【주문】
청구인의 청구를 기각한다.
【이유】
1. 사건개요
피청구인이 1997. 10. ○○장 배후부지 개발계획을 수립하고, 1997. 11. 28. 민자유치대상업체선정을 공고함에 따라 청구인, 참가인, 청구외 (주)○○ 및 (주)△△가 ○○장 배후부지 개발사업자(이하 “사업자”라 한다)신청을 하였고, 피청구인은 1997. 12. 12. △△공사 심사위원회의 심의를 거쳐 가장 높은 점수를 얻은 청구인을 사업자로 선정하였으나, 1998. 1. 22. 청구인의 대표이사인 정○○이 피청구인 소속의 주무과장이었던 김○○에 대한 뇌물약속혐의로 검찰에 구속ㆍ기소되었고, 검찰의 수사 및 해양수산부의 감사결과 피청구인이 사업자선정평가시 청구인에 대한 재무제표의 적용연도를 유리하게 적용하여 평가를 잘못하였다는 사실이 밝혀짐에 따라, 피청구인이 1999. 10. 2. 자체 실사위원회를 구성하여 사업자선정평가내용을 실사한 결과 참가인의 총점이 가장 높게 배점되어야 하는 것으로 조사되어 1999. 12. 4. 청구인에 대하여 ○○장배후부지개발사업자선정처분을 취소(이하 “이 건 처분”이라 한다)하고, 1999. 12. 11. 참가인을 사업자로 재선정하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 1994. 9. 27. 설립하여 토목건축공사업ㆍ전기공사업ㆍ주택건설사업ㆍ택지조성 및 분양업ㆍ포장공사업ㆍ골재해상운송 및 모래 도소매업 등과 그 부대사업을 하는 회사로서 1998. 11. 26. (주)△△종합건설에서 (주)○○종합건설로 명칭을 변경하여 현재에 이르고 있으며, 피청구인이 1997. 11. 28. ○○장 배후부지개발 민자유치대상업체를 선정하기 위하여 민자유치대상업체 선정공고를 함에 따라 청구인은 1997. 12. 5. 사업자선정신청을 하였고, 1997. 12. 12. 사업자로 선정되었다.
나. 청구인은 사업을 시행하기 위하여 준비하던 중 1998. 1. 14. 청구인회사의 대표이사인 정○○이 피청구인 소속의 주무과장이었던 김○○에게 이 건 사업과 관련하여 뇌물을 주기로 약속하였다는 혐의로 광주지방검찰청 ○○지청으로부터 기소되었다는 사실을 알게 되었는데, 광주지방법원 ○○지원에서는 1998. 7. 3. 위 정○○에 대하여 위 김○○에 대한 뇌물약속부분에 대하여 무죄를 선고하였으나, 광주고등법원에서는 1998. 10. 28. 위 정○○에 대하여 징역1년에 집행유예 2년을 선고하여 이에 위 정○○이 상고한 결과 대법원에서는 1999. 3. 12. 위 정○○이 무죄라는 취지로 사건을 파기환송하였고, 광주고등법원에서는 1999. 8. 26. 위 정○○에 대하여 무죄를 선고하였다.
다. 청구인은 사업자로 선정된 후 피청구인에게 △△공사시행허가신청서류를 제출하려고 하였으나, 피청구인으로부터 재판결과가 나올 때까지 사업시행을 보류하여 달라는 요청을 받고 판결확정시까지 사업시행을 보류하고 있었는데, 피청구인은 1999. 11. 4. 청구인에게 청구인을 사업자로 선정함에 있어서 청구인이 제출한 서류에 하자가 있어 정당한 평가가 이루어지지 아니한 사실이 확인되었으므로 1999. 11. 11.에 이 건 처분을 위한 청문을 실시한다는 통보를 하였다.
