아라지구도시개발사업 환지예정지 지정처분 취소청구

청구인의 청구를 기각한다.

1. 사건개요 가. 청구인이 소유ㆍ관리하고 있는 제주시 아라1동1683번지 대 12,796㎡와 같은 동 1727번지 대 14,267㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다, 아라 영구 임대아파트의 부속토지 임)에 대하여 피청구인은 당초 ‘이 사건 토지’를 제주아라지구도시개발사업(이하‘도시개발사업’이라 한다)에 포함시키지 않았다가, 피청구인이 실시계획 인가 절차를 진행하던 중 2008. 2. 29. 제246회 제주특별자치도의회 임시회에서 도시개발사업지구에 대한 통합(환경, 교통, 재해)영향평가 협의요청 동의안 심사과정에서 ‘이 사건 토지’를 ‘도시개발사업’ 구역에 포함시킬 것을 전제로 조건부 동의를 함에 따라, 나. 피청구인은 이 사건 토지를 포함하여 2009. 2. 2.부터 2009. 2. 16.까지 환지계획 공람을 시행한 ‘도시개발사업’구역 내 ‘이 사건 토지’의 소유자인 청구인에게 2009. 3. 30. 환지예정지 지정(이하‘이 사건 처분’이라 한다) 통보를 하자, 청구인은 ‘이 사건 토지’는 영구임대 아파트의 부지로 사용하고 있으므로 공공시설의 용지로 보아 ‘도시개발사업’ 구역에 포함시키지 말아야 마땅하고, 토지부담률 산정 위법성 등 ‘이 사건 처분’은 피청구인의 재량권의 범위를 일탈한 위법하거나 부당한 처분이므로 이를 취소하여야 한다. 라고 요구하면서 2009. 6. 24.행정심판을 제기하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 토지의 현황 및 성격 1) 이 사건 토지 지상에는 아라 영구임대 아파트(이하 ‘이 사건 아파트’라 한다)가 건립되어 있다. 가) 단지면적ː27,063㎡ ※ 단지 중앙을 가로지르는 곳에는 도시계획도로 2,188㎡가 설치되어 1992년 피청구인에게 무상 귀속되었다. 나) 건설기간ː1990. 10. ∼ 1992. 4. 다) 단지 규모 및 임대료 현황(2009. 6. 현재) 입주일층수전용공급호수임대보증금월임대료연간임대료‘92.4.30.6층26㎡40㎡3601,850천원37천원629천원30㎡44㎡3362,141천원43천원730천원 ※ 연간임대료 = 임대보증금 x 10% + 월임대료 x 12월 2) ‘이 사건아파트’의 임대료를 인근의 다른 아파트의 임대료와 비교해 보면 표와 같다.(‘09. 6.기준) 아라주공 연간 임대료인근 아파트 연간 임대료(42㎡ 기준)인근시세 대비 임대료 수준평균염광아파트미화아파트678천원2,3792,2762,48227％∼30％ ※ 평균㎡단가로 환산 3) ‘이 사건 아파트’는 「임대주택법 시행령」제2조에 의한 공공건설임대주택 중에서 영구적인 임대를 목적으로 건설당시 정부재정이 95％이상 투입되어 건설된 국가자산으로서 영세민을 위한 임대목적 이외에 처분이나 양도가 불가능한 상태이다. 「임대주택법」제16조에는 영구임대아파트에 대하여 영구적 임대목적사업의 실현을 위해서 임대개시일로부터 50년 동안 매각할 수 없도록 규정하고 있다. 4) ‘이 사건 토지’는 공공시설인 ‘이 사건 아파트’의 부지로 사용되고 있으므로 공공시설 용지로 보아야 마땅하다. 나. 이 사건 처분의 위법성 등 1) 토지부담률 적용 여부에 관한 재량권의 일탈ㆍ남용 가) ‘이 사건 아파트’는 정부투자기관인 청구인 공사가 임대의 목적으로 건설된 것으로서 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제4조 소정의 공익사업의 일환으로 시행되었음이 분명한 이상 ‘이 사건 토지’는 「도시개발법」제33조제1항에 언급된 공공시설의 용지임이 분명하다. 한편, 「도시개발법」제33조제1항에는 “공공시설의 용지에 대하여는 환지계획을 정할 때 그 위치ㆍ면적 등에 관하여 제28조제2항에 따른 기준을 적용하지 아니할 수 있다.”고 규정되어 있어, 공공시설의 용지로 이용되고 있는 ‘이 사건 토지’에 대한 환지 계획시 제28조제2항에 따른 기준을 적용할 것인지 여부는 도시개발사업자인 피청구인의 재량인 것으로 판단된다. 나) 그런데 ① 앞서 본바와 같이 ‘이 사건 아파트’는 「임대주택법 시행령」제2조에 의한 공공건설임대주택 중에서 영구적인 임대를 목적으로 하여 정부재정이 95％이상 투입되어 건설된 사실상 국가자산이고, ‘이 사건 토지’는 ‘이 사건 아파트’의 용지로 사용되고 있는 점, ② ‘이 사건 아파트’는 공공시설로서 영세민을 위한 임대목적 이외에 처분이나 양도가 불가능한 상태인 점, ③ ‘이 사건 처분’에서 정해진 바와 같이 토지부담률이 적용되어 과도한 면적에 대해 청산금(약 16억원)을 지급하게 된다면 아파트의 임대 보증금과 임대료의 상승이 불가피하게 되고, 만일 그렇게 될 경우 대규모 집단민원이 발생할 것이 예상되는 점, ④ 제주시 지역에는 기초생활수급자가 총 7,644세대이나 영구임대 등에 입주하지 못하여 지원이 필요한 세대가 6,971세대(91%)에 이르고 있으며, 매년 제주시로부터 예비입주자를 통보받아 기 입주자가 퇴거시 순위에 