○○, ○○아파트 대표 신○○, 시의회대표 청구외 김○○, ○○시 대표 청구외 이○○가 각각 토론자로 참석하였다. (라) ○○시장이 1999년 5월 ○○시 조정위원회에 ○○하수종말처리시설건설사업 계획변경에 관한 안을 제출하였고, ○○시의회 임시회는 1999. 9. 11. ○○하수종말처리시설변경안을 원안 그대로 가결하였다. (마) ○○시장은 1999. 9. 30. 이에 대하여 공공시설입지승인을 하였으며, ○○시장은 1999. 12. 20. 하수종말처리장 건설을 위한 공공시설 입지의 면적을 29,303㎡로 정정하기 위한 절차진행중인 바, 1999. 9. 30. 공공시설입지승인시 첨부된 의견서에 의하면, △△리지역의 토지현황은 다음과 같다. 4. 용도지역 ㅇ 농림지역 : 1,550㎡ ㅇ 계 : 21,806㎡ ㅇ 준농림지역 : 20,256㎡ 6. 관련 부분별 의견 나. 농지 보존 ㅇ 편입농지현황 (단위:㎡) 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 다. 산림 보존 (단위:㎡) 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 라. 구거 보존 (단위:㎡) 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> (바) 1999년 12월 ○○시에서 작성한 ○○하수종말처리시설 건설사업 실시설계 변경보고서에 의하면 하수종말처리장 위치 결정에 대하여 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> (사) 1999년 12월 작성된 △△리지역에 대한 환경성검토보고서에 의하면, “본 사업시행으로 인하여 환경에 미치는 영향을 검토하여 본 결과 긍정적인 영향과 부정적인 영향이 검토되었다. 긍정적인 영향으로는 ○○의 수질보전, 해양생태계 회복, 공중보건위생의 향상 및 도시생활환경 개선 등 긍정적인 방안이 모색되었으나, 부정적인 영향은 사업을 추진할 경우 한시적으로 사업지구 주변의 부유물질 증가, 대기질오염, 소음발생 및 운영시 슬러지 발생 등이 예상된다. 따라서, 본 사업을 추진함에 있어 이러한 부정적인 영향을 최소화하기 위해 성토지역에 수림대 조성 등 조경, 식재를 실시하고 공사시 sheet piles, 침사지 및 진입도로 전면해역에 Slit Protector, 방진망, 세륜세차시설을 설치하여 그 영향을 최소화 할 계획이다”라는 내용이 기재되어 있다. (아) 2000. 7. 21. ○○시장이 확인한 경상남도 ○○시 △△면 △△리 785번지 토지이용계획확인서에 의하면, 위 지역은 국토이용 용도지역상 “준농림지역”으로 되어 있고, 같은시 ○○면 ○○리 1043-32번지 토지이용계획확인서에 의하면, 위 지역은 국토이용 용도지역상 “준도시지역”으로 되어 있고, 개발계획등의수립여부는 “하수종말처리장”으로 되어 있다. (자) ○○시장이 ○○하수종말처리장의 위치를 경상남도 ○○시 △△면 △△리 785번지 일원 29,030㎡로 이전하는 “○○ 하수종말처리시설 설치변경인가신청서”를 1999. 12. 31. 피청구인에게 제출하자 피청구인은 2000. 2. 15. 이를 인가하는 이 건 처분을 하고, 2000. 2. 19. 환경부고시 제2000-24호로 하수도법시행령 제5조제1항 각호의 내용 및 동조제2항제7호의 내용을 포함한 인가내용을 고시하였다. (차) 피청구인의 ○○하수종말처리시설 설치사업의 변경인가 처분에 따라 ○○시장은 그 내용을 이해관계인 및 시민들에게 알리고자 2000. 2. 29. ○○시공보 제112호에 환경부 고시 제2000-24호 ○○ ○○하수종말처리시설 설치변경인가에 대한 고시내용을 게재하고, 그 외에 ○○시ㆍ○○읍ㆍ△△면 게시판 등에 ○○하수종말처리시설 설치변경인가 사실을 공고하였다. (2) 먼저, 청구인들의 이 건 청구에 대한 청구인적격여부에 대하여 살피건대, 피청구인은 이 건 처분의 당사자가 ○○시장과 피청구인이고, 청구인들이 이 건 처분으로 인하여 받는 이익은 간접적ㆍ사실적ㆍ경제적 이익에 불과하므로 청구인들이 이 건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다고 주장하나, 헌법상의 환경권은 환경정책기본법, 자연환경보전법 등의 법률에 의하여 구체화되어 있고, 이러한 환경권보장을 위하여 국가 등 공권력주체에 대하여 헌법 제35조제1항 및 환경정책기본법 제4조 등에서 환경보전을 위하여 노력하여야 할 책무를 아울러 부여하고 있으며, 하수도법 제5조의2에서 시장 또는 군수는 사람의 건강을 보호함에 필요한 공중위생 및 생활환경의 