라. 피청구인은 청문에서 청구인이 제시한 자료중 전년도 1년간 납부한 국세 및 지방세 납부금액에 문제가 있어 배점이 잘못되었다고 하였는데, 사업자선정 심사기준(안)에 의하면 평가항목중 하나인 국민경제기여도를 평가함에 있어서 전년도 1년간 납부한 국세 및 지방세 납부금액이 1억원 이상인 경우 5점, 8천만원 이상인 경우 4점, 5천만원 이상인 경우 3점, 3천만원 이상인 경우 2점, 3천만원 미만인 경우 1점을 배점한다고 기재되어 있는 바, 청구인이 △△세무서장으로부터 발급받은 납세사실증명원에 의하면, 1996년도에 납부한 국세는 7,780만1,570원이고, △△시장으로부터 발급받은 지방세세목별과세증명서에 의하면 청구인이 1996년도에 납부한 지방세는 326만8,420원으로서, 피청구인은 청구인을 사업자로 선정할 당시 위 국세와 지방세의 합산금액인 8,106만9,990원을 납세실적으로 인정하여 청구인에게 4점을 배점하였으나, 1999. 11. 11. 실시한 청문에서 피청구인은 위 납세사실증명원상의 납부세액중 1997. 1. 25. 납부된 부가가치세 1,803만7,910원, 1997. 3. 31. 납부된 법인세 799만5,390원 및 지방세세목별과세증명서상의 납부세액중 1997. 3. 30. 납부된 주민세 131만2,380원은 전년도 1년간 납부한 국세 및 지방세에 포함되지 아니하므로 위 금액을 공제한 금액인 5,372만4,310원을 납세실적으로 하여 3점을 배점하는 것이 타당하다고 하였다. 그러나, 법인세법 제26조에서 납세의무 있는 내국법인은 각 사업연도의 결산을 확정한 날로부터 15일 이내에 대통령령이 정하는 바에 의하여당해 사업연도의 소득에 대한 법인세의 과세표준과 세액을 서면으로 정부에 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 동법 제31조에서는 법인세는 당해 신고기한내에 정부에 납부하여야 한다고 규정하고 있으므로, 1997. 3. 31. 납부한 법인세는 전년도 1년간 납부한 국세에 포함되어야 하고, 부가가치세의 경우도 부가가치세법 제19조제1항에서 사업자는 각 과세기간에 대한 과세표준과 납부세액 또는 환급세액을 그 과세기간 종료후 25일 내에 대통령령이 정하는 바에 의하여 사업장 관할세무서장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 동조 제2항에서는 사업자는 제1항의 규정에 의한 신고와 함께 그 과세기간에 대한 납부세액을 대통령령이 정하는 바에 의하여 사업장 관할세무서장에게 납부하여야 한다고 규정하고 있으므로, 1997. 1. 25. 납부한 부가가치세는 전년도 1년간 납부한 국세에 포함되어야 하며, 지방세의 경우에도 지방세법 제177조의2제1항에서 법인세할의 납세의무자는 제178조의 규정에 의하여 산출된 세액을 대통령령이 정하는 바에 따라 각 사업장 소재지 시ㆍ군별로 안분계산하여 당해 사업연도종료일부터 120일이내에 관할시장ㆍ군수에게 신고납부하여야 한다고 규정하고 있으므로, 1997. 3. 30. 납부한 지방세도 전년도 1년간 납부한 지방세에 포함되어야 한다.
마. 피청구인이 전년도 1년간 납부한 국세 및 지방세의 세액을 사업자선정 심사기준으로 삼은 이유는 사업자로 선정될 회사의 1996년도 사업실적을 보아 과연 이 사건 사업을 성실하게 시행할 수 있는 지를 판단하기 위함이라고 보아야 하고 그렇다면, 비록 1995년도에 사업실적이 양호하여 1995년도 귀속분 국세와 지방세를 많이 납부하였지만, 1996년도 사업실적이 저조하여 1996년도 귀속분의 세금의 납부실적이 저조한 사업자를 배제하기 위함이라고 해석하여야 하므로, 전년도 1년간 납부한 국세 및 지방세의 해석은 문면 그대로 보다는 1996년도 귀속분으로 납부한 국세와 지방세라고 해석하여야 할 것이다.
바. 한편, 청구인은 피청구인의 주장대로 귀속연도를 무시하고 1996년도에 청구인이 실제로 납부한 지방세액을 확인하기 위하여 지방세세목별과세증명서의 발급을 요청한 결과 1999. 11. 11. 당초 피청구인으로부터 지방세 납세실적으로 인정된 326만8,420원을 훨씬 상회하는 490만3,440원을 지방세로 납부하였다는 증명서를 발급받았는 바, 이렇게 금액에 차이가 나는 것은 청구외 △△시장이 확인한 바와 같이 △△시, □□군, □□시가 통합되는 과정에서 발생한 전산입력상의 착오에 기인하는 것임에도, 피청구인이 사업자 선정공고 당시 신청서류가 접수된 이후에는 보완ㆍ수정할 수 없도록 되어 있다는 이유로 청구인에게 제출서류를 보완할 충분한 기회를 주지 아니하고 곧바로 이 건 처분을 한 것은 재량권을 남용한 위법한 처분이다.
사. 행정행위가 성립요건과 효력발생요건을 갖추면 구속력과 존속력을 갖게 되며, 이 건 처분은 기속재량행위로서 피청구인은 선정공고된 요건에 적합한 자를 철저한 보안속에서 심사를 거쳐 선정한 것이므로 선정처분을 일방적으로 취소할 수는 없다고 할 것이고, 수익적 행정처분을 취소하는 경우에는 이미 부여된 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있는 때에 한하여 상대방이 받는 불이익과 비교교량하여 결정하여야 하고, 그 처분으로 인하여 공익상의 필요보다 상대방이 받게 되는 불이익이 막대한 경우에는 재량권의 한계를 일탈한 것으로서 위법임을 면치 못할 것이다.