따라 입주시키고 있으나, 2007년 기준으로 134세대 중 32세대(24%)만이 입주하는 등 대기수요에 비해 입주율이 현저히 낮아 추가로 영세민 등을 위한 주거지원이 열악한 실정인데, ‘이 사건 토지’에 대해 피청구인의 환지예정지 지정처분에 따라 토지부담률이 적용됨으로써 과도면적부분에 관하여 청산금이 부과되어 임대료 상승이 현실화 된다면, 입주를 희망하는 빈곤층의 주거안정을 실현시킬 수 없어, 사회적 취약계층의 주거안정을 추진하는 정부정책에 역행하는 결과가 될 것임이 분명한 점, ⑤ ‘이 사건 아파트’는 청구인 소유로 되어 있으나, 총 건설비용의 대부분을 정부재정으로 조달하였고, 영세민을 위한 임대목적에 사용하는 이외에 50년 동안 양도가 불가능한 상태이고, 50년이 경과한 후에도 계속 임대주택 등으로 사용될 수밖에 없으므로 ‘이 사건 토지’에 대해 이익이 증가할 여지가 없는 실정인 점 등 제반 사정을 종합해 보면, ‘이 사건 토지’에 대하여 토지부담률을 적용하는 것으로 되어 있는 이 사건 처분은 재량권을 현저히 일탈ㆍ남용하여 위법하거나 현저히 부당하다고 보아야 마땅하다. 2) 환지예정지 지정을 위한 토지가격 평가(토지부담률 산정)의 위법성 가) ‘이 사건 아파트’는「임대주택법」제16조의 규정에 따라 임대개시일인 1992년부터 50년이 경과된 2042년까지는 매각금지라는 공적제한을 받고 있다. 나) 그렇다면 ‘이 사건 아파트’는 그 내구연한인 50년 동안 영세민을 위한 임대목적으로만 사용되도록 되어 있어 가치상승이 불가능하므로 ‘이 사건 토지’에 관하여 도시개발사업 전ㆍ후의 가격평가를 함에 있어서 공적제한을 부담하고 있다는 사정이 충분히 반영되어야 할 뿐만 아니라, 50년이 경과하더라도 ‘이 사건 토지’는 국가정책에 따라 계속하여 임대주택 등으로 사용될 수밖에 없는바, 이러한 사정 또한 평가 시 간과할 수 없는 개별요인으로 보아야 한다. 다) 이런 사정을 감안할 경우 ‘이 사건 토지’에 대해 정리 전 가격의 평가시점인 실시계획 인가시점과 정리 후 가격의 평가시점인 환지처분시점(개발사업 완료시점) 사이의 가격변동은 사실상 없을 것으로 보아도 무방하다. 라) 그럼에도 불구하고 피청구인이 환지예정지 지정과정에서 이루어진 감정평가에는 ‘이 사건 토지’에 관한 정리 전ㆍ후 토지가격 평가 시 토지가격 산출을 위한 제반 개별요인에 주요요인으로 반영되어야 할 공적제한이 전혀 반영되지 않았다. 마) 그렇다면 ‘이 사건 처분’은 위법하거나 부당하다고 보아야 마땅하다. 3) 「도시개발법 시행규칙」제29조 소정의 토지부담률 산정방식 위반 가) 도시개발사업시행자는 환지계획 구역안의 토지 소유자가 도시개발사업을 위하여 부담하는 토지의 비율(이하 ‘토지부담률’이라 한다)을 산정함에 있어 「도시개발법 시행규칙」제29조제1항에 따라 ① 기존 시가지ㆍ주택밀집지역 등 토지의 이용도가 높은 지역과 저지대ㆍ임야 등 토지의 이용도가 낮은 지역에 대하여는 토지부담률을 차등하여 산정하되, 사업시행 전부터 도로ㆍ상하수도 등 기반시설이 갖추어져 있는 주택지에 대하여는 토지부담률을 최소화하여야 하고, ② 제27조제2항에 따른 면적식으로 환지 설계를 하는 경우 지목상 전ㆍ답ㆍ임야이나 사실상 형질변경 등으로 대지가 된 토지와 도로 등 공공시설을 지방자치단체에 기부채납 또는 무상 귀속시킨 토지는 그에 상당하는 비용을 고려하여 토지부담률을 산정하여야 한다. 나) ‘이 사건 아파트’인 경우, 도시개발사업 시행 전인 1992년 입주 당시부터 이미 도로ㆍ상하수도 등 기반시설을 체계적이고 계획적으로 갖추었고, 사업지구 전체면적 29,251㎡ 중 2,188㎡를 도시계획도로로 설치하여 지방자치단체에 무상 귀속한 상태이므로 ‘이 사건 토지’에 대해서는 「도시개발법 시행규칙」제29조제1항의 규정에 따라 토지부담률이 산정되어야 마땅함에도 피청구인은 이러한 규정을 전혀 고려하지 않았다. 다) 그렇다면 ‘이 사건 처분’은 위법하거나 부당하다고 보아야 마땅하다. 4) 영구임대아파트 단지 내 기존 도시계획도로 변경의 문제점 가) 청구인은 ‘이 사건 아파트’ 건축 사업이 완료된 1992년 사업지구 중앙을 가로지르는 12m 도시계획도로 2,188㎡를 설치하여 지방자치단체에 무상귀속 시켰다. 나) 그런데 피청구인의 환지계획에 의하면 기존 12m 도시계획도로의 폭이 횡으로 3m 확장되어 15m로 변경되도록 되어 있다. 다) ‘이 사건 아파트’는 단지 중앙을 가로지르는 12m 도시계획도로가 시설되어 있지만 교통량이 적어 사실상 단지 내 도로로 이용되고 있는 현실인바, 만약 15m 도시계획도로로 변경될 경우, 교통량이 증가하여 단지 내 주민들의 교통사고ㆍ소음ㆍ먼지에 더 많이 노출될 뿐만 아니라 현재 시설된 보도폭이 3m 나 줄어들게 되어, 축소되다 남은 보도만으로는 보도로서의 기능을 상실하거나 현저히 상실할 것으로 예상된다. ‘이 사건 아파트’에는 1,600여명의 주민들이 입주해 있고, 그 중에는 정신 또는 지체장애자들이 상당수 포함되어 있는바, 피청구인의 환지계획대로 도로 폭을 확장할 경우 많은 문제점이 발생할 수밖에 없는 상황이다. 