학교설립계획에대한철회등처분취소청구

청구인의 청구를 각하한다.

1. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 2003년 이전부터 가칭 ‘○○초등학교’의 설립을 기정사실화하여 왔습니다. 이 사건 아파트의 분양 이전부터 ○○초등학교와 ○○초등학교는 과대과밀학교로서 반드시 신설학교를 설립하여 학생들을 분리ㆍ수용해야 하는 사정임을 누차 강조하여 왔고, 그러한 당위적 요청에 의해 청구인의 질의 이전부터 설립계획을 추진해 왔던 것입니다. 특히 이 사건 아파트의 분양과정에서 청구인과 수차례 학교문제에 대해 질의회신을 하면서 기존의 초등학교에서는 이 사건 아파트의 입주로 인해 증가하는 학생들을 수용할 여건이 되지 않는다고 하면서 ○○초등학교의 설립만이 유일한 대안이라고 못을 박아 왔습니다. 나. 이러한 피청구인의 행위는 ○○초등학교의 설립을 계속해서 추진하겠다는 자기구속적 약속, 이른바 ‘확약’을 하였다고 봄이 상당합니다. 확약에 대하여도 수익적 행정행위의 철회의 제한 등 법리가 당연히 준용되는 것이므로 행정청이 확약을 취소하거나 철회하기 위하여는 확약이 행해진 후에 불가항력이나 기타의 사유로 확약을 이행할 수 없을 정도로 그 기초가 되었던 사실상태나 법률상태가 변경된 경우 또는 확약을 번복해야 할 공익상의 필요가 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰 및 법률생활 안정의 침해 등의 불이익을 정당화 할 수 있을 만큼 중대한 경우에 한한다고 할 것입니다. 다. 만약 피청구인의 확약이 없었고 처음부터 학군배정이 ○○초등학교로 되었다면, 청구인은 2003년 11월경 분양을 하여 현재는 입주가 완료되었을 것입니다. 피청구인의 ‘확약’ 때문에 분양은 계속적으로 미루어 질 수밖에 없었고, 청구인으로서는 금융이자 등 금전적 손실을 감수하면서도 ○○초등학교의 설립을 위해 백방으로 노력하여 왔습니다. 라. 그런데, 수년이 지난 지금에 와서야 ‘저출산’을 핑계로 이 사건 아파트 입주학생들의 학군 배정을 ‘○○초등학교’로 하는 것은 청구인의 보호가치 있는 신뢰에 반하는 위법 부당한 처분입니다. 일명 ‘저출산’의 문제는 이미 십여년 전부터 사회문제로서 쟁점이 되었던 문제라는 점에서 피청구인이 이를 예상할 수 없는 사정변경이라고 볼 수도 없습니다. 마. 피청구인이 여러 사정을 종합적으로 검토하여 청구인에게 확약을 하였다면, 위 확약을 믿고서 각종 불이익을 감수하면서 노력을 해 온 청구인의 신뢰가 마땅히 보호되어야 합니다. 더군다나 연도별 취학대상 아동의 분석을 통해 취학아동의 수는 충분히 예상 가능할 것이므로 확약을 이행할 수 없을 정도로 그 기초가 되었던 사실 상태나 법률상태가 변경된 경우에 해당하지 않습니다. 바. 따라서, 이 사건 철회 처분은 확약에 반한 행위로서 확약의 철회를 정당화할 만한 사정변경이 있다고 볼 수 없으며, 공익상의 필요가 청구인이 입게 될 신뢰 및 법률생활 안정의 침해 등 불이익을 정당화 할 만큼 큰 경우라고 볼 수 없습니다. 결국 이 사건 철회처분은 신뢰보호원칙에 반하므로 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로 위법하다고 할 것입니다. 2. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 2003년도 이 사건 아파트 신축에 따른 학생수용 협의 당시에는 ○○초교(69학급, 2,871명), ○○초교(50학급, 2,145명, 급당 46명 기준)가 과대과밀학급으로 학생수용이 어렵고, 또한 교실증축도 어려운 상황으로 신설학교의 추진 계획이 필요하였으며, 우리교육청에서도 학교설립을 위하여 관계기관에 여러 차례 협조 요청하였으며, 또한 ○○○시에서도 ○○근린공원을 일부해제 학교시설결정에 많은 노력을 기울였다. 