아. 한편, 행정행위가 발령당시의 하자에도 불구하고 사후에 흠결이 보완되면 법생활의 안정과 불필요한 행정행위의 반복을 방지하기 위하여 행정행위의 치유가 인정되고 있으며, 판례도 일시적인 기준미달사유를 보완할 충분한 기회를 준다면 이를 보완할 수 있었을 터임에도 이러한 조치를 취하지 아니한 채, 곧바로 취소하는 것은 재량권을 남용한 위법한 처분이라고 보고 있다. 피청구인은 청구인에 대한 납세실적의 배점을 잘못하였다는 이유로 이 건 처분을 하였는 바, 청구인은 피청구인이 요구하는 서류를 행정기관으로부터 발급받아 제출하였으므로, 청구인이 사실을 은폐하거나 사위의 방법을 사용하지도 아니한 것이고, 청구인의 국세 및 지방세 납부실적은 1996년도 귀속분을 기준으로 평가한다면 사업자로 선정되기에 충분하나, 피청구인의 실적평가기준에 따른다면 이미 제출한 자료만으로는 소명이 부족하므로, 납세실적을 보완할 필요가 있고, 특히 행정기관의 실수로 잘못 발급된 서류인 경우 피청구인은 더욱 보완할 기회를 부여하여야 할 것임에도 이러한 조치를 취하지 아니하고 곧바로 이 건 처분을 한 것은 재량권을 남용한 위법한 처분이다.
자. 당초 청구인이 사업자로 선정되었을 때, 청구인의 종합점수는 90.8점으로 참가인이 획득한 점수인 89.7점보다 1.1점이 앞서 있었고, 피청구인이 주장하는 방식에 의하여 국민경제기여도를 배점하더라도 종합적으로 청구인의 점수는 89.8점이 되고, 참가인의 점수는 89.7점이 되어 여전히 청구인이 앞서 있는 점에 비추어 볼 때, 결과적으로 청구인을 사업자로 선정한 것이 위법한 행정행위라고 볼 수 없으므로, 청구인에 대하여 사업자선정처분을 취소한 이 건 처분은 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 피청구인은 기존 ○○장이 □□산업단지 확장개발구역 내에 포함됨에 따라 □□공단용 기자재 등 연안화물의 반입이 곤란해져 대체물양장 배후부지를 조기개발하여 화물반입 지원 및 항만운영을 원활히 하고자 1997. 10.경 ○○장 배후부지 개발계획을 수립한 후, 1997. 11. 28. 민자유치대상업체선정공고를 하였고, △△공사심사위원회를 거쳐 청구인을 사업자로 선정하였으나, 1998. 1. 22. 청구인회사의 대표이사인 정○○이 피청구인 소속의 주무과장이었던 김○○에 대한 뇌물약속혐의로 검찰에 의하여 구속ㆍ기소되었고, 1998. 3. 24. 검찰은 피청구인에게 재무제표 연도의 불법적용으로 평점이 잘못되었다는 수사기록을 통보하였으며, 검찰수사와는 별도로 해양수산부는 1998. 5. 25. 독자적으로 감사를 실시하여 검찰수사와 동일한 내용으로 재무제표의 불법적용사실을 확인하였다.
나. 참가인은 1999. 8. 14. 심사평가가 적법하게 이루어졌다면 자신이 사업자로 선정될 수 있었다는 탄원서를 해양수산부에 제출하였고, 피청구인은 사업자 선정건과 관련하여 계속적으로 발생되는 문제를 종식시키기 위하여 1999. 10. 2. 자체실사위원회를 구성하여 이미 제출된 서류를 중심으로 처음 세웠던 심사기준에 의하여 평가내용을 확인한 결과 당초의 평가와 달리 참가인이 92.7점, 청구인이 91.8점, (주)○○가 70.0점, (주)△△가 59.9점으로 확인됨에 따라 청구인에게 이 건 처분을 위한 청문을 거쳐 1999. 12. 4. 이 건 처분을 한 후 사업자를 재선정하기 위하여 다시 심사위원회를 구성하고 심의한 결과 위 실사위원회에서 확인된 것과 동일한 결과가 도출되어 참가인을 사업자로 재선정하였다.
다. 해양수산부고시인 △△공사시행허가등에관한업무처리요령에 의하면, 사업자 선정의 심사기준으로서 ①사업계획의 타당성 및 시설활용계획, ②자금조달능력, ③사업실적의 견실성, ④참여자격, ⑤국가 및 지역사회 기여도를 제시하고 있으며, 이에 관한 세부적인 기준으로 심사위원회는 국민경제기여도를 평가함에 있어서 전년도 1년간 납부한 국세 및 지방세의 납부실적에 따라 5점에서 1점까지 차등적용하기로 결정하였다. 청구인은 피청구인이 이와 같은 기준을 둔 것은 사업자로 선정될 회사의 1996년도 사업실적을 보아 이 건 사업을 성실하게 시행할 수 있는 지의 여부를 판단하기 위한 것이므로, ‘전년도’의 의미를 1996년도 귀속분이라고 주장하나, 사업의 성실한 시행여부는 자금조달능력과 사업실적의 견실성을 종합평가함으로써 더욱 잘 평가될 수 있는 것이므로 청구인의 주장은 이유없고, 각종 세목에 있어서 과세기간의 차이를 살펴보면, 부가가치세의 과세기간은 1. 1. ～ 6. 30.까지의 제1기와 7. 1. ～ 12. 31.까지의 제2기로 구분되며, 소득세는 1. 1. ～ 12. 31.까지의 1년으로 정하여져 있는 반면, 법인세의 과세기간은 납세의무자가 자율적으로 정할 수 있어 ‘전년도’를 귀속연도로 해석하는 것이 오히려 부당한 결과를 가져올 수 있다.