라) 그럼에도 불구하고 피청구인은 이런 사정을 전혀 감안하지 않고 환지계획을 수립하였으므로 ‘이 사건 처분’은 위법하거나 부당하다고 보아야 한다. 다. 결론 피청구인의 ‘이 사건 처분’은 위법하거나 부당하므로 취소되어야 마땅하다. <청구인 준비서면> 가. 통합영향평가에 대한 심의결과와 관련하여 1) 피청구인은 애초 ‘이 사건 토지’는 아라지구 개발구역에 포함되지 않았는데, 실시계획인가 절차를 진행하던 중 도의회의 통합영향평가(환경ㆍ교통ㆍ재해) 협의내용 동의안 심사과정에서 ‘이 사건 토지’를 아라지구 도시개발 사업지구(이하 “이 사건 도시개발사업 지구”라 한다)에 포함시키도록 함에 따라 사업지구 구역에 포함시켰다고 주장하고 있으나, 2) 도의회의 통합영향평가(환경ㆍ교통ㆍ재해) 협의사항 중 제246회 제주특별자치도의회 임시회의 심의결과 중 교통영향평가분야를 보면 ‘1. 영향평가 대상구역에 ’이 사건 아파트‘를 포함하고, 주변 개발사업에 따른 교통수요를 명확히 반영할 것’ 이라고 되어 있다. 피청구인은 위 ‘영향평가 대상구역’에 ‘이 사건 토지’를 포함이라는 문구의 의미를 ‘이 사건 도시개발사업 지구’ 구역에 ‘이 사건 토지’를 포함시키라고 한 것으로 해석하고 그 이후의 절차를 진행한 것으로 판단되나, 이러한 피청구인의 해석과 그 이후의 업무처리는 위법ㆍ부당한 것이다. 제주특별자치도의회 임시회의 심의결과를 보면 ‘이 사건 토지’를 ‘이 사건 도시개발 사업지구’ 구역에 포함(편입)시키도록 하는 문구가 그 어디에도 없을 뿐만 아니라, 제주특별자치도의회가 통합영향평가에 대하여 부대조건부 원안의결을 한 것으로 볼 때, ‘영향평가 대상구역’에 ‘이 사건 아파트’를 포함이라는 문구는 교통영향 평가 시 ‘이 사건 아파트’를 포함하여 평가하도록 한 것에 불과한 것이고, 피청구인에 의해 이미 진행된 아라지구 개발구역 및 개발계획 승인의 변경을 의미하는 ‘이 사건 토지’를 ‘이 사건 도시개발 사업지구’ 구역에 편입하도록 한 것이라고는 볼 수 없다고 판단된다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 제주특별자치도의회의 심의결과를 잘못 해석한 나머지 ‘이 사건 토지’를 ‘이 사건 도시개발사업 지구’ 구역에 편입하는 것으로‘아라지구 개발구역 변경 및 개발사업의 시행승인’절차를 진행하였던 것이다. 3) 이처럼 피청구인이 제주특별자치도의회의 통합영향평가에 대한 심의결과를 잘못 해석하고 ‘이 사건 토지’를 ‘이 사건 도시개발사업’ 지구에 포함(편입)시킨 것은 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 마땅하다(심판청구원인 추가). 나. 토지가격평가와 관련하여 1) 피청구인은 관련 법령에 따라 공인 감정평가기관에 의해 적법하게 ‘이 사건 토지’에 관한 토지가격이 평가되고, 그에 따라 토지부담률이 산정되었다고 주장하나, 부당하다. 2) ‘이 사건 토지’는 「도시개발법」제33조제1항에 정해져 있는 공공시설의 용지이므로 이에 대해서는 토지부담률을 적용하지 않을 수 있음에도 불구하고 피청구인은 인근 다른 토지와 똑 같은 기준을 적용하여 토지부담률을 산정하였는바, 이는 재량권을 현저히 일탈ㆍ남용하여 위법하다는 것이고, 또 이 사건 토지부담률을 산정함에 있어서 「도시개발법 시행규칙」제29조제1항의 규정에서 정해진 기준을 전혀 고려하지 않았으므로 위법ㆍ부당하다는 것인바, 3) 피청구인은 도시새발사업 전ㆍ후의 감정평가를 함에 있어 공인평가기관 2개소에 의뢰하여 사업 전 토지평가인 경우는 당해 토지의 용도, 주위환경 및 이용가치가 유사한 인근 표준지의 공시지가를 기준으로 공시기준일로부터 가격시점까지의 지가 변동률과 평가선례 등을 참작하고 지역요인과 개별요인 등을 비교분석하여 평가하였고, 개발사업 후 토지평가는 지역요인비교, 접근조건, 환경조건, 행정적 조건, 택지조성의 난이 및 유용성, 장래의 동향 등을 종합 검토하여 가격을 결정하였다고 주장하나, 사실과 다르다. ‘이 사건 토지’는 공공시설인 ‘이 사건 아파트’ 단지의 부지일 뿐만 아니라, 임대개시일인 1992년부터 2042년까지는 「임대주택법」제16조에 따라 매각이 불가능하도록 공적제한이 부담되어 있으므로 감정평가 시 이런 사정이 충분히 반영되어야 마땅한데도, 감정평가 결과에는 위와 같은 사정이 전혀 반영되지 않았으며, 오히려 인근 분양 아파트 단지보다 가격이 높게 산정되었던 것이다. 피청구인은 이 사건 도시개발사업으로 인해 ‘이 사건 토지’의 가격이 당연히 상승하는 것을 전제로 한 것으로 보이나, 2042년까지 매각금지라는 공적제한을 받는 ‘이 사건 토지’인 경우 도시개발사업으로 인한 토지가격의 상승까지 감안한다는 것은 합리성이 없다고 보아야 한다. 다. 토지부담률 산정방식과 관련하여 1) 피청구인은 이 사건 도시개발사업인 경우 평가식으로 시행되었으므로 면적식 환지설계로 토지부담률을 산정해야 한다는 청구인의 주장은 근거 없다고 주장하나, 부당하다. 2) 청구인은 면적식 환지설계로 토지부담률을 산정해야 한다는 주장을 한 사실이 없으며, 기반시설 및 공공시설 무상귀속 등 과거의 기여도를 고려하여 토지부담률이 산정되도록 되어 있는 관련 법령의 규정을 위반하였다는 주장을 하고 있는 것이다. 3. 