진폐재해위로금 지급이행청구 등

1. 피청구인이 2012. 2. 10. 청구인에게 한 진폐장해등급 제11급에 해당하는 진폐재해위로금 지급결정을 취소한다. 2. 피청구인은 진폐심사회의를 거쳐 김석구의 진폐장해등급을 결정한 후 청구인에게 해당 등급에 따른 진폐재해위로금을 지급하라.

1. 사건개요 청구인은 배우자이던 김○○(이하 ‘고인’이라 한다)가 진폐증으로 사망했다는 이유로 2012. 2. 8. 피청구인에게 진폐재해위로금 지급을 신청하였고, 피청구인은 유족급여를 지급하기 위해 의뢰했던 2011. 12. 13.자 진폐심사회의에서 고인이 진폐병형 2/2로 심사된 사실이 있어 ‘진폐의 병형이 제2형인 사람’에 해당한다는 이유로 2012. 2. 9. 고인의 진폐장해등급을 제11급으로 결정하고 2012. 2. 10. 청구인에게 진폐장해등급 제11급에 해당하는 진폐재해위로금 3,451만 570원을 지급(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 고인은 1988. 12. 9. 진폐증과 합병증이 확인되어 요양대상으로 결정되었는바, 요양대상 결정 당시에는 ‘병형 제1형’, ‘활동성 폐결핵’으로 확인되었으나 1991. 5. 1.부터 악화되어 ‘병형 제2형’, ‘폐질 3급’으로 결정되어 20년 동안 요양하던 중 2011. 9. 18. 진폐증으로 사망하였고, 이에 청구인은 유족급여 및 장의비를 신청하여 수령한 후 진폐재해위로금의 지급을 신청하였으나 피청구인은 고인의 진폐병형만을 고려하여 고인의 진폐장해등급을 제11급으로 결정한 후 이 사건 처분을 하였다. 나. 진폐법은 합병증 등으로 심폐기능의 정도를 판정하기 곤란한 진폐근로자의 경우 진폐병형만을 고려하여 등급을 결정하도록 규정하고 있고, 이는 심폐기능 판정이 곤란하거나 심폐기능 판정이 없는 경우를 말하는 것인데, 고인은 사망 6개월 전인 2011년 3월에 시행한 폐기능검사에서 ‘FVC 74%, FEV1 53%, FEV1/FVC 46’으로 확인되어 심폐기능 중등도 이상의 장해로 판정된 바 있으므로 ‘병형 제2형’, ‘심폐기능 중등도 장해(F2)’에 해당하여 진폐장해등급 제3급에 해당한다. 다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 하고, 피청구인은 청구인에게 진폐장해등급 제3급에 해당하는 진폐재해위로금을 지급할 의무가 있다. 3. 피청구인 주장 고인은 진폐장해등급이 결정되지 않은 상태로 사망에 이르러 진폐장해등급이 결정되지 않은 상태에서 근로자가 진폐로 사망한 경우의 진폐재해위로금 지급을 위해 진폐심사위원회에 소견을 의뢰하였고, ‘진폐병형은 2/2이고, 진폐증에 의한 호흡기 감염(폐렴, 늑막염)이 합병되어 사망함, 진폐증과 사망원인이 유관함’이라는 소견에 따라 유족급여 및 장의비를 지급하였으며, 또한 심폐기능의 정도를 판정하기 곤란한 경우의 진폐장해등급 기준에 따라 진폐병형에 의해 진폐장해등급 제11급으로 결정하여 이 사건 처분을 하였으므로 이는 적법ㆍ타당하고 피청구인은 청구인에게 진폐장해등급 제3급에 해당하는 진폐재해위로금을 지급할 의무가 없다. 4. 관계법령 등 진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률 제24조, 제32조, 부칙 제2조 진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률 시행령 제16조제2항제6호 산업재해보상보험법 제91조의4, 제91조의6, 제91조의8, 부칙 제4조제1항 산업재해보상보험법 시행령 제53조, 제83조의2 요양업무처리규정(근로복지공단규정 제718호) 제35조제2항 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 보험급여원부, 유족급여ㆍ장의비 청구서, 진폐심사의뢰서, 유족 50% 일시금 사정서, 산업재해보상보험 장해등급 결정통지서, 진폐재해위로금 지급신청서, 지급결정통지서 등의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 고인의 배우자이고, 고인은 함태탄광에 재직하던 근로자로 1987. 