라. 또한 지방세법 제30조제1항제1호에 의하면 납세의무자가 과세표준과 세액을 지방자치단체에 신고납부하는 때에 그 세액이 확정되며, 지방재정법시행령 제2조에 의하면 납기말일이 속하는 연도 및 납세고지서를 발행한 날이 속하는 연도가 세입연도로 되어 있는 바, 청구인이 1997. 3. 31. 신고납부한 법인세할 주민세 131만2,380원은 1997년도 납세실적으로 간주되어야 함이 타당하고, 이와 관련하여 광주지방국세청장은 세무서장이 발급하는 납세사실증명원은 국세납부일을 기준으로 납부한 세액을 표시하는 증명이라고 하여 납세사실증명원이 세금의 귀속연도를 표시하고 이를 증명하는 자료가 되는 것이 아님을 밝히고 있다.
마. 피청구인이 청구인에 대하여 이 건 처분을 한 것은 첫째, 청구인이 제출한 국세 및 지방세 납세증명서에 1997년도 납부세액이 포함되어 있음에도 이를 배제하지 못한 점, 둘째, 광주지방검찰청 ○○지청의 수사와 해양수산부의 감사결과 사업자 선정심사에 있어 재무제표의 적용에 하자가 있었던 점, 셋째, 자체실사위원회의 실사결과 사업실적의 견실성을 평가하는 재무상태의 평가가 잘못된 것이 확인된 점 등 청구인을 사업자로 선정함에 있어 하자가 있는 것으로 판단되었기 때문으로, 청구인에게 이 건 처분을 함에 있어 일정한 책임이 있다고 보여지고, 신속한 사업의 진행이라는 공익적인 목적을 달성하기 위한 것이므로, 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다.
바. 청구인은 하자있는 행정행위의 치유가 인정되고 있으며, 청구인에게는 실제로 심사기준에 부합하는 정도의 납세실적이 있으므로, 기준미달사유를 보완할 충분한 기회를 준다면 이러한 하자는 치유될 수 있음에도 아무런 기회를 주지 아니하고 이 건 처분을 한 것은 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 피청구인이 당초 사업자 선정공고에서 신청서류가 접수된 이후에는 보완ㆍ수정할 수 없으며 반환하지 아니한다고 규정한 것은 심사결과에 기초한 새로운 법률적 이해관계와 사실관계를 새로운 자료의 제출이나 기존자료의 수정으로 해체시키게 되는 경우를 방지하여 법적 생활의 안정성을 확보하기 위한 것이므로, 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다.
사. 또한 청구인은 당초 청구인과 참가인간의 심사점수차이가 1.1점이므로, 전년도 1년간 납부한 국세 및 지방세에 대한 자신의 주장이 인정되지 아니하여 청구인의 점수가 1점 감점된다고 하더라도 참가인보다 0.1점을 앞서므로 결과적으로 청구인을 사업자로 선정한 것에는 아무런 문제가 없다고 주장하나, 피청구인이 이 건 처분을 한 것은 단지 전년도 1년간 납부한 국세 및 지방세의 해당여부를 바로잡는 것에 한정하였던 것이 아니라 상기한 여러 요소를 고려하고, 심사위원회의 적법한 심사결과를 기초로 하여 이루어진 것이므로 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다.
4. 참가인 주장(피청구인측)
참가인은 다음과 같이 주장한다.
가. 피청구인은 공정하게 사업자를 선정하기 위하여 비관리청항만공사시행허가등에관한업무처리요령의 규정에 따라 심사위원회를 구성하고 심사위원회로 하여금 사업자선정 심사기준을 마련하도록 하였는 바, 이러한 사업자선정 심사기준이 제대로 적용되었는 지의 여부는 사업자 선정처분의 적법ㆍ타당성을 판단하는 기초가 된다고 할 것이다.
나. 참가인이 사업자선정 신청당시 제출할 것을 요구받은 서류중 하나인 재무제표는 자금조달능력과 사업실적의 견실성을 평가하는 중요한 자료이므로 객관적이고 공정한 평가를 위해서는 그 적용의 일관성이 담보되어야 할 것인 바, 심사위원회는 청구인에 대하여는 관할 세무서장의 확인을 받지도 아니한 1997년도 제무재표를 기준으로 계산하였고, 참가인의 경우 유동비율, 부채비율, 수익성비율, 안정성비율, 활동성비율에 대하여는 1995년도의 재무제표를, 성장성비율, 자기자본비율에 대하여는 1996년도 재무제표를 적용하는 등 가장 배점이 불리한 연도만을 선택한 결과 4점을 부당하게 과소평가하였으므로, 객관성과 공정성이 확보되지 못한 평가를 기초로 하여 청구인을 사업자로 선정한 처분은 위법ㆍ부당하다.
