【주문】
청구인들의 청구를 모두 기각한다.
【이유】
1. 사건개요
청구인① 정○○(이하 “청구인①”이라 한다.)은 2009. 3. 11. 피청구인에게 부산광역시 ○○구○○○○로 40에 “○○○어린이집”이라는 상호의 어린이집(이하 “사건 어린이집”이라 한다)에 대하여 대표자 인가를 받아 운영하던 중 2011. 8. 29. 보육시설 품질검사를 위한 구·군 교차 점검에서 원장으로 등록된 청구인② 하○○(이하 “청구인②”라 한다.)가 보육교사로 근무하면서 원장 명의를 청구 외 고○○에게 대여한 사실이 적발되어 피청구인은 2011. 10. 12. 청구인들에게 처분사전통지를 하고 2011. 11. 2. 청구인② 에게 청문 통지를 하여 2011. 11. 17. 청구인②로부터 의견을 제출받았다. 피청구인 보육정책위원회는 2012. 1. 27. 청구인②에 대한 원장 자격취소를 의결하였고 피청구인은 2012. 2. 9. 보육정책위원회 심의결과를 반영하여 청구인①에 대하여 보육교사 처우개선비를 부당하게 수령하였다는 이유와 청구인②에 대하여 원장 명의를 대여하였다는 이유로 보조금 280만원 반환명령 및 원장 자격취소 처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장요지
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 보육교사 고○○이 근무기간 내 계속하여 보육교사로서의 업무를 수행하였음에도 불구하고 보육교사로서의 업무를 수행하지 아니한 것으로 보고 2009. 3.부터 2012. 1.까지 지급된 보육교사 처우개선비 반환처분을 하였는바 이는 명백히 사실을 오인한 잘못된 처분이며,
나. 청구인①은 이 사건 어린이집에 대하여 청구인②를 원장으로 채용하여 어린이집 운영의 실무 전반을 관장하게 하고 있고 청구 외 고경숙은 보육교사로 채용하여 보육업무를 담당하고 있으며, 청구인②가 원장임에도 이 사건에 적발된 보육교사 결원기간 내 아동을 보육한 책임보다 청구 외 고○○으로 하여금 원장의 직함을 사용하게 하고 원장의 업무를 수행하도록 명의를 대여한 것으로 의심을 받고 그에 대한 책임을 추궁 받고 있는 것으로 판단되는 바 이는 사실오인이며,
다. 또한, 청구인②는 이 사건 어린이집에 매일 출근하여 원장의 임무를 수행하였고 보육교사 이혜경이 결원된 짧은 기간 동안 보육 아동을 내버려둘 수가 없어 부득이하게 아동을 보육하였을 뿐이며, 원장의 업무를 실질적으로 수행해 왔고 결원된 반의 원아를 돌본 기간이 10여일에 불과하며 결원된 교사 충원을 위하여 노력을 기울인 점 등에 비추어 보면 명의대여라고 볼 수가 없고, 명의대여라 하더라도 자격 없는 자로 하여금 명의를 사용하게 하는 명의대여와는 그 처벌기준을 차등 적용하여 처분할 필요가 있다 할 것이다.
라. 명의대여와 관련한 영유아보육법의 규정은 자격을 취소하는 것 외 달리 처벌할 수 있는 재량의 여지가 없으므로 자격을 취소할지지에 대하여 엄격하게 판단하여야 할 것인바, 이 사건 어린이집의 규모, 운영 형태, 청구인②가 저지른 위법의 정도 등을 고려할 때 이 사건 처분으로 지키려는 공익에 비하여 청구인②가 입게 되는 불이익이 비교할 수 없을 정도로 지대하다 아니할 수 없어 결과적으로 이 사건 처분은 재량권의 범위를 일탈하거나 남용한 위법 또는 부당한 처분이므로 이 사건 처분의 취소를 구한다.
3. 피청구인 주장요지
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인①은 청구 외 보육교사 고○○이 근무기간 내 계속하여 보육교사로서의 업무를 수행하였음에도 불구하고 보육교사로서의 업무를 수행하지 아니한 것으로 보고 2009. 3.부터 2012. 1.까지 지급된 보육교사 처우개선비 반환처분을 하였는바 이는 명백히 사실을 오인한 잘못된 처분이라 주장하나,
나. 보육교사 처우개선비인 복지수당은 정부지원시설보다 열악한 조건에 근무하는 민간ㆍ가정시설의 보육교사에게 임금을 보전하고 사기를 진작하고자 지원하는 부산광역시 자체사업인 시비보조사업으로 근속 1년 이상은 월100천원(2009년 월80천원, 2010년 이후 100천원), 근속 1년 미만은 월50천원을 지원토록 규정되어 있으므로, 엘리트어린이집에 등록한 원장 하은미가 2011. 8. 29. 점검 당일 작성한 확인서에 “보육교사로 등록된 고경숙이 실제 원장 업무를 맡고 운영하였다.”라고 진술한바, 실질적인 원장인 청구 외 고○○이 받은 처우개선비(복지수당) 2,800,000원을 반환하라는 처분은 「영유아보육법」 제40조(비용 및 보조금의 반환명령)제3항의 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우에 해당되므로 적법한 처분이라 할 것이다.