6. 13. 진폐증이 발병하여 1989년 요양판정을 받았으며, 1991. 5. 1. 폐질등급 3급으로 적용받았고, 2011. 9. 18. 사망하였다. 나. 근로복지공단 ○○산재병원이 2012. 2. 16. 발급한 소견서 및 의무기록사본에 따르면 고인의 병명은 ‘진폐증, 중증폐렴, 만성 폐쇄성 폐질환’이고, ‘진폐병형 2형’이며, 심폐기능검사를 여러 번 받은 사실이 있고, 2011. 3. 17. 실시한 폐기능검사 결과는 ‘FVC 74%, FEV1 53%, FEV1/FVC 46’이다. 다. 청구인은 2011. 10. 5. 「산업재해보상보험법」(이하 ‘산재법’이라 한다)에 따른 유족급여 및 장의비 지급을 신청하였고, 피청구인은 진폐심사회의에 고인에 대한 심사를 의뢰하였으며, 2011. 12. 13. 진폐심사회의에서 ‘병형은 2/2이고, 진폐증에 의한 호흡기 감염(폐렴, 늑막염)이 합병되어 사망함, 진폐증과 사망원인이 유관함’의 소견으로 심의되자 2011. 12. 21. 청구인에게 유족급여(유족 50% 일시금 : 고인의 평균임금 × 650일) 및 장의비를 지급하였다. 라. 청구인은 2012. 2. 8. 피청구인에게 진폐재해위로금 지급을 신청하였고, 피청구인은 2012. 2. 9. 청구인에게 고인은 진폐병형이 제2형인 사람에 해당하여 산업재해보상보험(이하 ‘산재보험’이라 한다) 장해등급 제11급으로 결정되었다고 통지하였으며, 2012. 2. 10. 청구인에게 진폐장해등급 제11급에 해당하는 진폐재해위로금을 산정하여 이 사건 처분을 하였다. 마. 국민권익위원회 소속 직원이 2012. 12. 13. 피청구인을 방문하여 조사한 내용 및 피청구인 내부자료인 ‘진폐 관련 개정법률의 이해(보상분야)’에 기재된 내용에 따르면, 진폐장해등급이 결정되지 아니한 근로자가 진폐로 사망한 경우 진폐장해등급을 판정하기 위하여 진폐심사회의를 거치는 경우는 없고, 생존하고 있는 진폐근로자의 경우 진폐심사회의 없이 곧바로 진폐병형만으로 등급을 결정하는 경우는 없으며, 등급없이 사망한 진폐근로자에게 진폐유족연금을 지급할 때에는 진폐병형으로 진폐장해등급을 결정한다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 등의 내용 1) 「진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률」(이하 ‘진폐법’이라 한다) 제24조, 제32조, 같은 법 시행령 제16조제2항제6호에 따르면 고용노동부장관의 위탁을 받아 근로복지공단(이하 ‘공단’이라 한다)은 산재법 제91조의8의 진폐판정에 따른 진폐장해등급이 결정된 근로자에게 진폐재해위로금을 지급하는데, 다만 진폐장해등급이 결정되지 아니한 근로자가 진폐로 사망한 경우에는 산재법 제91조의4제3항에 따라 진폐유족연금을 산정할 때 결정되는 진폐장해등급을 기준으로 그 유족에게 지급하고,같은 법 부칙 제2조에 따르면 제24조의 개정규정은 이 법 시행 후에 최초로 진폐재해위로금 지급사유가 발생한 사람부터 적용한다. 2) 산재법 제91조의6에 따르면 공단은 근로자가 업무상 질병인 진폐로 요양급여 등을 청구하면 건강진단기관에 진폐판정에 필요한 진단을 의뢰하여야 하고 건강진단기관은 그 진단결과를 공단에 제출하여야 하며, 근로자가 건강진단을 받은 후에 건강진단기관이 진단결과 등을 제출한 경우 이를 요양급여 등을 청구하고 진단결과를 제출한 것으로 본다고 되어 있고, 같은 법 제91조의8항에 따르면 공단은 제91조의6에 따른 진단결과를 받으면 진폐심사회의의 심사를 거쳐 해당 근로자의 진폐병형, 합병증의 유무 및 종류, 심폐기능의 정도 등을 판정(이하 ‘진폐판정’이라 한다)하여야 하며(제1항), 제1항의 진폐판정 결과에 따라 요양급여의 지급 여부, 진폐장해등급과 그에 따른 진폐보상연금의 지급 여부 등을 결정하여야 하고(제2항), 공단은 합병증 등으로 심폐기능의 정도를 판정하기 곤란한 진폐근로자에 대하여는 진폐장해등급 기준에도 불구하고 진폐병형을 고려하여 진폐장해등급을 결정한다(제3항). 