피청구인 주장 가. 본안 전 항변 ‘도시개발사업’은 2008. 12. 24. 실시계획인가를 득하여 환지방식으로 시행하고 있으며, 토지주들이 본인 토지를 부담률에 따라 일부 부담함으로서 그 토지를 가지고, 일부는 공공시설용지(도로, 공원, 주차장 등)를 확보하여 시설하고, 일부는 체비지를 조성하여 그 매각대금으로 공사비 등 사업에 필요한 경비를 충당하고 있는 사업으로, 관리주체는 「도시개발법」제11조(시행자 등)에 의거 토지주들을 대행하여 피청구인이 시행하고 있는 사업이다. 청구인은 ‘이 사건 아파트’가 공공시설이며, 영세민을 위한 영구임대 아파트임으로 「도시개발법」제33조(공공시설의 용지 등에 관한 조치)규정을 적용하여 환지계획에서 제외시켜야 하며, 또한 관련법에 의거 피청구인이 토지부담률을 산정한 사항에 대하여 위법하다고 주장하는 것은 청구인의 입장에서만 법 규정을 유리하게 해석하였다고 볼 수 있을 뿐만 아니라, 도시개발사업의 전체적인 측면에서의 개발계획과 주변 개발지역과의 상호 분야(도로, 교통 등)의 유기적인 연계관계, 그리고 환지사업으로 추진하고 있는 사업비 계획 등을 전혀 감안하지 않은 주장이며, 또한, 사업지구 내 타 아파트 단지(염광, 미화, 원신, 천일 등) 및 개별토지소유자들과의 토지부담률 형평성 제기 등으로 개발계획 및 환지계획에 차질이 발생될 것이며, 환지사업으로 시행하고 있는 본 개발사업 취지에 합당하지 않은 주장이다. 나. 본안에 대한 답변 1) 관련 법령의 규정 ‘이 사건 아파트’가 공공시설로서 환지계획 지정 시 적용하지 아니할 수 있다는 주장에 대하여 가) 도시개발 구역지정 및 개발계획은 사업시행 절차인 주민의견 청취, 관련부서 협의, 도시계획위원회 심의, 통합영향평가 협의 및 동의과정에서 주변 여건 및 상황변화에 따라 변경될 수 있으며, 나) ‘이 사건 아파트’ 단지인 경우 2006. 9. 27. 「도시개발법」제33조 규정을 근거로 사업구역에서 제외하여 아라지구 개발구역 및 개발계획 승인을 득하였으나 실시계획인가 절차 과정에서 2007. 12. 17. 제245회 제주특별자치도의회 임시회 환경도시위원회 통합영향평가(환경, 교통, 재해) 협의내용 동의안 심사 시 주변 개발사업에 따른 교통수요 반영 미흡, ‘이 사건 토지’ 미반영 등으로 가로망 교통량 및 통행발생량에 오류가 발생되고 있으므로 ‘이 사건 토지’를 포함하고 주변개발사업에 따른 교통수요를 명확히 반영하도록 보완요구가 있어 보완하게 되었으며, 다) 또한, 도시개발업무지침 제8장 개발계획수립 부문별 계획에서 토지이용계획 수립 원칙은 주변지역과 연계되어 교통처리계획 및 가로망 계획 등이 조화를 이룰 수 있도록 수립하도록 규정되어 있고, 지구 내 타 아파트 단지(염광, 미화, 원신, 천일 등)와 개별 토지소유자들과의 상대민원 발생 등 형평성을 고려하여 편입하게 되었다. 2) 이사건 처분의 위법성 등 가) 토지가격평가(토지부담률 산정)의 위법성 주장에 대하여 (1) 토지의 부담률은 「도시개발법 시행규칙」제29조(토지부담률), 「제주특별자치도 제주시아라지구도시개발사업 시행조례」제11조(환지계획의기준)에 의거하여 환지계획을 수립한 사항으로 동 사업지구 증진율과 비례율은 정리전ㆍ후 평가 지수에 의하여 결정되며, (2) 환지의 평가는 「도시개발법」제28조(환지계획의 작성), 같은 법 시행령 제59조(공인평가기관), 「제주특별자치도제주시아라지구도시개발사업 시행 조례」제25조(토지 등의 평가), 제26조(정리 전 토지의 평가), 제27조(정리 후 토지의 평가) 및 제4장 토지평가협의회를 거쳐 결정된 지수로 환지설계를 하도록 되었으며 (3)도시개발사업 전ㆍ후의 감정평가는 공인평가기관 2개소에 의뢰하여 개발사업 전 토지평가인 경우 당해 토지의 용도, 주위환경 및 이용가치가 유사한 인근 표준지의 공시지가를 기준으로 공시기준일로부터 가격시점까지의 지가 변동율과 평가 선례 등을 참작하고 지역요인과 개별요인 등을 비교분석하여 평가하였으며, 개발사업 후 토지평가는 지역요인 비교, 접근조건, 환경조건, 행정적조건, 택지조성의 난이 및 유용성, 장래의 동향 등을 종합 검토하여 가격을 결정하고 있다. 나) 「도시개발법 시행규칙」제29조의 토지부담률 산정방식 위반 주장에 대하여 토지부담률 산정은 「도시개발법 시행규칙」제29조(토지부담률) 등 관련 규정에 의하여 환지계획을 수립하였는바, 청구인은 「도시개발법 시행규칙」제27조제2항에 따른 면적식 환지설계로 토지부담률을 산정하여야 한다고 주장하고 있으나, 본 ‘도시개발사업지구’는 평가식으로 시행되는 사업이다. 