다. 심사위원회는 위 업무처리요령에 규정되어 있는 심사기준중 하나인 국가 및 지역사회기여도를 평가하기 위하여 표창실적과 공익사업지원실적을 평가기준으로 하였으며, 심사기준(안)에 의하면 표창실적은 정부표창규정에 의한 표창수상을 의미하는 것으로 규정되어 있는데, 정부표창규정에 의하면 표창의 종류를 공적상ㆍ창안상ㆍ우등상ㆍ협조상으로 구분하고 있고 동규정 제4조제1항은 협조상에 있어서는 별지 3호서식에 의한 감사장을 수여한다고 규정하고 있으며, 동조제3항에 의하면 표창을 행할 때에는 패 및 부상을 함께 수여할 수 있다고 규정하고 있어 원칙적으로 감사장을 수여하되 감사장에 부가하여 감사패와 부상을 함께 수여할 수 있도록 규정하고 있고, 동규정 제11조 및 제13조에 의하면 표창대상자는 공적조서에 의하여 표창권자 소속하에 설치된 공적심의회의 심의를 거쳐 결정하도록 하고 있으며, 표창수여사실은 표창대장에 등재되어 관리하도록 규정하고 있다. 청구인은 사업자 선정신청 당시 △△소방서장의 감사패 사본 등 7건의 패만을 제출하였는데, 심사위원회에서는 해양수산부 법무담당관실의 질의회신에 따라 △△소방서장의 감사패를 장관미만의 표창실적으로 평가하여 2점을 부여한 결과 청구인을 사업자로 선정하였는 바, 참가인이 청구외 △△소방서장에게 청구인의 감사패 수여와 관련한 질의회신문에 따르면 △△소방서장은, 청구인에 대한 감사패 수여는 감사장없이 이루어 진 것으로 표창이 아니므로 공적심의를 하지 하니하였고, 표창대장에도 기록되지 아니하였음을 확인하고 있으며, 행정자치부장관은 기관장이 공적심의회의 심의절차 없이 감사장도 수여하지 아니하고 단순히 감사패만을 수여한 경우에는 정부표창규정에 의한 표창이라고 할 수 없다는 유권해석을 하고 있으므로, 청구인의 표창실적은 0점 처리되어야 하고, 그렇다면 청구인을 사업자로 선정한 것은 위법ㆍ부당하다.
라. 이 건 처분은 수익적 행정행위의 직권취소로서 이 건 처분을 함에 있어서 공익과 사익의 이익형량의 필요성이 요구되는 바, 사업을 신속하게 진행할 필요성이 있는 점, 청구인은 1998년도에 부정한 방법에 의한 면허취득을 이유로 건설업 면허가 취소된 적이 있으며, 최근 1년 이상 사업실적이 전혀 없어 사업수행능력에 의심이 드는 점, 청구인은 관할세무서의 확인이 없는 재무제표를 제출하는 등 불완전하거나 잘못된 자료를 제출한 점, 당초 심사위원회의 심사위원중 일부가 이 건과 별개의 건인 거문도항 물양장 개축공사와 관련하여 청구인으로부터 뇌물을 수수한 사실이 있는 점, 청구인의 경우 참가인과는 달리 공사시행허가나 실시계획승인신청이 전혀 진행된 상태가 아니므로 이 건 처분으로 인하여 청구인이 입게 되는 경제적 손실은 거의 없으므로 청구인의 신뢰는 보호할 만한 가치가 없다고 여겨지는 점, 참가인은 항만공사시행허가신청과 항만공사실시계획승인신청을 위하여 설계도, 지형도 등의 서류를 준비하기 위하여 상당한 시간과 자금을 투입한 점 등을 고려할 때, 공익과 제3자인 참가인의 이익이 청구인의 이익에 우월한다고 할 것이므로 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다.
5. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
항만법 제2조제6호나목(1), 제9조, 제71조
예산회계법시행령 제2조
지방재정법시행령 제2조
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 항만부지개발 민자유치대상업체 선정공고공문, 항만부지개발 민자유치업체 선정신청서류목록, 사업자선정 심사기준(안), 사업자선정 통보공문, 사업선정자 공고문, 사업자선정취소에 따른 청문실시통보공문, 납세사실증명원, 지방세 세목별 과세증명서, 지방세 세목별 과세증명서 확인요청, 지방세 세목별 과세증명서 확인결과 통보공문, 사업자 취소처분 통보공문, 사업자선정 취소공고문, △△공사 심사위원회 구성공문, 사업자선정 심사위원회의 심의의결서, 신청업체별 심사ㆍ평가종합표, 확인서, 진술조서, 수사결과통보공문, 항만운영관리실태부분감사결과 조치사항 통보 및 부분감사 처분요구서, 납세사실증명원에 대한 질의회신, 사업자선정서류 실사위원회 구성운영공문, 실사위원회 개최결과 보고공문, 신청업체별 실사평가표, ’96년 기준 재무제표분석표, 재무제표분석결과 대조표, 업체별 실사평가표, 사업자재선정에 따른 심사위원회 구성, 심의의결서 및 신청업체별 심사평가종합표, 사업자 재선정 보고 및 공고문, △△공사시행허가공문 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(가) 피청구인이 1997. 11. 28. 항만부지개발 민자유치대상업체 선정공고를 하자, 청구인, 참가인, 청구외 (주)△△ 및 (주)○○가 사업자선정신청을 하였고, 피청구인은 사업자선정을 위하여 1997. 12. 8. △△ㆍ□□상공회의소 사무국장, △△항만운송협회장, △△광양해양협회장, 피청구인 소속의 총무과장, 관리과장, 항만공사과장의 6명을 위원으로 하여 심사위원회를 구성하였다.