3) 산재법 제91조의4에 따르면 진폐유족연금은 진폐근로자가 진폐로 사망한 경우에 유족에게 지급하고(제1항), 진폐유족연금은 사망 당시 진폐근로자에게 지급하고 있거나 지급하기로 결정된 진폐보상연금과 같은 금액으로 하며(제2항), 제91조의6에 따른 진폐에 대한 진단을 받지 아니한 근로자가 업무상 질병인 진폐로 사망한 경우에 그 근로자에 대한 진폐유족연금은 기초연금과 제91조의8제3항에 따라 결정되는 진폐장해등급별로 산정한 진폐장해연금을 합산한 금액으로 한다(제3항). 4) 산재법 시행령 제53조, 제83조의2 별표 11의2에 따르면, 흉부 단순방사선영상을 판독하여 진폐병형을 5단계〔의증(0/1), 제1형(1/0, 1/1, 1/2)부터 제4형까지)〕로 결정하고, 폐기능 검사로 심폐기능의 장해정도를 4단계(고도장해, 중등도 장해, 경도 장해, 경미한 장해)로 판정하며, 진폐장해등급은 진폐병형과 심폐기능의 장해 정도를 함께 고려하여 7개 등급으로 분류하는데, 진폐병형이 제1형 이상이면서 동시에 심폐기능에 중등도의 장해가 남은 사람은 제3급에 해당한다. 한편 시행령 별표 11의 3에 따르면 심폐기능정도의 판정이 곤란한 진폐근로자의 진폐장해등급은 진폐병형만을 기준으로 4개 등급으로 진폐장해등급을 분류하는데, 진폐의 병형이 제2형인 사람은 제11급에 해당한다. 5) 2010. 5. 20. 법률 제10305호로 일부개정되어 2010. 11. 21. 시행된 산재법 부칙 제4조제1항에 따르면 이 법 시행 당시 진폐로 인하여 요양 또는 재요양을 받고 있는 사람이 이 법 시행 후에도 계속 요양 또는 재요양을 하다가 진폐로 사망한 경우에 그 사람에 대한 유족보상연금 또는 유족보상일시금의 지급에 관하여는 제36조제1항ㆍ제2항 및 제91조의4의 개정규정에도 불구하고 제62조부터 제65조까지의 규정에 따른다고 되어 있고, 산재법 제62조제1항과 제2항 및 별표 3에 따르면 근로자가 업무상의 사유로 사망한 경우에 유족에게 평균임금을 기초로 산정한 유족급여를 지급하도록 되어 있다. 6) 요양업무처리규정(근로복지공단규정 제718호) 제35조제2항에 따르면 ‘심폐기능장해정도를 판정하기 곤란한 경우’라 함은 ① 심폐기능검사가 곤란하다는 의학적 소견이 있는 경우, ② 치매, 기관지천식, 뇌ㆍ심혈관계 질환 등 기존질환으로 심폐기능검사가 곤란하다는 의학적 소견이 있는 경우, ③ 기타 진폐심사회의에서 심폐기능검사 결과로 진폐장해등급 판정이 곤란하다는 의학적 소견이 있는 경우를 말한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 진폐유족연금이 지급되는 경우 진폐법 제24조제3항에 따르면 진폐재해위로금은 진폐장해등급에 따라 지급하는데 진폐장해등급이 결정되지 아니한 근로자가 진폐로 사망한 경우에는 산재법 제91조의4제3항에 따라 진폐유족연금을 산정할 때 결정되는 진폐장해등급을 기준으로 그 유족에게 지급하도록 되어 있기 때문에 진폐재해위로금의 문제는 진폐유족연금을 산정할 때 진폐장해등급을 어떻게 결정하는지의 문제와 직결된다. 