다) 아파트 단지 내 기존 도시계획도로 변경의 문제점 주장에 대하여 (1) ‘이 사건 아파트’ 단지 내 기존 폭12m 도시계획도로는 아라지구 도시개발사업 실시계획인가 이전에 계획된 도로로서, 아라지구 도시개발 구역지정이 되고, 1종지구단위계획으로 새로이 도시계획 수립과정에서 도로의 효용을 높이고, 당해 도시의 인구 및 발전 전망을 감안한 교통수단별 교통량 분담계획 등 당해 도로의 기능과 인근의 토지이용계획에 의하여 도로 폭을 12m에서 15m로 변경 결정하게 되었으며, (2) 현재는 단지 내 도로에 인도가 일부 시설이 안 되어 있어, 아파트 주민들이 교통사고 등에 노출되어 있지만 새로이 시설되는 도로는 단지 내 전 구간 양쪽에 폭2.5m로 인도가 시설되어 입주민들의 안전보행에 도움을 줄 것이며, (3) 특히, 도로 폭이 확장됨으로 인하여 단지 내 환지면적이 줄어듦으로써 환지청산금이 감소하여 입주민들의 부담을 경감시킬 수 있다. 다. 결론 청구인이 주장하는 사항인 ‘이 사건 아파트’ 환지계획에서의 제외 및 토지부담률 산정 위법성 주장에 대하여는 환지방식의 취지 및 타 아파트 단지 및 토지소유자들과의 토지부담률의 형평성 논란, 그리고 도시계획 결정 및 수립과정에서 도로의 효용을 높이고, 당해 도시의 인구 및 발전 전망을 감안한 교통수단별 교통량 분담계획 등 당해 도로의 기능과 인근의 토지이용계획 등 이러한 모든 종합적인 사항을 고려할 때 청구인의 주장은 이유가 없는 바, 당연히 기각되어야 할 것이다. <청구인 준비서면에 대한 피청구인 답변서> 가. 통합영향평가에 대한 심의결과의 해석 잘못으로 인한 업무처리(아라주공아파트 단지 포함)가 위법ㆍ부당하다는 주장에 대하여 1) 청구인은 2008. 2. 25. 제246회 제주특별자치도의회 임시회 환경도시위원회 통합영향평가(환경ㆍ교통ㆍ재해) 협의내용 동의안 심의결과시 교통영향평가 부대조건 중 하나인 ‘영향평가 대상구역에 ‘이 사건 토지’를 포함하고, 주변 개발사업에 따른 교통수요가 명확히 반영할 것’의 의미를 단지, 교통영향평가 시 이 사건 토지‘를 포함하여 평가하도록 한 것에 불과한 것이지 아라지구 개발구역에 ’이 사건 토지’를 포함한 개발계획 변경과는 별개로 해석하고 ‘도시개발 사업지구’에 ‘이 사건 토지’를 포함시킨 것은 위법ㆍ부당하다고 주장하고 있으나, 2) 2007. 12. 17. 제245회 제주특별자치도의회 임시회 환경도시위원회 통합영향평가(환경ㆍ교통ㆍ재해) 협의내용 동의안 심의 시 심사유보 사유는 ‘이 사건 아파트’ 부지가 도시개발사업 구역에서 제외되어 통행발생량이 전혀 계상되지 않아 아라지구 전체적인 통행발생량과 첨두시 통행량의 적정성을 판단하는 것이 곤란하다는 사유로 유보되었던 사항으로 이후 이와 관련하여 2008. 2. 5.과 2. 13. 2회에 걸쳐 지역구 도의원, 토지소유자, 이해관계인을 대상으로 주민설명회를 개최하여 주민의견 청취한 결과 ‘이 사건 아파트’ 부지를 사업구역으로 포함하고, 신규로 공동주택부지 2개소를 추가로 계획에 반영토록 하는 의견이 있었으며, 2009. 2. 25. 제246회 제주특별자치도의회 임시회 환경도시위원회 통합영향평가(환경ㆍ교통ㆍ재해) 협의내용 동의안 재심의시(을2호증) 부대조건(영향평가 대상구역에 이 사건 아파트‘의 부지를 포함하고, 주변 개발사업에 따른 교통 수요를 명확히 반영 할 것)을 들어 통합영향평가 동의안이 최종협의가 되었다. 이후, 주민설명회시 주민의견 및 도의회의 부대조건 등을 반영한 아라지구 도시개발구역 변경 및 개발계획 변경(안)에 대하여 행정절차를 이행하기 위하여 2008. 3. 25.부터 14일간 주민공람 및 의견청취 공고를 하였으며 2008. 6. 2. 도시계획위원회 심의를 득하여 2009. 6. 18. 개발구역 변경 및 개발계획변경고시가 되었다. 또한, 청구인은 「도시개발법」제33조(공공시설의 용지 등에 관한 조치)에 의한 공공시설의 용지를 들어 환지계획 기준을 적용하지 말 것을 강조하고 있으나 환지계획 적용 제외는 필히 그렇게 해야 된다는 강제규정은 아니며, 사업시행자는 주변여건 및 상황변화에 따라 개발계획을 변경할 수 있으며, 특히 제1종지구단위계획으로 수립되는 ‘도시개발사업지구’가 주변지역과 연계되어 교통처리계획 및 가로망 계획 등이 조화를 이룰 수 있어야 하며, ‘이 사건 아파트’ 부지만이 지구단위계획구역내 존재하면서 별도로 이원화되어 계획되어 관리됨은 지구단위계획 취지에 합당치 않다고 할 것이다. 따라서, 청구인은 본 사업의 시행방식이 토지주들이 본인 토지를 부담률에 따라 일부 부담하여 그 토지 중 일부는 공공시설용지(도로, 공원, 주장 등)를 확보하고 일부는 체비지를 조성하여 그 매각대금으로 공사비 등 사업에 필요한 경비를 충당하는 사업이며 청구인의 일부 부담으로 타 토지소유자들의 부담이 그만큼 경감한다는 사실을 인식하여야 하며 , 특히 지구 내 타 아파트단지(염광, 미화, 원신, 천일 등)와의 형평성 및 어려운 처지에 있는 개별 토지소유자들에게 떳떳하기 위해서는 조속히 본 청구사건을 자진 취하하고 고통분담을 함께 하는 것이 공공기관으로서의 책무라고 본다. 나. 