다. 청구인②는 이 사건 어린이집에 매일 출근하여 원장의 임무를 수행하였고 보육교사가 결원된 짧은 기간 동안 보육 아동을 내버려둘 수가 없어 부득이하게 아동을 보육하였을 뿐이며, 원장의 업무를 실질적으로 수행해 왔으며 결원된 반의 원아를 돌본 기간이 10여일에 불과하며 결원된 교사 충원을 위하여 노력을 기울인 점 등에 비추어 보면 명의대여라고 볼 수가 없고 명의대여라 하더라도 자격 없는 자로 하여금 명의를 사용하게 하는 명의대여와는 차등하여 처분할 필요가 있다고 주장하나,
라. 2011. 8. 29. 점검 당일 작성한 확인서에는 “2011. 1. 1.부터 시설장으로 등록된 하은미는 고경숙씨의 부탁으로 본인의사와 무관하게 1세반(예쁜미소반)을 맡아 보육하고 있으며, 보육교사로 등록된 청구 외 고○○씨가 실제 시설장 업무를 맡고 운영한 사실이 있음을 확인합니다.”라고 어린이집 원장으로 등록된 청구인②가 확인 서명하였으며,
마. 또한, 원장 자격취소 처분은 너무 가혹하며 선처를 바라는 내용을 적은 2011. 11. 17. 의견제출서에는 보육교사인 청구 외 고경숙이 ‘원장 고경숙’으로 자필작성 및 도장 날인한 것뿐만 아니라 2010. 7. 2. 의견제출서에 ‘하은미’라고 작성된 필체가 2011. 11. 17. 의견제출서 ‘고경숙’의 자필과 동일한 것으로 보아 2011. 8. 18.자로 퇴직한 보육교사의 부재 기간만 어린이집 원장(하은미)이 보육교사의 역할을 했다고는 볼 수 없으며, 더욱이 행정처분 사전통지를 받은 이후에도 어린이집 화재안전 교차점검 후 점검표를 피청구인에게 제출하도록 통지한바, 엘리트어린이집의 점검대상 어린이집인 대연5동 소재 똑똑한어린이집에 대해 청구 외 고경숙이 직접 점검하고 그 결과를 ‘고경숙’이라고 자필로 작성 및 서명한 점 등을 미루어 볼 때 지속적으로 실제적인 원장을 해 왔음이 입증된다고 할 것이다.
바. 「영유아보육법」 제21조제1항, 제22조의2 및 제48조에 의하면 어린이집의 원장은 대통령령으로 정하는 자격을 가진 자로서 보건복지부장관이 검정ㆍ수여하는 자격증을 받은 자이어야 하며, 어린이집의 원장 또는 보육교사는 다른 사람에게 자기의 성명이나 어린이집의 명칭을 사용하여 어린이집의 장 또는 보육교사의 업무를 수행하게 하거나 자격증을 대여하여서는 아니 되며, 명의대여 금지 등의 의무를 위반한 경우에는 그 자격을 취소할 수 있다고 규정되어 있는바,
사. 청구인①은 2010. 8. 9. 아동 허위등록 및 초과보육으로 영유아보육법 위반에 대한 행정처분을 받은 사실이 있음에도 또다시 행정처분을 받는 것은 어린이집을 제대로 운영하고자 하는 의지가 없다고 판단될 뿐만 아니라 행정청의 처분을 무시하는 행위라고 볼 수밖에 없으며, 청구인의 청구를 받아들이게 되면 무분별한 어린이집을 운영하는 보육시설을 규제하기 위하여 마련된 영유아보육법을 위반한 행위에 대하여 청구인과 같이 개인적인 사정과 입장을 이유로 이의 신청을 하면 행정처분의 경감 또는 취소의 재결을 받을 수 있다는 의식을 갖게 할 수 있어 영유아보육법과 관련된 위법행위는 법규의 입법 취지에 맞도록 엄격히 다루어야 할 것이다.
4. 이 사건 처분의 위법·부당 여부
가. 관계법령 등
○「영유아보육법」 제22조의2, 제40조, 제48조
○「2011 보육사업시행계획」(부산광역시)
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 청구인②의 확인서, 남구보육정책위원회 심의자료, 어린이집 화재안전 점검표, 경력증명서, 보육시설 인가증, 행정처분사항 통보서 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인①은 2009. 3. 11. 피청구인으로부터 사건 어린이집에 대한 대표자 인가를 받아 운영하고 있다.