진폐법 제24조제3항이 원용하고 있는 산재법 제91조의4제3항에 따르면 제91조의6에 따른 진폐에 대한 진단을 받지 아니한 근로자가 업무상 질병인 진폐로 사망한 경우에 그 근로자에 대한 진폐유족연금은 제91조의8제3항에 따라 결정되는 진폐장해등급별로 산정한 진폐장해연금에 기초하여 산정하도록 되어 있으며, 제91조의8제3항에 따르면 합병증 등으로 심폐기능의 정도를 판정하기 곤란한 진폐근로자에 대하여는 진폐장해등급 기준에도 불구하고 진폐병형을 고려하여 진폐장해등급을 결정한다고 되어 있고, 위 인정사실에 따르면 피청구인은 위 규정들을 종합하여 진폐장해등급이 결정되지 아니한 근로자가 진폐로 사망한 경우 ‘심폐기능의 정도를 판정하기 곤란한 진폐근로자’의 경우에 준하여 진폐병형만으로 진폐장해등급을 결정한 후 진폐유족연금을 지급하고 있다. 그러나 진폐법 제24조제3항 단서에서 규정한 ‘진폐장해등급이 결정되지 아니한 근로자’가 언제나 산재법 제91조의4제3항의 ‘제91조의6에 따른 진폐에 대한 진단을 받지 아니한 근로자’에 해당하는 것은 아니다. 즉 ‘제91조의6에 따른 진폐에 대한 진단’을 받은 경우라 함은 제91조의6 규정에 비추어 볼 때 건강진단기관에서 진폐판정에 필요한 진단을 받은 경우를 말하는 것으로 볼 수 있는데, 진폐장해등급이 결정되지 아니한 상태에서 사망하기는 하였으나 생전에 건강진단기관에서 진폐판정에 필요한 진단을 받은 근로자도 있다. 또한 ‘진폐장해등급이 결정되지 아니한 근로자’가 언제나 산재법 제91조의8제3항의 ‘심폐기능장해정도를 판정하기 곤란한 경우’에 해당하는 것도 아니다. 즉 진폐법 제24조제3항 단서가 산재법 제91조의4제3항을 원용하고 있고, 산재법 제91조의4제3항이 다시 제91조의8제3항을 원용하고 있어 이를 형식적으로 놓고 보면 일응 등급 없이 사망한 진폐근로자의 경우 진폐병형만으로 등급을 결정하는 것에 아무런 하자가 없는 것으로 보일 수 있으나, 진폐장해등급의 결정방법에 관하여 산재법은 진폐병형과 심폐기능의 정도를 함께 고려하여 진폐심사회의의 진폐판정을 거쳐 결정하도록 하고 있고, 생존하고 있는 진폐근로자의 경우 일응 진폐병형에 관한 자료만 있다고 하여 진폐심사회의의 의학적 소견 없이 피청구인이 곧바로 진폐병형만으로 진폐장해등급을 결정하지는 않으며, 피청구인의 내부규정인 요양업무처리지침 제35조제2항은 ‘심폐기능장해정도를 판정하기 곤란한 경우’라 함은 ‘심폐기능검사가 곤란하다는 의학적 소견이 있거나 심폐기능검사결과로 진폐장해등급 판정이 곤란하다는 의학적 소견이 있는 경우’를 말한다고 규정하고 있고, 심폐기능의 정도를 고려하지 않고 진폐병형만으로 진폐장해등급을 결정하면 등급이 낮게 나올 수밖에 없는 점을 모두 고려하면, 진폐법 제24조제3항 단서에 의해 원용되는 산재법 규정을 형식적ㆍ기계적으로 적용하여 폐기능 검사결과가 있음에도 불구하고 또는 폐기능 검사결과가 있는지 여부를 묻지 아니하고 진폐장해등급이 결정되지 아니한 상태에서 사망한 근로자 모두를 ‘심폐기능장해정도를 판정하기 곤란한 경우’로 간주하여 진폐병형만으로 진폐장해등급을 결정하는 것은 진폐근로자와 그 유족의 권익을 특별히 보장하고자 한 산재법과 진폐법의 입법취지에 반한다. 따라서 진폐근로자가 등급 없이 사망한 경우에도 생존하고 있는 근로자와 같이 반드시 진폐심사회의에서 진폐병형과 심폐기능의 정도 등을 판정하여 진폐장해등급을 결정하여야 하고, 진폐심사회의에서 기존의 심폐기능검사결과로는 진폐장해등급 판정이 곤란하다는 의학적 소견이 제시되는 경우에만 진폐병형으로 진폐장해등급을 결정하여 그에 따른 진폐유족연금과 진폐재해위로금을 지급해야 한다고 봄이 상당하다. 2) 유족급여가 지급되는 경우 기존에는 진폐근로자의 평균임금에 기초하여 산재법상 유족급여와 진폐법상 유족위로금을 지급하는 것으로 되어 있었는데 2010. 5. 20.자로 평균임금과 진폐장해등급에 기초하여 진폐유족연금과 진폐재해위로금을 지급하는 것으로 위 각 법이 동시에 개정되었다. 