토지가격평가와 관련하여 1) 청구인은 ‘이 사건 아파트’가 공공시설인 영구임대아파트로 감정평가시 「도시개발법시행규칙」제29조(토지부담율) 제1항 기준을 전혀 고려하지 않았을 뿐만 아니라 1992년부터 2042년까지 「임대주택법」제16조에 따라 매각이 불가능하도록 하는 공적제한이 있어 도시개발 사업으로 인한 토지가격의 상승까지 감안한다는 것은 합리성이 없다고 주장하고 있으나, 2) 청구인이 주장하고 있는 「임대주택법」제16조에 의하여 1992년부터 2042년까지 매각불가사항과 영구임대아파트의 평가기준은 「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」규정에 없는 기준으로 감정평가 시 평가기준으로 고려하지 않는 사항이며, 도시개발사업 완료 후에는 이 사건 토지 주변의 개발여건 변화에 따라 지가가 현재보다 상승됨은 당연한 것으로, 감정평가는 주변 지가를 기준하여 입지 등을 종합검토 하여 평가가격을 결정하는 것이지 단지, 영구임대아파트이거나, 한시적으로 토지매각이 불가하다는 사유로 이 사건 토지의 가격만을 주변 토지 가격보다 낮게 감정평가 한다는 것은 상식적으로 이해하기가 어렵다고 볼 수 있다. 다. 토지부담률 산정방식과 관련하여 1) 토지부담률 산정은 「도시개발법 시행규칙」제29조(토지부담률), 「제주특별자치도제주시아라지구도시개발사업 시행 조례」제11조(환지계획의 기준) 「제주특별자치도제주시아라지구도시개발사업 시행 규칙」제4조(정리 후 획지의 지적), 제5조(부담률)의거 환지계획을 수립하였으며, 2) 청구인이 거론한 「도시개발법 시행규칙」제27조제2항에는 환지설계 방식 종류(평가식, 면적식, 절충식)에 대하여 규정하고 있는바, 이 가운데 청구인은 청구서 “라”목 2호에 분명히 면적식 방식으로 환지설계를 하는 경우, 지목 상 전, 답, 임야이나 사실상 형질변경 등으로 대지가 된 토지와 도로 등 공공시설을 지방자치단체에 기부채납 또는 무상 귀속시킨 토지는 그에 상당하는 비용을 고려하여 토지부담률을 산정하여야 함에도 이를 고려하지 않았다고 주장하고 있으나, 아라지구 도시개발사업은 환지설계를 평가식으로 시행되는 사업이며, 「도시개발법 시행규칙」제29조(토지부담률)제1항제3호에 의한 면적식으로 시행하는 사업이 아니므로 본 아라지구 도시개발사업에는 적용되지 않는다고 한 것이다. 4. 관련법규 가. 「임대주택법」제2조, 제16조 나. 「임대주택법 시행령」제2조 다. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제4조 라. 「도시개발법」제3조, 제4조, 제11조, 제17조, 제28조, 제33조 마. 「도시개발법 시행규칙」제27조, 제29조 바. 「제주특별자치도제주시아라지구도시개발사업 시행조례」제11조, 제25조 내지 제27조 사. 「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」제21조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, ‘도시개발사업지구’의 지정 및 개발계획 변경에 관한 주민공람 및 의견청취 시행관련 문서, 심의결과서, 고시사항 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 대한주택공사 제주지역본부(법률상 대리인 손창곤)로서 1990. 10.부터 1992. 4.까지 ‘이 사건 토지’에 총 696호의 임대주택(아라주공아파트)을 건설하여 임대사업을 하는 주택건설사업자이다. 나. 피청구인은 2006. 9. 27. ‘이 사건 토지’를 ‘도시개발사업지구’에서 제외하여 아라지구 개발 구역 및 개발계획 승인을 득하였으나, 실시계획 인가 절차과정에서 ‘07.12.27. 제245회 제주특별자치도의회 임시회 환경도시위원회 통합영향평가(환경,교통,재해)영향평가서 협의내용 동의안 심사시 주변 개발사업에 따른 교통수요반영 미흡, 아라주공아파트 미반영 등으로 가로망 교통량 및 통행발생량에 오류가 발생되고 있으므로 아라주공아파트를 포함하고 주변개발사업에 따른 교통수요를 명확히 반영하도록 보완요구가 있었다. 다. 도 환경정책과 - 1428(2008. 2.29)호로 제주아라지구 도시개발사업 통합(환경, 교통, 재해)영향평가 협의내용(2008. 2. 25. 제246회 제주특별자치도의회 임시회)의 부대조건 중 나목 교통영향평가분야 제1호에서 ‘영향평가 대상구역에 아라주공아파트를 포함하고, 주변 개발사업에 따른 교통수요가 명확히 반영할 것’이라는 내용을 피청구인이 통보 받았다. 라. 피청구인은 ‘이 사건 토지’를 ‘도시개발사업지구’에 포함시키고「도시개발법」제7조 및 같은 법 시행령 제9조의2 규정에 의거 ‘도시개발사업지구’의 지정(변경)과 개발계획 변경에 관한 주민공람 및 의견청취 공고에 의해 14일간(2008. 3. 25∼ 2008. 4. 8)의 공람기간을 운영하였다. 마. 피청구인은 ‘도시개발사업지구’ 및 개발계획 변경안을 도의 도시계획위원회에 심의요청 한 바에 따라 도의 도시계획위원회에서는 조건부와 권고사항으로 구분하여 심의한 결과를 2008. 6. 2. 피청구인에게 통보되었다. 바. 제주특별자치도에서「도시개발법」제9조와「토지이용규제기본법」제8조의 규정에 의해 2008. 6. 18.