(나) 사업자선정 신청서류목록중 최근 사업연도의 재무제표는 관할 세무서의 확인을 받도록 하였음에도 청구인이 제출한 1997년도 재무제표에는 관할세무서장의 확인이 없다.
(다) 심사위원회에서는 사업자선정 심사기준을 마련하였는 바, 이 건과 관련있는 기준을 보면 다음과 같다.
〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img>
(라) 심사위원회는 1997. 12. 9. 심사결과 청구인이 90.8점을, 참가인이 89.7점을, (주)△△가 59.9점을, (주)○○가 74점을 받게 됨에 따라 1순위인 청구인을 사업자로 선정하기로 의결하였고 이에 피청구인은 1997. 12. 12. 청구인이 사업자로 선정되었음을 공고하였다.
(마) 1998. 3. 6. 광주지방검찰청 ○○지청에서 작성된 청구외 선○○의 진술조서에 의하면, 위 선○○는 △△지방해양수산청 총무과 경리계에서 국유재산업무를 담당하고 있는 자로서, 사업자선정에 따른 심사위원회의 회의 당일 항무계장 김△△로부터 연락을 받고 회의에 참석하여 재무제표비율을 계산한 사실이 있는데, 항무계장 김△△가 접어준 대차대조표로 계산한 결과, 유동비율과 부채비율을 계산함에 있어 청구인의 경우에는 1997년도 재무제표를 기준으로 하였고, 참가인의 경우에는 1995년도 재무제표를 기준으로 하였으며, 자기자본비율을 계산함에 있어 청구인의 경우에는 1997년도 재무제표를 기준으로 하였고, 참가인의 경우에는 1996년도 재무제표를 기준으로 하였으며, 수익성비율과 안전성비율, 활동성비율, 성장성비율을 계산함에 있어 청구인의 경우에는 1997년도 재무제표를 사용하였고, 참가인의 경우에는 수익성비율, 안정성비율, 활동성비율의 계산은 1995년도 재무제표를, 성장성비율의 계산은 1996년도 재무제표를 기준으로 계산하였다고 진술한 내용이 기재되어 있다.
(바) 청구외 김□□가 1998. 3. 19. 작성한 확인서에 의하면 위 김□□는 한국해양수산개발원의 책임연구원으로서 심사위원회의 위원장으로 임명되어 사업자 선정을 심사한 사실이 있는데, 재무제표상 제비율은 심사위원이 아닌 동업무에 밝은 청구외 선○○로 하여금 계산하게 한 것으로 위 김□□는 위 선○○가 작성한 재무제표 제비율을 그대로 믿고 종합채점표를 작성한 사실이 있으며, 금일 위 선○○가 작성한 재무제표 제비율을 다시 검토해 보니 심사당일 작성된 재무제표의 일부내용이 틀리게 기재되어 있음이 확인되었는 바, 부채비율을 1996년도 재무제표를 기준으로 할 경우 청구인이 20.3%, 참가인이 49.8%로 두 업체 모두 10점을 부여하여야 하나, 청구인에 대하여만 10점을 부여하고, 참가인에 대하여는 8점을 부여한 결과, 점수차가 2점으로 최종점수차인 1.1점을 상회하여 순위가 바뀔 수 있었으며, 또한 수익성비율, 활동성비율, 안정성비율, 성장성비율을 1996년도 재무제표를 기준으로 하여 계산할 경우 참가인이 10점을 부여하여야 하나 8점을 부여한 결과 참가인이 2점을 적게 받은 사실이 있어 심사가 제대로 진행되었더라면 참가인이 사업자로 선정될 수 있었을 것임을 확인하고 있다.