나. 피청구인은 초ㆍ중등교육법에 의거 학생수용계획을 수립하며 ○○초교와 ○○○초교의 과대과밀학급을 해소하고자 가칭 “○○초등학교” 설립 계획을 추진하였으며, 이를 청구인이 주장하는 “확약”이라 보기는 어렵다. 이 사건 아파트 협의 당시 2001년부터 2004년까지 추진한 “7.20교육여건사업”(교육인적자원부)에 따라 학급당 학생수를 35명이하로 낮추려는 정책을 추진하였으나, 그 이후 교육여건개선사업의 유보, 저출산의 사회적 현상, 인근학교 학생수 감소 등으로 이 사건 아파트에서 발생하는 학생들을 ○○○초교에서 수용이 가능하게 되었다. 다. 이 사건 아파트 협의 이전부터 ○○○시도시기본계획에 의거 ○○동 지역의 초등학교 신설은 ○○○시와 협의, 추진하던 사업이며, 2003~2005년도까지 ○○○초교는 과대과밀학급, 교실증축이 어려운 상황에서 이 사건 아파트 학생들이 증가(673세대×3.5인×11.9%=280명정도)되었다면, ○○○초교는 교실부족으로 2부제수업, 학부모등의 다수민원, 학생들의 학습여건 악화로 정상적인 학사운영의 어려움이 있었을 것이다. 라. 저출산문제는 2~3년전부터 사회변화로 표출된 현상이며, 피청구인은 각종 지침에 의거 학생수용 및 학교설립에 반영하고 있다. ○○○시 초등학생수는 이 사건 아파트 협의 당시 2003년도에는 학생 수가 매년 증가하였으나, 2005년 이후 학급당 학생수 감축 유보 및 저출산 등의 영향으로 중장기학생수용계획(경기도교육청 2005.4.13.)을 전면 재검토하게 되었다. 마. 가칭 “○○초등학교” 개교시기가 연기된 사유는 정부의 OECD 국가군 수준인 학급당 학생수를 35명이하로 감축하려는 교육여건개선사업의 유보와 저출산에 따른 학생수 감소, 인근 초등학교 학생수 감소 등으로 이 사건 아파트 입주학생들의 학생수용이 기존 ○○○초교에서 가능하게 된 요인이다 바. 정부의 OECD 국가군 수준인 학급당 학생수를 35명이하로 감축하려는 교육여건개선사업이 유보되었고 이 사건 아파트 건립으로 인해 증가하는 학생수용이 가능함에도 불구하고 청구인의 신뢰보호를 이유로 가칭“○○초등학교”를 앞당겨 설립한다면, 가칭 “○○초등학교”는 소규모 학급을 운영하는 학교로써 유휴교실 문제, 학사운영의 어려움 등 막대한 국가예산을 낭비하는 요인이 자명하다. 가칭 “○○초등학교”는 2004.12.29.자로 도시계획시설(학교)로 결정되어 있으며, 이 지역의 대단위 아파트 신축 및 재개발 추진 등의 학생수 증가요인이 발생할 경우 학교신설을 고려 추진할 계획이다. 사. 청구인은 피청구인이 학교설립계획을 철회하였다는 주장을 하며 철회처분의 취소를 구하고 있다. 그러나 피청구인은 학교설립계획에 대하여 어떠한 처분도 발령한 사실이 없다. 즉 피청구인은 청구인의 학교설립요청에 관한 민원에 대하여 학교설립요건이 충족되지 아니하여 학교설립계획이 연기되었다는 답변만을 한 사실이 있을 뿐이지, 청구인에 대하여 학교설립과 관련한 어떠한 처분도 발령한 사실이 없다. 따라서 행정처분을 대상으로 하지 아니한 이 사건 행정심판청구는 부적법하므로 “각하”되어야 할 것이다. 설사 이 사건 행정심판 청구가 처분성이 인정되어 적법한 처분이라 하더라도 이 사건 행정심판 청구는 인용될 수 없는 것이다. 3. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 초ㆍ중등교육법시행령 제51조, 제52조 나. 