(제주특별자치도 고시 2008- 177호) ‘도시개발사업지구’ 개발계획 변경 및 개발사업의 시행승인 등 고시하였고, 그 이후「도시개발법」제4조에 따른 개발계획의 변경과 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시조성을 위한 특별법」제229조 및 「도시개발법」제17조에 따른 개발사업의 시행승인과 실시계획을 인가하였기에「도시개발법」제9조 및 제18조,「토지이용규제법」제8조 및 같은 법 시행령 제7조의 규정에 따라 2008.12.24.(제주특별자치도 고시 2008 -177호) ‘도시개발사업지구’개발계획 변경 및 개발사업의 시행승인 등을 고시하였다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 청구인은 ‘이 사건 토지’상에 건축된 ‘이 사건 아파트’ 는 정부투자기관인 청구인이 임대의 목적으로 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제4조의 규정 일환으로 시행되었음이 분명한 이상, ‘이 사건 토지’는 결국 「도시개발법」제33조제1항에서 규정한 공공시설의 용지임이 분명하고, 또한, 공공시설의 용지에 대하여는 환지계획을 정할 때 “그 위치ㆍ면적 등에 관하여 제28조제2항에 따른 기준을 적용하지 아니할 수 있다.”라고 한 바, 공공시설의 용지로 이용되고 있는 ‘이 사건 토지’에 대한 환지 계획시 「도시개발법」제28조제2항에 따른 기준을 적용할 것인지 여부는 청구인의 주장하는 바와 같이 피청구인의 재량행위인지 여부, 또한, ‘이 사건 토지’상 지상물인 ‘이 사건 아파트’는 청구인 소유로 되어 있으나, 총 건설비용의 대부분을 정부재정으로 조달하였고, 영세민을 위한 임대목적에 사용하는 이외에 50년 동안 양도가 불가능한 상태이고, 50년 경과 후에도 공공재적 재화의 특성으로 인해 ‘이 사건 토지’의 처분이 사실상 불가능하고 국가정책에 따라 리모델링이나 재건축 등을 통해 계속 임대주택 등으로 사용할 수밖에 없으며, 피청구인의 ‘도시개발사업’ 구역에 포함되었다 하드래도 이익이 증가할 여지가 없는 실정 등 제반 사정을 종합적으로 제시하면서 ‘이 사건 토지’에 대한 토지부담률을 적용하는 것으로 되어 있는 환지예정지 지정처분은 재량권을 현저히 일탈ㆍ남용하여 위법ㆍ부당하다고 주장하고 있으나, 「도시개발법」제28제2항에서는 환지 계획은 “종전의 토지와 환지의 위치ㆍ지목ㆍ면적ㆍ토질ㆍ수리(수리)ㆍ이용 상황ㆍ환경, 그 밖의 사항을 종합적으로 고려하여 합리적으로 정하여야 한다.”라고 규정하고 있는 바, 위와 같은 법의 성격이나 그 취지에 볼 때, 피청구인이 ‘이 사건 토지’에 대하여 ‘도시개발사업’ 구역에 포함시킨 것은 주변지역과 연계, 교통처리계획 및 가로망 계획 등이 조화를 이룰 수 있도록 한 제주특별자치도의회 통합(환경ㆍ교통ㆍ재해)영향평가에 대한 부대조건 사항을 반영한 것이며, 또한, ‘ 이 사건 토지’ 인근 타 아파트 단지(염광, 미화, 원신, 천일 등)와의 형평성 등을 고려하여 토지부담률을 산정ㆍ적용한 ‘이 사건 처분‘은 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 볼 수 없다 할 것이다. 나. 청구인은 피청구인이 환지예정지 지정을 하는 과정에서 이루어진 감정평가에는 ‘이 사건 토지’에 관한 정리 전ㆍ후 토지가액 평가시 토지가격 산출을 위한 제반 개별요인에 주요요인으로 반영되어야 할 공적제한이 전혀 반영되지 않아 위법하거나 부당하다고 주장하는데 대해서 ‘이 사건 토지’의 토지가격산출에 대한 적법여부를 살펴보면, 「도시개발법」제28조제3항에서는 “시행자는 환지 방식이 적용되는 도시개발구역에 있는 조성 토지 등의 가격을 평가할 때에는 토지평가협의회의 심의를 거쳐 결정하되, 그에 앞서 대통령령으로 정하는 공인평가기관이 평가하게 하여야 한다.”라고 하고, 제4항에서 “제3항에 따른 토지평가협의회의 구성 및 운영 등에 필요한 사항은 해당 규약ㆍ정관 또는 시행규정으로 정한다.”라고 규정하고 있으며, 「아라지구도시개발사업시행조례」제25조 및 제26조, 제27조의 규정에 의해 토지평가협의회를 걸쳐 결정된 지수로 설계하도록 되어 있다. 위 법령을 살펴본바, 환지방식의 도시개발사업 시행자인 피청구인은 ‘이 사건 토지’의 주위환경 및 이용가치가 유사한 인근 표준지의 공시지가를 기준으로 공시기준일로부터 평가시점까지의 지가변동율과 평가선례 등을 참작하고 지역요인과 개별요인 등을 비교분석, 환경조건, 택지조성의 난이 및 유용성 등 종합하여 공인평가기관 2개소〈대한감정평가법인 제주지사, (주) 가온감정평가법인〉의 평가와 토지평가협의회의 심의를 거쳐서 결정한 사실이 확인되는 이상, 청구인의 주장은 받아들일 수 없다 할 것이다. 다. 청구인은 ‘이 사건 토지’인 경우 도시개발사업 시행전인 1992년 입주당시부터 이미 도로ㆍ상하수도 등 기반시설을 체계적이고 계획적으로 갖추었고, 영구임대주택사업이 완료된 1992년 사업지구 전체면적 29,251㎡중 2,188㎡를 도시계획 도로로 설치하여 지방자치단체에 무상 귀속한 상태이므로 ‘이 사건 토지’에 대해서는 「도시개발법 시행규칙」제29조제1항의 기준에 따라 토지부담률이 산정되어야 한다는 주장에 대해서, 「도시개발법 시행규칙」제29조제1항에서 “시행자는 다음 각 호의 기준에 따라 환지계획구역안의 토지 소유자가 도시개발사업을 위하여 부담하는 토지의 비율(이하 "토지부담률"이라 한다)을 산정하여야 한다.”