【주문】
이 사건 심판청구를 각하한다.
【이유】
1. 사건개요
청구인은 노인요양시설을 설치ㆍ운영하던 중 2012. 7. 18. 피청구인에게 타인 소유 토지와 건물에 대한 사용권을 가지고 노인요양시설 설치가 가능한지 여부를 질의하였고, 피청구인은 2012. 10. 22. 대구광역시장에게 노인요양시설을 설치하려면 소유권을 반드시 확보해야 한다고 회신하였으며, 이에 따라 대구광역시 ○구청장은 2012. 10. 24. 위 내용을 청구인에게 회신하면서 청구인이 운영 중인 시설의 소유권을 2012. 12. 31.까지 확보하지 못할 경우 「노인복지법」 제35조에 따른 행정처분 대상임을 통지하였고, 청구인은 피청구인을 상대로 이 사건 행정심판을 청구하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인은 2008. 7. 16. 타인 소유의 토지와 건물에 대한 사용권을 가지고 노인요양시설을 설치하여 운영하고 있던 중 2011년 동절기 안전점검을 위해 방문한 대구광역시 ○구청 소속 공무원으로부터 사용권과 관련한 확인이 필요하다는 이야기를 듣고 2012. 7. 18. 인터넷 신문고를 통해 피청구인에게 사용권을 가지고 노인요양시설 설치가 가능한지 질의하였고, 피청구인은 2012. 7. 19. 구「노인복지법 시행규칙」에 의해서는 가능했으나 2010. 2. 24. 개정되어 2010. 3. 1. 시행된 「노인복지법 시행규칙」에 따르면 소유권에 의해서만 설치가 가능하게 되었으므로 이전에 사용권에 의해 설치된 시설은 2010. 3. 1. 이후 모두 소유권으로 변경하여야 한다고 회신하였다.
나. 청구인은 이를 수긍할 수 없어 2차, 3차 질의를 하였고, 피청구인은 최종적으로 사용권에 의해서는 설치할 수 없다고 답변하였으며, 대구광역시 ○구청장은 이를 토대로 2012. 12. 31.까지 소유권을 확보하지 않을 경우 행정처분 대상임을 알려왔다. 피청구인의 답변은 헌법에서 보장하고 있는 재산권을 박탈하는 것이고 공공복리에 적합하지 않으며 유추해석의 범위를 확대한 답변이므로 부당하여 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
청구인은 법령조항의 해석에 대하여 행정심판을 청구하였으나, 행정심판은 ‘처분’을 대상으로 하여 청구하도록 되어 있으므로 이 사건 심판청구는 대상적격이 없고, 또한 행정심판은 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있는데, 청구인은 피청구인의 답변으로 사실상의 이해관계가 침해될 수 있을 뿐 법률상의 이익이 침해되었다고 볼 수 없어 청구인 적격이 없으며, 청구인은 대구광역시 ○구청장이 장래 행정처분을 실행할 경우 대구광역시 ○구청장을 상대로 행정심판을 청구하여야 할 것이므로 피청구인에 대한 이 사건 심판청구는 피청구인 적격이 없는 자를 상대방으로 한 것이어서 부적법하고, 그렇지 않다 하더라도 피청구인의 답변은 적정한 유권해석에 해당하므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다.
4. 관계법령
행정심판법 제2조제1호, 제3조제1항, 제17조제1항
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서 및 답변서, 국민신문고 나의민원, 노인의료복지시설 설치기준 관련 질의에 대한 회신 안내, 당사자 사이에 다툼이 없는 사실 등을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 타인 소유의 토지와 건물에 대한 사용권을 가지고 노인요양시설을 설치ㆍ운영하던 사람으로 2012. 7. 18. 인터넷 신문고를 통해 피청구인에게 사용권을 가지고 노인요양시설 설치가 가능한지 질의하였다.
나. 청구인은 2012. 7. 20.과 같은 해 9. 24. 동일한 내용의 질의를 하였고, 대구광역시장도 피청구인에게 같은 질의를 하자, 피청구인은 2012. 9. 26. 청구인에게 청구인의 질의에 대해서는 전문적인 법률 검토가 필요하므로 법률 검토가 끝나는 대로 회신하겠다고 답변하였다.
다. 피청구인은 2012. 10. 22. 대구광역시장에게 노인요양시설은 소유권을 반드시 확보해야 한다고 회신하였으며, 이에 따라 대구광역시 ○구청장은 2012. 10. 24. 같은 내용을 청구인에게 회신하면서 청구인이 운영 중인 시설의 소유권을 2012. 12. 31.까지 확보하지 못할 경우 「노인복지법」 제35조 등에 따른 행정처분 대상임을 통지하였다.
6. 이 사건 심판청구의 적법 여부
가. 「행정심판법」 제17조제1항에 따르면 행정심판은 처분을 한 행정청(의무이행심판의 경우에는 청구인의 신청을 받은 행정청)을 피청구인으로 하여 청구하여야 한다고 되어 있고, 여기서 ‘처분을 한’ 행정청이란 행정처분 등을 외부적으로 그의 명의로 행한 행정청을 말하는 것인데(대법원 1995. 3. 14. 선고 94누9962 판결), 위 인정사실에 따르면 청구인에게 2012. 10. 24. 답변을 한 행정청은 대구광역시 ○구청장이므로 피청구인을 상대로 한 이 사건 심판청구는 피청구인 적격이 없는 자를 상대로 한 것이어서 부적법하다.
나. 설령 피청구인이 대구광역시 중구청장을 통하여 답변한 것이어서 피청구인인 적격은 갖춘 것으로 본다 하더라도 「행정심판법」 제2조제1호, 제3조제1항에 따르면 행정심판은 행정청의 ‘처분’에 대하여 청구할 수 있고 ‘처분’이라 함은 ‘행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 이에 준하는 행정작용’을 말한다고 되어 있으며, 여기서 말하는 행정처분은 행정청의 공법상의 행위로서 특정 사항에 대하여 국민의 구체적 권리의무에 직접적인 변동을 초래하는 행위를 말하는 것이므로(대법원 2008. 5. 15. 선고 2008두2583 판결 등 참조), 행정청의 통지행위가 법률에 의한 통지로서 일정한 효과가 부가되는 경우에는 행정처분으로서의 성질을 가지나 이 사건 법령의 해석 질의에 대한 답변과 같이 법적 효과가 발생하지 않는 통보는 그 자체가 국민에게 권리를 부여 또는 제한하거나 의무를 부담시키는 것이 아니어서 행정처분에 해당하지 아니하므로 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 것을 대상으로 한 것이어서 부적법하다.