개선과 환경정책기본법에서 정한 수질환경기준을 유지하기 위하여 관할구역내의 하수의 유역별로 하수도의 정비에 관한 종합적인 기본계획을 수립하여야 한다고 규정하고 있는데, 청구인들은 이 건 관련 하수종말처리시설이 위치한 △△리지역에 거주하고 있는 자들로서, 이 건 시설이 설치될 경우 오염물질에 의하여 공중위생 및 생활환경이 악화되어 건강하고 쾌적한 환경을 향휴할 청구인들의 권리가 침해될 가능성을 배제할 수 없어, 청구인들이 누리는 환경권은 이 건 처분의 근거 법령인 하수도법 등에 의하여 보호되는 이익이라 할 것이므로 청구인들이 이 건 처분의 취소를 구할 법률상 이익을 가지지 않는다는 피청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 다음으로 이 건 처분의 위법성여부에 대하여 살피건대, 하수도법 제6조에 의하면, 지방자치단체가 하수도정비기본계획에 따라 하수종말처리시설을 설치하고자 하거나, 인가된 사항을 변경 또는 폐지하고자 할 때에는 환경부장관의 인가를 받아야 하고, 환경부장관이 인가를 한 때에는 그 내용을 고시하여야 한다고 규정되어 있고, 하수도법시행령 제6조에 의하면, 환경부장관은 하수종말처리시설의 설치를 인가한 때에는 법 제6조제2항의 규정에 의하여 제5조제1항 각호의 사항과 동조제2항제7호의 사항을 관보, 당해 지방자치단체의 공보 또는 일간신문에 고시하여야 한다고 규정되어 있는 바, ○○시장은 이 건 처분을 함에 있어 1997년 7월 ○○지구에 15,000톤/일 규모의 하수종말처리장을 설치하는 것을 계획하고 피청구인으로부터 설치인가를 받은 후, 그 위치를 변경하고자 1999. 12. 31. 피청구인에게 변경인가신청을 하여 2000. 2. 15. 변경인가를 득하였고, 피청구인은 이 건 변경인가처분을 2000. 2. 19.자 환경부고시 제2000-45호에 게시하였으며, ○○시장은 이를 ○○시공보 제112호에 게시하였으므로 이 건 처분은 관련법규정에 따라 행하여진 것으로 위법ㆍ부당하다 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 피청구인이 이 건 처분을 함에 있어 하수종말처리시설사업촉진에관한규정상의 후보지별 적정성 비교평가 및 환경영향평가법상의 환경영향평가도 실시하지 아니하였고, 건설심의위원회의 심의도 거치지 아니하였으며, 주민의 의견수렴 절차도 거치지 아니하였고, △△리지역이 준농림지역임에도 공공시설인 하수종말처리시설의 입지에 관하여 건설교통부장관의 승인을 받지 아니하였으므로 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 이 건 처분은 최초로 하수도종말처리시설을 설치할 당시 시행한 후보지별 적정성 비교평가에 기초하여 행하여진 것이고, 환경영향평가법 제4조 및 동법시행령 제2조 별표 1의 규정에 의하면, 하수도법의 규정에 의한 하수종말처리시설의 경우 처리능력이 1일 10만세제곱미터이상인 경우 환경영향평가를 실시하도록 규정되어 있는데, 이 건 하수종말처리시설은 처리능력이 1일 3만세제곱미터(1차:1만5천세제곱미터)이어서 환경영향평가의 대상에 해당하지 아니하고, 건설기술관리법시행령 제19조제2항의 규정에 의하면, 지방건설기술심의위원회에서는 지방자치단체 또는 지방자치단체가 납입자본금의 2분의 1이상을 출자한 기업체가 시행하는 건설공사로서 총공사비가 100억원 이상인 건설공사와 이미 지방건설기술심의위원회가 심의한 건설공사의 설계를 변경하는 경우로서 기본적인 계획 또는 공법이 변경되는 공사의 설계의 타당성과 시설물의 안전 및 공사시행의 적정성에 관한 사항을 심의하도록 규정되어 있으므로 이미 지방건설기술심의위원회의 심의를 받은 하수종말처리장의 기본 계획 또는 공법을 그대로 유지하면서 설치장소만 이전하는 이 건의 경우에는 건설기술심의위원회의 심의대상에 해당한다고 할 수 없으며, 하수도법 제13조의2제1항제7호의 규정에 의하면, 하수종말처리시설의 설치 또는 변경인가를 받은 경우에는 농지법에서 정한 전용허가를 받은 것으로 본다고 규정되어 있고, 국토이용관리법 제20조와 제30조의2, 동법시행령 제58조제1항 및 경상남도사무위임규칙 제2조제1항의 규정에 의하면, 공공시설 및 공용건축물로서 부지면적 10만㎡미만의 시설인 경우 공공시설의 입지에 관한 협의 및 승인권한이 시장에게 위임되어 지역계획과의 소관으로 되어 있는데, 이 건 처분과 관련하여 △△리지역에 대한 공공시설의 입지에 관한 승인이 ○○시장으로부터 있었으므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.