라고 하고, 제3호에서 제27조제2항에 따른 면적식으로 환지 설계를 하는 경우 지목상 전ㆍ답ㆍ임야이나 사실상 형질변경 등으로 대지가 된 토지와 도로 등 공공시설을 지방자치단체에 기부채납 또는 무상귀속시킨 토지는 그에 상당하는 비용을 고려하여 토지부담률을 산정할 것이라고 규정 되 있는 바, 피청구인은 청구인이 주장하는 바와 같이 ‘도시개발사업’ 구역에 ‘이 사건 토지’ 내 도로ㆍ상하수도 등 기반시설을 체계적이고 계획적으로 갖추어 무상귀속한 것에 대하여는「도시개발법 시행규칙」제29조제1항제3호의 기준에 의해 토지부담률을 산정하지 아니하고, 「아라지구도시개발사업시행조례」제11조 및 「아라지구도시개발사업시행규칙」제4조 및 제5조의 규정을 준수하여 토지부담률을 산정한 바, 청구인의 주장은 ‘이 사건 토지’내 일부 기반시설에 대한 토지부담률 산정방식과 전혀 다른 주장이라 하겠다. 라. 청구인은 아라 영구임대아파트 단지 중앙을 가로지르는 12m 도시계획도로가 15m 도시계획도로로 변경될 경우, 교통량이 증가하여 단지 내 주민들의 교통사고ㆍ소음ㆍ먼지에 더 많이 노출될 뿐만 아니라, 현재 시설된 보도폭이 3m나 줄어들게 되어, 축소되다 남은 보도만으로는 보도로서의 기능을 상실할 것으로, 입주민 중 정신 또는 지체장애자들에게 많은 문제점이 발생할 수밖에 없는 상황임에도 피청구인은 이런 사정을 전혀 감안하지 않고 환지계획을 수립하였으므로 이 사건 처분은 위법하거나 부당하다고 주장하는데 대해서 ‘도시개발사업지구’ 시행자인 피청구인은 ‘이 사건 아파트’ 단지 내 기존 폭12m 도시계획도로는 아라지구 도시개발사업 실시계획인가 이전에 계획된 도로로서, 아라지구 도시개발 구역지정이 되고, 1종지구단위계획으로 새로이 도시계획 수립과정에서 도로의 효용을 높이고, 당해 도시의 인구 및 발전 전망을 감안한 교통수단별 교통량 분담계획 등 당해 도로의 기능과 인근의 토지이용계획에 의하여 도로 폭을 12m에서 15m로 변경 결정하게 되어 있고, 현재는 단지 내 도로에 인도가 일부 시설이 안 되어 있으므로, 아파트 주민들이 교통사고 등에 노출되어 있지만 새로이 시설되는 도로인 경우, 단지 내 전 구간 양쪽에 폭 2.5m로 인도가 시설되어 입주민들의 안전보행에 도움을 줄 것으로 인정되는 바, 청구인의 주장은 적절하지 못하다 할 것이다. 마. 청구인은 ‘이 사건 토지’인 경우, 애초 ‘도시개발사업’ 구역에 포함되지 않았는데, 실시계획인가 절차를 진행하던 중 도의회의 통합영향 평가(환경ㆍ교통ㆍ재해)영향평가 협의요청 동의안 심사과정에서 ‘이 사건 토지’를 ‘도시개발사업’구역에 포함시킬 것을 전제로 한 부대조건 중 나목의 교통영향평가분야 제1호에서 “영향평가 대상구역에 ‘이 사건 아파트’를 포함하고, 주변 개발사업에 따른 교통수요가 명확히 반영할 것”이라는 문구의 의미 중 ‘이 사건 아파트’를 포함이라는 문구는 교통영향평가시 ‘이 사건 아파트’를 포함하여 평가하도록 한 것에 불과한 것임에도 피청구인은 ‘도시개발사업지구’에 구역에 ‘이 사건 토지’를 포함시키라고 한 것으로 해석하고 그 이후의 인가절차 등을 새롭게 밟아 진행한 것은 위법ㆍ부당한 처분이므로 취소되어야 한다고 청구인은 주장하는데 대해서 일반적으로 환지방식의 도시개발사업은 대지로서의 효용증진과 공공시설의 정비를 위하여 토지소유자로 하여금 일정부분 토지를 부담하게 하여 매각한 금액 등으로 공공시설 및 기반시설 비용을 충당하고 쾌적한 도시환경의 조성과 공공복리 증진에 기여하는데 목적이 있는 것으로, ‘이 사건 토지’가 ‘도시개발사업’구역에 애초 포함되지 않았다가 피청구인이 실시계획인가 절차를 진행하던 중 제주특별자치도의회의 통합영향 평가(환경ㆍ교통ㆍ재해)영향평가 협의요청 동의안 심의과정에서 주변 개발사업에 따른 교통수요반영 미흡, ‘이 사건 토지’미반영 등으로 가로망 교통량 및 통행발생량에 오류가 발생되고 있으므로 명확히 반영하여 보완요구 하도록 한 부대조건 사항을 준수하기 위해 피청구인이 ’도시개발사업‘ 구역에 포함시켰음은 물론이고, 인근 타 아파트 단지와 개별토지 소유자들과의 형평성 등을 고려한 바, 이 사건 토지’에 대하여 「도시개발법」제7조 및 같은 법 시행령 제9조의2 규정에 의거 ‘도시개발사업’의 지정(변경)과 개발계획 변경에 관한 주민공람 및 의견청취 공고 등 일련의 절차를 거친 후 도시개발법령에서 정한 관계규정 등을 준수하여 피청구인이 청구인에게 한 ‘이 사건 처분’은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 이상과 같이 청구인이 ‘이 사건 토지’에 대하여 ‘도시개발사업’ 구역에 포함되었다는 청구인의 여러 가지 사유로 ‘이 사건 처분’의 취소를 구하는 것에 대한 행정심판 청구는 이유가 없다. 7. 결론 그렇다면 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.