(사) 광주지방검찰청 ○○지청에서는 1998. 3. 23. 피청구인에게 청구외 김○○외 2명에 대한 뇌물혐의와 관련하여 추가로 발견된 사실로서 사업자 선정심사 당시 청구인이 제출한 1997년도 재무제표는 관할세무서의 확인이 없음에도 심사자료로 사용되었으며, 신청업체간에 서로 다른 연도를 비교하였고, 참가인의 경우는 항목에 따라 배점이 가장 불리한 연도로 바꾸어 가면서 계산을 하였으며, 청구외 (주)○○의 경우에도 부채비율, 수익성비율, 성장성비율에 관한 심사과정의 수치계산이 잘못되었음을 피청구인 김○○, 심사위원장 김□□ 및 심사위원, 담당직원이 확인한 바 있으므로 관련자 처리 및 사업자선정 등에 대한 적절한 조치를 취한 후 이를 통보하여 줄 것을 요청하였다.
(아) 해양수산부는 1998. 4. 6. ～ 4. 18.의 기간동안 항만운영 관리실태를 감사한 결과 청구인과 (주)○○에서 제출한 재무제표중 세무서의 확인이 안된 것이 있음에도 심사위원회는 이를 확인하지 아니하고 심사를 진행한 사실이 있고, 심사위원회 위원장은 청구외 선○○가 각각 다른 연도의 재무제표를 기초로 계산한 잘못된 자료를 확인도 하지 아니하고 평점한 사실이 있으며, 심사과정에서 신청서 사본이 위원들에게 배부되지 아니하는 등 효율적이고 충분한 심사가 이루어지지 아니한 사실이 있음을 밝히고, 피청구인에 대하여 사업자 선정 및 공고의 행정행위에 대하여 재판결과에 따라 철회여부를 검토하고, 관련자 선○○, 김△△, 심사위원장 김□□, 심사위원 정△△(△△지방해양수산청 행정사무관)에 대하여 주의 또는 경고처분을 할 것을 요구하였다.
(자) 청구외 (주)○○선박의 대표이사 김▽▽은 1999. 7. 26. ‘전년도 1년간 납부한 국세납부금액’이 납세사실증명원 서식상의 ‘연도’를 기준으로 하는 지 아니면 ‘납부연월일’을 기준으로 하는 지를 광주지방국세청장에게 질의하였고, 광주지방국세청장은 1999. 8. 3. 납세사실증명원은 국세납부일을 기준으로 납부한 세액을 표시하는 증명이라고 회신하였다.
(차) 피청구인은 참가인으로부터 재무제표의 부당적용, 해군참모총장 표창의 장관급 불인정, 국세 및 지방세 납부실적의 오평가 등 심사기준에 의한 심사가 불공정하였으니 이를 시정하여 달라는 탄원서를 받고 1999. 9. 27. 평가오류여부를 명확히 파악하기 위하여 자체 실사위원회를 구성하였다.
(카) 실사위원회에서 1999. 10. 2. 실사한 내용을 보면 첫째, 사업계획의 타당성 및 시설활용계획에 대한 평가는 객관적인 기준이 없으므로 당초 심사위원회의 평가를 인정하였고, 둘째, 자금조달능력 및 사업실적의 견실성에 대한 평가는 1996년도 재무제표를 기준으로 재검산하였으며, 지역사회기여도를 평가함에 있어서는 당해 법인에서 받은 정부표창규정에 의한 표창실적만 인정하였고, 국민경제기여도의 평가는 1996년도에 실제로 납부한 국세 및 지방세의 납부실적만으로 평가하였는 바, 그 결과 당초 참가인의 부채비율이 194.1%에서 49.8%로 계산되어 당초의 8점에서 10점의 배점을 받고, 전년도 재무상태의 평가결과 청구인이 6점에서 8점으로, 참가인은 8점에서 10점으로 배점되었으며, 지역사회기여도는 참가인이 5점에서 4점으로, 국민경제기여도는 1997년도 납부분을 제외하여 청구인이 4점에서 3점으로 실사되는 등 총점이 당초 청구인은 90.8점, 참가인은 89.7점, (주)△△는 59.9점, (주)○○는 74점이었으나, 실사결과 청구인은 91.8점, 참가인은 92.7점, (주)△△는 59.9점, (주)○○는 70점으로 평가되었다.
(타) 피청구인은 1999. 11. 4. 이 건 처분을 위한 청문을 1999. 11. 11.에 실시할 것임을 통보하였고, 사업자선정을 위한 심사위원회의 심사당시 동 위원회가 정한 심사기준에 의한 적법한 심사가 이루어지지 아니하여 청구인을 사업자로 선정한 처분이 위법한 행위로 확인되었음을 이유로 1999. 12. 4. 이 건 처분을 하였다.
(파) 피청구인은 1999. 12. 9. 사업자 재선정에 따른 심사위원회를 구성하였고, 심사위원회는 1999. 12. 11. 참가인을 최고득점자로 의결하였으며, 피청구인은 동일 참가인이 사업자로 재선정되었음을 공고하였고, 1999. 12. 27. 참가인에게 △△공사 시행허가를 하였다.