판 단 (1) 청구인 ○○건설(주) 대표이사 ○○○는 이 사건 아파트의 분양과정에서 피청구인과 수차례 학교문제에 대한 질의회신을 하였으며, 피청구인은 기존의 초등학교(○○초, ○○서초)에서는 아파트 입주로 인해 증가하는 학생들을 수용할 여건이 되지 않아, 가칭 “○○초등학교”의 설립을 위해 근린공원이 해제가 되어 학교부지가 확보된다면 동 지역에 신설초등학교의 설립을 추진할 것으로 협의하였다. (2) 청구인이 2006. 10. 11.자로 가칭 “○○초등학교” 설립과 관련하여 학교설립 일정 등에 대하여 민원 질의를 하였으나, 피청구인은 2006. 12. 22.자로 가칭 “○○초등학교”의 개교시기를 연기하게 되었다고 회신하였다. (3) 이에 청구인은 저출산을 핑계로 아파트 입주학생들의 학군을 당초 신설예정 초등학교에서 ○○초등학교로 변경하는 것은 청구인의 보호가치 있는 신뢰에 반하는 위법ㆍ부당한 철회처분으로 주장하고 있으며, 피청구인은 청구인의 학교설립 요청에 관한 민원에 대하여 학교설립 요건이 충족되지 아니하여 학교설립계획이 연기되었다는 답변만을 한 사실이 있을 뿐이지, 청구인에 대하여 어떠한 학교설립과 관련하여 어떠한 처분도 발령한 사실이 없다고 각각 주장하고 있는데, 청구인과 피청구인의 주장에 대한 판단은 차치하고, (4) 「행정심판법」 제3조제1항에 의하면 행정심판은 행정청의 “처분” 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있다고 되어 있고, 동법 제2조제1항제1호에 의하면 “처분”이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정행위를 말한다고 되어 있는 바, 행정심판의 대상이 되는 행정청의 처분은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리ㆍ의무에 직접 관계되는 행위를 말하고, 실체상의 권리관계에 어떠한 변동을 가져오지 아니하는 행위는 행정처분이라고 할 수 없다. 그런데 이 사건을 살펴보면 청구인과 피청구인 간에는 수차례에 걸쳐서 청구인이 시행하는 ○○○시 ○○동 224-10번지 외 90필지 상에 ○○○○○ ○○아파트 공동주택사업에 수반하여 동 지역내에 가칭 “○○초등학교” 설립의 필요성에 관하여 의견을 교신한 사실이 있는 것을 인정할 수 있고, 피청구인이 위 학교설립 계획을 수립하였거나 청구인에 대하여 위 학교설립을 확약한 사실이 없고, 단지 피청구인은 2006. 12. 22.자로 청구인의 문의성 민원에 대하여 “○○초와 ○○○초의 과대과밀을 해소하고 공동주택 개발을 감안하여 가칭 ”○○초등학교“의 설립계획을 하였으나, 교육여건개선사업이 유보된 상황이며 저출산이라는 교육환경 변화로 인해 가칭 ”○○초등학교“의 개교시기를 연기하게 되었다”라고 회신한 사실을 인정할 수 있을 뿐인 바, 위와 같은 피청구인의 청구인에 대한 회신은 지역교육행정의 책임자로서 민원인에 대한 업무상의 편의를 위하여 교신하는 등의 단순한 답변에 불과한 것이므로 그것이 존재하지도 않는 가칭 “○○초등학교” 설립계획을 철회 처분한 것에 해당 할 수 없고 또 청구인에 대하여 어떠한 처분도 발령한 사실을 엿볼 수 없다하겠다. 따라서 피청구인의 이 건 회신은 청구인의 질의에 대하여 행정청의 견해를 통보한 것으로서 민원회신에 불과하고, 그 자체가 어떠한 권리나 의무를 설정하거나 법률상의 이익에 직접적인 변동을 초래하는 별도의 처분이라고 할 수 없으므로 피청구인이 2006. 12. 22. 청구인에 대하여 한 가칭 ‘○○초등학교’의 설립계획에 대한 철회처분 등을 취소한다라는 이 건 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기된 부적법한 심판청구다.