(나) 2011. 8. 29. 보육시설 품질검사를 위한 구·군 교차 점검에서 원장으로 등록된 청구인②가 보육교사로 근무하면서 원장 명의를 청구 외 고경숙에게 대여한 사실이 적발되었다.
(다) 피청구인은 2011. 10. 12. 청구인들에게 처분사전통지를 하였고 2011. 11. 2. 청구인②에게 청문통지를 하여 2011. 11. 17. 청구인②로부터 의견을 제출받았다.
(다) 피청구인 보육정책위원회는 2012. 1. 27. 청구인②에 대한 원장 자격취소를 의결하였고 피청구인은 보육교사 처우개선비를 부당하게 수령하였다는 이유로 청구인①에게 이 사건 처분 ①을 하였고 청구인②에게 원장 명의를 대여하였다는 이유로 이 사건 처분 ②를 하였다.
(2) 살피건대, 「영유아보육법」 제22조의2, 제48조에 의하면 어린이집의 원장 또는 보육교사는 다른 사람에게 자기의 성명이나 어린이집의 명칭을 사용하여 어린이집의 원장 또는 보육교사의 업무를 수행하게 하거나 자격증을 대여하여서는 아니 되고 이를 위반한 경우 보건복지부장관은 그 자격을 취소할 수 있다고 규정되어 있으며, 같은 법 제40조에 국가와 지방자치단체는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우 어린이집의 설치·운영자, 보육정보센터의 장, 보수교육 위탁실시자에게 이미 교부한 비용과 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다고 규정되어 있다.
(가) 청구인①은 사건 어린이집에 대하여 청구인②를 원장으로 채용하여 어린이집 운영의 실무 전반을 관장하게 하고 청구 외 고경숙은 보육교사로 채용하여 보육업무를 담당하고 있으며, 청구 외 고경숙이 근무기간 내 계속하여 보육교사로서의 업무를 수행하였음에도 불구하고 보육교사 처우개선비 반환처분을 한 것은 사실 오인으로 인한 잘못된 처분이라고 주장하나,
(나) 청구인② 확인서에 “2011. 1. 1.부터 시설장으로 등록된 하은미는 고경숙씨의 부탁으로 본인의사와 무관하게 1세반(예쁜미소반)을 맡아 보육하고 있으며, 보육교사로 등록된 고경숙씨가 실제 시설장 업무를 맡고 운영한 사실이 있음을 확인합니다.”라고 서명하고 있고, 2010. 7. 2. 작성된 청구인②의 의견제출서 필체와 2011. 11. 17. 청구 외 고경숙이 작성한 의견제출서 필체가 동일한 것으로 볼 때, 청구 외 고경숙이 상당기간 원장 업무를 수행하면서 보육교사 처우개선비를 부당하게 수령한 사실은 인정된다 할 것이고, 또한 청구인①은 2010. 8. 9.에도 아동 허위등록 및 영유아보육법 위반으로 행정처분을 받는 등 누구보다 영유아를 건전하게 보육할 책임이 있는 청구인이 관련 법령의 준수사항 의무를 소홀히 하고 어린이집을 무분별하게 운영한 것으로 판단된다.
(다) 청구인②는 원장의 업무를 실질적으로 수행해 왔으며 결원된 반의 원아를 돌본 기간이 10여일에 불과하며 결원된 교사 충원을 위하여 노력을 기울인 점 등에 비추어 보면 명의대여라고 볼 수 없고 명의대여라고 하더라도 자격 없는 자로 하여금 명의를 사용하게 하는 명의대여와는 차등하여 처분할 필요가 있다고 주장하나,
(라) 2010. 7. 2. 작성된 의견제출서 필체가 2011. 11. 17. 청구 외 고경숙이 작성한 의견제출서 필체와 동일한 점에 비추어 볼 때, 원아를 돌본 기간이 보육교사 부재기간인 10여일에 불과하다는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵고, 행정처분 사전통지 이후에도 어린이집 화재안전 교차점검표 점검자 난에 “고경숙”이라고 기재하고 있음을 볼 때 청구 외 고경숙이 실질적인 원장업무를 수행한 사실은 인정된다 할 것이므로 영유아의 심신을 보호하고 건전하게 교육하여 건강한 사회 구성원으로 육성하고 영유아 및 가정의 복지 증진에 이바지하고자 하는 법 취지에 근거하여 피청구인이 청구인들에게 한 이 사건 처분에 달리 위법 부당함은 없다 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인들의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.