그러나 산재법 부칙은 ‘이 법 시행 당시 진폐로 인하여 요양 또는 재요양을 받고 있는 사람이 이 법 시행 후에도 계속 요양 또는 재요양을 하다가 진폐로 사망한 경우에 그 사람에 대한 유족급여의 지급에 관하여는 제91조의4 개정규정에도 불구하고 제62조부터 제65조까지의 규정에 따르도록’ 경과조치를 두고 있어 진폐근로자의 유족이 진폐유족연금이 아니라 기존과 동일하게 유족급여를 받는 경우가 있는데 진폐장해등급에 따라 위로금을 지급하도록 하는 진폐법 규정은 곧바로 시행되었고, 진폐재해위로금은 진폐법 제24조제3항 단서에 따라 진폐장해등급이 결정되지 아니한 근로자가 진폐로 사망한 경우에도 지급하도록 되어 있으며, 같은 법 부칙 제2조에 따르면 ‘제24조의 개정규정은 이 법 시행 후에 최초로 진폐재해위로금 지급사유가 발생한 사람부터 적용한다’고 되어 있어 위 진폐법 시행 후 근로자가 진폐로 사망하였으면 그 유족이 진폐유족연금이 아닌 유족급여을 받는 경우라도 진폐재해위로금 지급대상인 것은 분명하다. 다만 진폐법은 ‘진폐재해위로금은 진폐유족연금을 산정할 때 결정되는 진폐장해등급을 기준으로 지급한다’고 규정하고 있을 뿐 위 산재법 부칙에 따라 유족급여를 받는 유족에게 진폐재해위로금을 지급할 경우를 미처 예상하지 못하여 그 지급기준에 대한 규정이 없는바, 진폐재해위로금을 등급에 따라 지급해야 하는 이상 유족급여를 지급하는 경우에도 진폐유족연금에 관한 위 논의를 유추적용하여 진폐유족연금을 산정할 때 진폐장해등급을 결정하는 방식과 동일한 방식으로 진폐장해등급을 결정한 후 진폐재해위로금을 지급하여야 한다고 해석함이 상당하고, 따라서 이 경우에도 반드시 진폐심사회의에서 진폐병형과 심폐기능의 정도 등을 판정하여 진폐장해등급을 결정하여야 하고, 진폐심사회의에서 기존의 심폐기능검사결과로 진폐장해등급 판정이 곤란하다는 의학적 소견이 제시되는 경우에만 진폐병형으로 진폐장해등급을 결정하여 그에 따른 진폐재해위로금을 지급해야 한다고 봄이 상당하다. 3) 이 사건의 경우 고인은 1989년 요양판정을 받고 요양을 받던 사람으로 2010. 11. 21. 위 산재법이 시행된 후에도 계속 요양을 받다가 2011. 9. 18. 사망한 진폐근로자로서 위 산재법 부칙이 정한 경우에 해당하여 그 유족인 청구인에게 진폐유족연금이 아닌 유족급여가 지급되었고 고인에 대한 진폐장해등급은 판정된 사실이 없다. 이 경우 청구인에게 진폐재해위로금을 지급하기 위해서는 진폐유족연금을 지급할 때와 동일하게 진폐심사회의를 거쳐 진폐판정한 후 고인의 진폐장해등급을 결정하여야 할 것인데, 피청구인이 거론하고 있는 진폐심사회의는 청구인에게 유족급여를 지급하기 위하여 의뢰한 진폐심사회의이므로 유족급여 지급요건의 심사 즉 고인이 업무상 재해인 진폐로 사망하였는지 여부를 심사하기 위한 목적이었던 것으로 보이고, 달리 고인에 대한 진폐판정을 하여 진폐장해등급을 결정하기 위한 목적이었다고 볼 만한 자료가 없으며, 고인이 수차례 폐기능검사를 한 사실이 있음에도 불구하고 심사소견에 심폐기능의 정도에 대한 언급이 전혀 없는 것을 고려하더라도 위 진폐심사회의에서 진폐판정을 한 것이라고는 볼 수 없으므로 피청구인이 거친 위 진폐심사회의가 진폐유족연금을 산정할 때 거치는 것과 동일한 수준의 진폐심사회의였다고 볼 수 없으며, 피청구인 스스로도 ‘심폐기능의 정도를 판정하기 곤란한 경우’의 진폐장해등급 기준에 따라 진폐병형만으로 고인의 진폐장해등급을 결정하였다고 하고 있다. 결국 피청구인의 이 사건 처분은 고인의 진폐장해등급을 결정함에 있어 관련절차를 준수하지 아니하고 진폐병형만으로 등급을 결정한 후 행한 것이어서 부당하고, 피청구인은 진폐판정을 위한 진폐심사회의를 거쳐 고인의 진폐장해등급을 결정한 후 청구인에게 그에 상당하는 진폐재해위로금을 지급하여야 할 의무가 있다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.