【주문】
청구인의 청구를 기각한다.
【이유】
1. 사건의 개요
피청구인은 청구인이 토지거래계약허가로 취득한 ○○구 ○○동 ○○○-○호 및 같은 동 ○○○-○호(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여 허가받은 목적대로 이용하지 않아 2008. 11. 14. 청구인에게 140,000,000원의 이행강제금을 부과(이하 ‘이 사건 원처분’이라 한다)하였고, 위 이행강제금을 취소하라는 청구인의 이의신청에 대하여 피청구인은 2008. 12. 10. 이의신청 처리결과 “기각”을 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
피청구인이 2008. 12. 10. 이의신청 처리결과 통지시 이의신청 결과에 불복하는 경우에는 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내에 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있음을 고지하였고, 피청구인이 이 건 이의신청에 대한 처리결과를 기각으로 통지한 것은「행정심판법」에서 규정하고 있는 처분에 해당된다 할 것이므로 이 건 심판청구는 적법하며, 피청구인이 이 사건 이행강제금을 부과하기 이전인 2008. 10. 1.에 이미 전세권자로부터 토지사용승낙을 받아 토지이용 목적대로 적법하게 이용하고 있음에도, 단지 소명자료 제출기간이 경과하여 이 건 이행강제금이 부과된 이후에 토지사용승낙서를 제출하였다는 이유로 청구인의 이의신청을 기각하는 것은 토지거래허가제도의 입법취지 및 이의신청제도에 대한 법리오해라 할 것으로, 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하니 취소하여야 한다.
3. 피청구인 주장
2008. 12. 10. 청구인에게 이의신청에 대한 처리결과를 통지한 것은 처분이라 할 수 없고 2008. 11. 14.에 한 이행강제금 부과를 처분으로 보아야 할 것이므로 심판제기기간을 도과하여 부적법하므로 각하되어야 하고, 본안에 대하여 살펴보면, 이 사건 토지의 전세권 설정등기에 대하여 전세권자로부터 2008. 10. 1.자 토지사용승낙을 받은 사실은 형식적으로 이행강제금 부과를 면하기 위한 것이고 인근 민원에 따른 현장조사 등에 의해 청구인이 허가목적대로 이행하고 있었다는 주장은 이유가 없고, 피청구인이 2008. 11. 14. 청구인에 대하여 이행강제금을 부과한 것은 관계규정에 의거 적법한 처분이다.
4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
행정심판법 제2조, 제3조, 제18조
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제118조, 제124조, 제124조의2
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제124조, 제124조의3
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 증거서류에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(가) 피청구인은 이 사건 토지에 대하여 2007. 6. 7. 충전소 직접 경영을 목적으로 하는 토지거래계약허가증을 청구인에게 교부하였다.
(나) 피청구인은 2008. 7. 11. 청구인의「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토법’이라 한다) 위반사항에 대한 민원이 접수되어, 현장 실태조사결과 사업자등록 및 충전소 허가 지위승계가 ○○○○○○○○○ 명의로 되어 있고, 이 사건 토지에 ○○○○○○○○○의 전세권 설정등기가 되어 있음을 확인하였다.
(다) 이에 피청구인이 청구인에게 2008. 8. 5. 및 2008. 9. 19. 취득목적대로 이용의무 이행명령을 하고 이행강제금 부과예고를 하자, 청구인은 2008. 10. 2. 청구인명의로 사업자등록 및 충전소 지위승계를 마쳤으며, 대출을 받기 위해 부득이하게 전세권 설정등기를 한 것으로 국토법 위반이 아니라는 의견을 제출하였다.
(라) 이와 관련하여 피청구인은 2008. 10. 17. 국토해양부에 질의하여 전세권자로부터 토지사용승낙을 받는 등 직접경영의 여부를 입증하지 못할 경우에는 타인임대로 보아야 된다는 회신을 받아, 2008. 10. 23. 청구인 및 전세권자에게 전세권 설정관련 소명자료 제출을 요구하였으나 자료를 제출치 아니하여, 2008. 11. 14. 청구인에게 타인 임대를 이유로 하여 140,000,000원의 이행강제금을 부과하였다.
(마) 이에 청구인은 2008. 10. 1.자 전세권자의 토지사용승낙서를 첨부하여 2008. 12. 3. 이의신청서를 제출하였고, 피청구인은 2008. 12. 10. 청구인에게 전세권자의 토지사용승낙은 인정되나 소명자료 요청기간이 경과된 후에 제출하였으므로 기 부과된 이행강제금은 부과ㆍ징수해야 하는바, 이의신청을 기각한다는 결과를 통보하였다.
(2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴본다.
(가)「행정심판법」제2조 및 제3조에 의하면, 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있고, 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 규정되어 있다.
(나) 국토법 제124조 및 같은 법 시행령 제124조에 의하면, 토지거래계약허가를 받은 자는 5년의 범위에서 대통령령으로 정하는 기간에 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 하며, 이를 이행하지 아니한 자에 대하여는 같은 법 제124조의2 및 같은 법 시행령 제124조의3의 규정에, 3월이내의 기간을 정하여 토지의 이용의무를 이행하도록 명할 수 있고, 이행명령이 정하여진 기간 내에 이행되지 아니한 경우, 토지거래계약 허가를 받아 토지를 취득한 자가 직접 이용하지 아니하고 임대한 경우에는 토지 취득가액의 100분의 7에 상당하는 금액의 이행강제금을 부과하도록 정하고 있으며, 같은 법 시행령 제124조의3 제7항에는, 위 이행강제금 부과처분에 대하여 이의를 제기하려는 경우에는 부과처분의 고지를 받은 날로부터 30일 이내에 이의를 제기하도록 규정하고 있다.
(다) 행정심판은 원칙적으로 원처분을 대상으로 청구하는 것이 바람직할 것이나, 관계법률에서 정한 이의신청절차를 거친 경우에는 통상 원처분을 기준으로 하면 청구기간을 도과하는 문제가 있으므로, 행정작용의 자율적 통제를 통한 국민의 권익구제라는 행정심판제도의 취지를 고려하면, 이의신청 결과통지를「행정심판법」에서 규정한 처분에 해당되지 않는다고 할 수 없고, 심판청구의 기산일은 이의신청에 대한 결정을 안 날 또는 이의신청이 있은 날을 기준으로 하여야 할 것인바, 2008. 12. 10.자 피청구인의 이의신청 처리결과 “기각” 통지에 대하여 청구인이 한 이 건 심판청구는 적법한 청구라 하겠다.
(라) 살피건대, 청구인이 이 사건 원처분에 대하여 2008. 12. 3.에 이의신청서 제출시 전세권자의 2008. 10. 1.자 토지사용승낙서를 첨부하였으나, 그 후 이 사건 토지 충전소에 대하여 민원이 제기되어 현장 재조사 결과, 2009. 1. 13. 이 사건 토지 충전소의 사업자등록증이 청구인과 ○○○○○○○ 명의로 이중등록 되어 있고 충전소의 직원들도 위 ○○ 소속임이 확인된 것으로, 청구인이 2008. 12. 3.에 제출한 전세권자의 2008. 10. 1.자 토지사용승낙서는 처분을 면하기 위한 형식적인 것이고, 이 사건 원처분 및 이 사건 처분 당시에 청구인이 이 사건 토지 충전소를 위 ○○에 임대하여 운영하였음이 인정된다 할 것인바, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 관계규정에 의거 위법ㆍ부당함이 없다 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.