(2) 먼저, 청구인은 이 건 사업자로 선정되었다가 이 건 처분을 받은 자로서 수익적인 행정처분을 취소하는 경우에는 이미 부여된 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 등이 있는 경우에 한하여 상대방의 불이익과 비교교량하여 결정하여야 하는데 이 건 처분으로 인하여 청구인이 입는 불이익이 막대하므로 피청구인의 이 건 처분은 재량권의 한계를 일탈하여 위법하다고 주장하는 바 이에 대하여 살피건대, 이 건 사업시행의 경우 사업시행자 신청을 한 자가 청구인과 참가인을 포함하여 4개업체에 이르고, 어느 일방에 대한 사업자선정은 곧 다른 업체에 대한 직접적인 불이익이 되는 것으로서 선정행위가 관계법령 또는 선정기준에 적합하여야 하는 것은 불가결하다 할 것이고, 따라서 사업시행자 선정이 종료된 후에라도 이 건의 경우와 같이 청구인의 소속 임직원이 이 건과 관련한 수뢰혐의로 검찰의 수사가 진행되면서 사업자선정과정상의 문제를 제기하고 참가인이 사업자선정과 관련하여 탄원서를 제기하는 등 문제점이 발견되었다면 피청구인으로서는 당초 사업자선정이 적합하였는지 여부를 재심사하여 잘못된 점이 있다면 이를 바로잡을 수 있다 할 것이다. 이 경우 기 사업시행자로 선정되었던 청구인의 선정취소가 불가피하게 되는 경우가 발생한다 하더라도 선정기준적용의 잘못에 따라 사업시행자로 선정될 수 있었던 참가인을 비롯한 다른 신청자들이 선정되지 못한 불이익과를 비교형량하여 볼 때, 청구인에게 기득권의 침해가 있다고 볼 수 없다 할 것이므로, 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다.
다음으로, 이 건 처분의 적법ㆍ타당성여부에 대하여 살펴보면, 항만법 제9조제2항에 의하면 관리청이 아닌 자가 항만공사를 시행하고자 하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 항만공사의 계획을 작성하여 관리청의 허가를 받도록 규정하고 있고, 이 건 사업시행자의 선정기준인 △△공사시행허가등에관한업무처리요령(해양수산부고시 제1996-19호) 제6조에 의하면 공사시행 신청자간에 경합이 있는 경우에는 심사위원회에 회부하여 평점의 집계총점이 높은 순으로 공사시행자를 선정하도록 규정하고 있으며, 동 요령 제7조에서는 심사기준으로서 사업계획의 타당성 및 시설활용계획(30점), 자금조달능력(30점), 사업실적의 견실성(20점), 참여자격(10점), 국가 및 지역사회 기여도(10점)를 제시하고 있다.
피청구인은 국민경제 기여도를 평가함에 있어서 전년도 1년간 납부한 국세 및 지방세의 납부실적을 기준으로 삼았는 바, 청구인은 전년도 1년간 납부한 국세 및 지방세는 이를 전년도인 1996년도 귀속분으로 납부한 국세와 지방세라고 해석하여야 한다고 주장하나, 예산회계법시행령 제2조 및 지방재정법시행령 제2조에 의하면 세입의 회계연도는 납기말일이 속하는 연도 및 납세고지서를 발행한 날이 속하는 연도로 규정되어 있어, 전년도 1년간 납부한 국세 및 지방세는 이를 문자 그대로 전년도인 1996년도에 납부한 국세 및 지방세를 의미한다고 보아야 할 것이므로, 청구인의 주장은 이유없다 할 것이고, 그렇다면 피청구인은 당초 사업자 선정 당시 청구인이 제출한 납세사실증명원상에 기재된 1997년도에 납부한 법인세 및 법인세할 주민세까지 포함하여 납세실적으로 평가한 결과 청구인에게 4점을 배점하였으나, 자체실사위원회에서 1996년도에 실제로 납부한 국세 및 지방세 납부실적으로 평가하여 청구인에게 3점을 배점한 것에 잘못이 있다고 볼 수 없고, 피청구인은 자금조달능력 및 사업실적의 견실성을 평가하기 위하여 관할세무서의 확인을 받은 재무제표를 제출하도록 하였는 바, 청구인이 제출한 재무제표중 1997년도분은 관할세무서의 확인이 없이 임의로 작성된 서류임에도 피청구인은 이를 간과하고 심사자료로 사용하였고, 자금조달능력 및 사업실적의 견실성을 평가하기 위한 세부항목으로 유동비율, 부채비율, 수익성비율, 안정성비율, 활동성비율, 성장성비율, 자기자본비율을 계산함에 있어 신청업체간에 서로 다른 연도를 비교하였으며, 참가인의 경우에는 항목에 따라 연도를 바꾸어 가면서 계산하는 등 공정한 심사를 하지 아니하였고, 이를 바로잡기 위하여 피청구인이 자체실사위원회를 구성하여 실사한 결과 최종적으로 청구인은 91.8점, 참가인은 92.7점, (주)△△는 59.9점, (주)○○는 70점으로 배점한 것에 잘못이 있다고 보여지지 아니하므로, 피청구인이 실사위원회의 이러한 결과를 기초로 하여 당초 1순위자로서 사업자로 선정되었던 청구인에 대하여 이를 취소한 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.